RIFLESSIONI SULLA PIATTAFORMA CONTRATTUALE DELL'UNIONE - SULLA DIRETTIVA DEL GOVERNO - E SUL PROPOSTA CONTRATTUALE DELLA F.P. CGIL - FIST CISL - UIL EE.LL. - ANSAL - LASEC.

PREMESSA

La legge 127/97, nel segnare il passaggio dei segretari comunali e provinciali dal sistema previgente al sistema delle autonomie locali, con la loro gestione affidata ad un’Agenzia, quale organismo degli enti locali, e la nomina affidata a sindaci e presidenti di provincia, ha posto la necessità di un suo urgente completamento.

Sulle modalità e sulle procedure necessarie per il completamento della disciplina si sono subito scontrate due posizioni; ad alcuni sembrava meglio intervenire in sede regolamentare, in modo da consentire l’accelerazione del processo in atto, dati i tempi stretti previsti dalla legge per la sua emanazione, mentre altri preferivano risolvere la questione in sede contrattuale, in modo da far intervenire, data la natura pattizia, le forze interessate. E’ prevalsa la seconda posizione, con la conseguenza che a distanza di quasi un anno e mezzo dal regolamento 465/97 non si dispone ancora del contratto e la riforma risulta ancora largamente incompleta.

La situazione appena descritta, probabilmente da qualcuno voluta, come si sa, sta creando non poche difficoltà a chi ha creduto e crede nella necessità della riforma, lasciando spazio a chi, invece, ha sempre remato contro facendo pensare a molti che si stava meglio quanto si stava peggio.

Mi chiedo come si possa giudicare la bontà di una riforma di questa portata quando non si dispone ancora di una disciplina adeguata in ordine: alle convenzioni di segreteria, alle riclassificazioni, all’articolazione delle fasce professionali, ai requisiti per l’appartenenza a ciascuna fascia, alle modalità di acquisizione dell’idoneità e di svolgimento delle prove selettive, al procedimento disciplinare, alle modalità di remunerazione della funzione di direzione generale.

LA DIRETTIVA DEL GOVERNO ALL’ARAN

Il 6 agosto 1998 il Ministro della Funzione Pubblica ha emesso la direttiva all’ARAN sulla disciplina contrattuale del rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali ai sensi del comma 8 dell’articolo 11 del D.P.R. 465/97, riconoscendo ai segretari comunali, in quanto norma speciale e posteriore al decreto legislativo 396/97, la possibilità di stipulare, contemporaneamente al rinnovo contrattuale per il personale delle Regioni – Autonomie Locali, un apposito accordo applicativo.

La direttiva prevede che con "l’accordo" l’ARAN deve applicare gli istituti economici e normativi ai segretari nell'ambito delle risorse disponibili per quanto richiesto dalla specificità della posizione professionale, senza che a carico dei comuni e delle province vengano a gravare oneri diversi e superiori a quelli derivanti dal CCNL Regioni – Autonomie Locali per il personale di livello equivalente.

E’ stata, altresì, prevista la suddivisione dei segretari in fasce professionali e il diverso trattamento economico e normativo in relazione alla complessità e rilevanza dell’incarico all’interno dell’ente anche in relazione alla classe demografica, in particolare nei comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti al conferimento al segretario delle funzioni di direttore generale sarà previsto un trattamento economico rapportabile a quello della qualifica dirigenziale del CCNL Regioni – Autonomie Locali.

L’ARAN, sempre secondo la direttiva, in considerazione del particolare ambito dell’accordo applicativo, deve ammettere alle trattative, limitatamente alla negoziazione di tale accordo, le associazioni sindacali dei segretari comunali e provinciali che, pur non raggiungendo nel comparto o nell’area Regioni – Autonomie Locali, la rappresentatività prevista dall’art. 47/bis del D.Lgs. 29/93, risultino rappresentative del personale il cui rapporto di lavoro è regolato dal predetto accordo.

La direttiva, seppure parzialmente da noi non condivisa nella parte in cui prevede, nei comuni inferiori a 10.000 abitanti, il trattamento economico dirigenziale solo per chi avrà affidate le funzioni di direttore generale, ha avuto, però, il merito di aver riconosciuto la specialità dell’art. 11 del D.P.R. 465/97 e il diritto dell’UNIONE a sedersi a pieno titolo al tavolo delle trattative.

Non bisogna dimenticare che la direttiva proviene dal Governo e che l'UNIONE si batterà in ogni modo per vedere riconosciuta la dirigenza per tutti i segretari, soprattutto quelli dei piccoli comuni, poiché le funzioni di direttore generale sono un tutt'uno con quelle del segretario comunale.

CRITICHE ALLA DIRETTIVA DA PARTE DI CISL - ANSAL - LASEC

Le organizzazioni sindacali CISL - ANSAL e LASEC hanno, invece, immediatamente criticato la direttiva sostenendo che essa:

• si pone in grave conflitto con l’art. 47 del D. L.GS. 29/93, in quanto ammetterebbe alle trattative, limitatamente alla negoziazione di tale accordo, le OO.SS. (in pratica l'UNIONE) che pur non raggiungendo nel comparto Regioni - Autonomie Locali, la rappresentatività richiesta dall’art. 47 bis del citato Decreto, risulterebbero, secondo le valutazioni soggettive del Capo del Governo, rappresentative del personale dei Segretari.
• è stata emessa dal Ministro della Funzione Pubblica, in chiaro accordo con Enzo Bianco - Presidente nazionale dell’A.N.C.I. e Carlo Paolini, Segretario Nazionale dell’U.N.S.C.P., con il chiaro intendo di favorire l'UNIONE in evidente violazione dei principi sanciti per legge in merito al quorum minimo di rappresentatività, richiesto del D.LGS.396/97, per poter validamente rappresentare le categorie dei lavoratori interessati appartenenti al comparto Regioni - Autonomie Locali;
• autorizza qualsiasi altra organizzazione od associazione che si pretenda rappresentativa di questa o quella categoria, a derogare ai principi generali validi per tutti e, quindi, costituirebbe e concretizzerebbe un comportamento penalizzante per le altre OO.SS., rappresentative della generalità dei lavoratori appartenenti al comparto;
• autorizza l’A.R.A.N., a stipulare "solamente un accordo applicativo" per questa categoria, per la definizione delle modalità con cui gli istituti economici e normativi del C.C.N.L. Regioni - Autonomie Locali, trovano applicazione ai Segretari, in relazione all’articolazione delle fasce professionali ed alla specificità della posizione professionale degli stessi;
• non parla di contratto, ma di accordo applicativo, cioè di un istituto assolutamente anomalo finalizzato a mantenere pressoché invariata o con pochissime e limitatissime variazioni, la disciplina attuale del rapporto di lavoro e di servizio, che resterebbe fondamentalmente disciplinato solo dalla Legge 127/97, dal DPR 465/97 e dai provvedimenti deliberativi dell’Agenzia Nazionale e del suo Direttore Generale;
• danneggia i segretari comunali di ottava e nona q. f., poiché solo con l'attribuzione delle funzioni di direttore generale, si vedrebbero riconosciuto un trattamento economico aggiuntivo corrispondente a quello della qualifica dirigenziale, senza , comunque vedersi riconosciuta la relativa qualifica;
• sancisce un’effettiva sperequazione sotto tutti gli altri profili, tra cui quello retributivo, giuridico e previdenziale, con la fascia dei Segretari dirigenti.

Le citate organizzazioni sindacali, dopo l'emanazione della direttiva, frutto, a loro dire, di trattative sottobanco, in palese dispregio dei principi di trasparenza, legalità, correttezza e rappresentatività, fissati nel D.Lgs. 396/97, hanno chiesto al Governo il ritiro della direttiva o la smentita, in via ufficiale, per il dovuto rispetto a quanti segretari hanno creduto e credono nella capacità di rappresentarli da parte delle OO.SS. riunite nella lista che si è contrapposta all’U.N.S.C.P., programmare ed attuare iniziative adeguate per riportare nell’alveo della legalità e della trasparenza e correttezza il confronto con il Governo e l’A.R.A.N., facendo ben intendere anche all’A.N.C.I. ed all’U.P.I. che non esistono alternative percorribili.

Sinceramente mi sembra una reazione esagerata. Non riesco a capire il motivo di un attacco tanto virulento ed improvvido al Governo e soprattutto l’UNIONE.

Aldilà dell'errore macroscopico di non aver tenuto conto nella valutazione della normativa dell'art. 11, comma 8, del D.P.R. n. 465/97, che in deroga al D.Lgs. 396/97, ha previsto per i segretari comunali e provinciali un apposito contratto collettivo nazionale, non si riesce a capire come delle organizzazioni sindacali rappresentative dei segretari comunali e provinciali possano sostenere che a stipulare il contratto di categoria debbano essere i rappresentati delle organizzazioni sindacali del personale degli enti locali e non i segretari comunali stessi.

I segretari comunali e provinciali iscritti alle citate organizzazioni sindacali cosa ne pensano?

Senza contare, poi, che sono state dette e sostenute inesattezze sul significato di "accordo applicativo" che a nostro giudizio è molto più importante di quello che hanno inteso dargli i colleghi della CISL - ANSAL - LASEC.

Accordo applicativo significa, come esattamente riportato dalla direttiva, che l'ARAN, insieme con le organizzazioni trattanti, dovranno adattare ai segretari comunali e provinciali gli istituti economici e normativi con riferimento alla specificità della loro posizione professionale. Il che significa che data la peculiarità della figura professionale si tratterà, salvo alcuni istituti di carattere generale che si attagliano a tutti i pubblici dipendenti, di scrivere un vero e proprio "contratto".

LA NOSTRA PROPOSTA

Predisporre la piattaforma contrattuale e affrontare tutti i problemi sul tappeto non è stato ne semplice ne facile anche perché, oltre quanto si è detto, è stato necessario affrontare anche alcuni punti nodali:

1. La dirigenza per tutti
2. L’unicità della piattaforma contrattuale;
3. La contrattualizzazione di tutte le risorse con la disciplina dei diversi livelli di contrattazione nazionale ed integrativa;
4. L’articolazione delle fasce professionali:
5. La nomina;
6. La revoca;
7. La funzione di direzione generale;
8. Le convenzioni di segreteria;
9. Le riclassificazioni;
10. La formazione professionale.

La nostra proposta mi sembra abbia il merito di avere colto in pieno questi passaggi e di avere cercato di dare una risposta equilibrata in ordine a tutti i temi oggetto della contrattazione sia nazionale che integrativa, in particolare:

1. Dirigenza per tutti: data l’unicità della funzione di tutti i segretari, riconosciuta anche dalla direttiva del Governo, è stata prevista l’attribuzione della dirigenza a tutti i segretari sin dall’ingresso in carriera, prevedendo che la diversità tra le diverse qualifiche sia prevista unicamente nella differenziazione della retribuzione di posizione e di risultato. Come ho detto prima, bisogna tenere presente che la direttiva è un atto de Governo e come tale non significa che l’UNIONE, pur condividendola in larga parte non lotterà per il pieno riconoscimento della dirigenza per tutti.
2. Unicità della piattaforma contrattuale: dovendo stipulare un unico contratto per direttivi e dirigenti è stata pensata la riconduzione di tutti gli istituti contrattuali in una previsione omogenea tra le diverse qualifiche riconvertendo gli istituti economici dei direttivi in modo da garantire uniformità delle voci stipendiali con i dirigenti.
3. Contrattualizzazione di tutte le risorse, prevedendo:

1. - una contrattazione nazionale: con tutte le disposizioni che si riferiscono al rapporto di lavoro, cosi come previsto dal decreto legislativo 29/93, modificato dai decreti legislativi n. 396/97, 80/98 e 387/98, cercando di cogliere tutte le peculiarità relative alla figura dei segretari comunali e provinciali.

1. Fasce professionali: sono previste tre fasce professionali (art. 12, comma 3), con l’articolazione interna di due fasce in due ulteriori sezioni, sia per aderire alla disposizione legislativa che prevede la possibilità di articolazione interna alle fasce (art. 11 comma 8) sia per evitare che giovani segretari appena nominati possano finire in comuni che richiedano segretari con più esperienza. D’altra parte il passaggio tra le sezioni avverrebbe con la sola anzianità di servizio senza ulteriori obblighi. Non capisco, quindi, a chi può giovare la riduzione a tre fasce senza l’equilibrio interno alle stesse tra segretari giovani e segretari con più anni di servizio.
2. Nomina: è stata prevista la necessità di introdurre nel sistema ulteriori elementi di trasparenza prevedendo la possibilità di conoscere per tempo le sedi che si renderanno libere e di prevedere un modello di rilevazione e rappresentazione della professionalità attraverso un curriculum omogeneo, in modo da consentire ai sindaci e ai presidenti di provincia una scelta che tenga conto delle reali e necessarie caratteristiche professionali dei soggetti interessati alla nomina.
3. Revoca: è stata prevista la necessità, e l’esperienza nel frattempo maturata ne ha imposto l’opportunità, di riconsiderare la previsione di un organo terzo, che possa fungere da garante, a cui rimettere la valutazione circa la fondatezza del procedimento di revoca. Tutto ciò senza riportare in capo ad altro soggetto la competenza del provvedimento finale, ma consentendo di valutare tecnicamente, nel modo più appropriato, all’interno dello stesso sistema, l’esistenza o meno dei presupposti necessari per l’adozione del provvedimento di revoca.
4. Funzione di direzione generale: è stato previsto che essa, comportando un carico aggiuntivo di lavoro e di responsabilità, deve essere adeguatamente remunerata, come devono essere retribuiti gli altri eventuali incarichi (affidamento della responsabilità di un servizio o incarichi specifici). In particolare deve essere previsto un adeguato trattamento economico anche per il segretario che svolge le funzioni di sovrintendenza e coordinamento e per il segretario al quale sono affidate, da parte del sindaco e dal presidente di provincia, appositi incarichi ai sensi dell’art. 17, comma 68, lettera c) della legge 127/97.
5. Convenzioni di segreteria: è stata prevista la possibilità di una contrattazione integrativa con l’Agenzia al fine di valutare l’effettiva corrispondenza dell’istituto alle esigenze degli enti. Sotto l’aspetto economico è stata prevista una retribuzione aggiuntiva contenuta nel limite massimo del 40 % al fine di scoraggiare esasperate forme di convenzionamento. L’istituto, dato il cattivo uso che ne è stato fatto negli ultimi tempi, richiede, comunque, una diversa disciplina legislativa al fine di regolare le classi, le caratteristiche ed il numero dei comuni che si possono convenzionare.
6. Riclassificazioni: è stata prevista la possibilità di mantenere in vita l'istituto, seppure con alcune modifiche rispetto al passato in modo da evitare che vi possano essere riclassificazione cosiddette "facili";
7. La formazione e l'aggiornamento professionale: è stato previsto che i temi della formazione e dell'aggiornamento professionale della categoria, tramite la Scuola Superiore di recente costituzione, costituiscono un punto di forza della riforma. La contrattazione deve affermare il diritto-dovere del segretario alla formazione e all'aggiornamento professionale in modo da corrispondere in maniera adeguata alle nuove necessità professionali.

Come si può notare una proposta equilibrata senza esasperate forme di corporativismo che deve vederci protagonisti al tavolo contrattuale per non vederci privati dei giusti riconoscimenti giuridici ed economici.

CRITICHE ALLA NOSTRA PROPOSTA

Sono state mosse pesanti critiche alla nostra proposta dal coordinamento CISL – LASEC- ANSAL, in particolare sui seguenti punti:

"A) sulla dirigenza per tutti: non viene specificato con chiarezza in quale modo avvenga l’accesso alla qualifica dirigenziale anche per i segretari che non riescono ad acquisire la titolarità di sedi singole o convenzionate che siano già classificate o riclassificate, alla data di entrata in vigore del Regolamento, come segreterie generali;

B) sulla contrattazione integrativa: non è piaciuta la proposta di contrattazione integrativa con l'Agenzia, poiché andrebbe prevista a livello decentrato, almeno a livello di aree interregionali, dando magari la precedenza alle aree più forti, in modo da esercitare una spinta di trascinamento anche per le altre aree, nel rispetto dei parametri fissati a livello centrale;

C) sul trattamento economico:

1. l’adeguamento del trattamento economico limitato al solo 3,3% sulla base dell’inflazione programmata, con riferimento allo stipendio base in godimento attuale, è insufficiente, soprattutto per chi non è attualmente dirigente;
2. per i segretari non dirigenti (la grande maggioranza) non sono previsti adeguati aumenti stipendiali, poiché la previsione del conglobamento dell’attuale indennità di direzione nella apposita retribuzione di posizione non apporterebbe sostanziali incrementi;
3. la retribuzione di risultato, collegata al monte salari complessivo dell’ente, nella forma di una percentuale, porrebbe il pericolo di una contrapposizione tra segretari e dipendenti dei Comuni e delle Province, che rischia di essere letale per la categoria, soprattutto nei piccoli Comuni;
4. il riferimento al limite minimo differenziato della retribuzione per le funzioni di direzione generale alla retribuzione di posizione (dirigenti) e all’indennità di direzione (direttivi), rischia di perpetuare l’ingiusta divisione della categoria tra un nucleo di pochi eletti ed una massa di tanti esclusi.

Alle critiche dei colleghi delle altre organizzazioni sindacali, che evidentemente non hanno letto attentamente la nostra piattaforma, in parte ho già risposto, ma posso aggiungere che:

• la nostra piattaforma attribuisce la dirigenza a tutti i segretari sin dall'ingresso in carriera (con la nomina da parte del sindaco) e, quindi, per i segretari comunali e capi attualmente in servizio si pone la necessità della riconversione di tutto il trattamento economico negli istituti previsti per i segretari dirigenti (stipendio base da 24 ml a 36 ml, indennità integrativa speciale nella indennità, indennità di direzione convertita nella retribuzione di risultato, etc) con tutte le conseguenze che questa operazione comporta anche sulle convenzioni di segreteria e sulla tredicesima;
• La percentuale del 3,3% (cosa tra l'altro prevista anche nella piattaforma CISL) si riferisce al solo stipendio base e non all'intero trattamento economico e corrisponde alla previsione degli accordi generali stipulati dalle confederazioni sindacali. Gli aumenti complessivi sono molto consistenti: inquadramento nella qualifica unica dirigenziale, retribuzione di posizione e di risultato, indennità integrativa speciale, trattamento connesso alla funzione di direzione generale o connessa all'affidamento di particolari funzioni da parte del sindaco o presidente di provincia. Questo vale soprattutto per i segretari attualmente non dirigenti che da questo contratto secondo la nostra ipotesi sono quelli che avranno da guadagnare di più.

BOZZA CCNL SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI ELABORATA DALLE SEGRETERIE NAZIONALI F.P. CGIL - FIST CISL - UIL EE.LL. - ANSAL - LASEC.

Era nostra intenzione non esasperare, con le altre organizzazioni sindacali, situazioni di conflitto, ma di cercare di arrivare, seppure nella diversità delle opinioni, ad un confronto franco e leale, ma sinceramente gli attacchi gratuiti portati all'UNIONE non vanno in questa direzione.

Tutto ciò in particolar modo quanto ci si trova davanti ad una piattaforma quale quella elaborata dalle organizzazioni sindacali piena di enunciazioni di principio senza approfondimento degli istituti giuridici ed economici.

La piattaforma F.P. CGIL - FIST CISL - UIL EE.LL. - ANSAL - LASEC. prevede:

• la disciplina contrattuale integrativa con la previsione del carattere territoriale: favorendo così, a mio giudizio, la nascita di casi di incompatibilità ambientale che porrebbero il segretario in una posizione di debolezza e creerebbero vistose disparità di trattamento fra le diverse zone del paese;
• la questione delle convenzioni di segreteria: prevedendo soluzioni che, a mio giudizio, per come sono state prospettate, non possono essere disciplinate in sede contrattuale, ma solo in sede legislativa;
• la costituzione e le successive modificazioni del rapporto di lavoro: prevedendo che occorre evidenziare ed enfatizzare le caratteristiche procedimentali della nomina, della mancata conferma e della revoca. Riportando in parte delle ovvietà (rapporto di lavoro con l'Agenzia, rapporto di servizio con la sede, contenuto del contratto individuale di lavoro) ed in parte delle posizioni condivisibili quali la necessità di integrare in sede contrattuale la disciplina della nomina e della revoca, la previsione di forme d’indennizzo analoghe ai meccanismi previsti dal contratto di comparto per il segretario destinatario della mancata conferma e l'applicazione anche ai Segretari Comunali e Provinciali gli istituti del comando e del distacco, sia quando essi siano in servizio sia quando si trovino in regime di disponibilità (cosa peraltro prevista da apposita deliberazione dell'Agenzia).
• La ridefinizione delle fasce professionali e dei correlati percorsi di carriera: prevedendo tre fasce professionali, l'ampliamento della tipologia degli Enti ai quali dev’essere assegnato un Segretario dirigente (non è prevista la dirigenza per tutti), la rivisitazione dei processi di carriera , introduzione di un meccanismo che consenta ai Segretari di conseguire, previa frequenza di idoneo corso di formazione e superamento di specifiche prove conclusive dello stesso, l’idoneità ad essere nominato in enti cui debba essere assegnato, un Segretario dirigente. Prevedendo un percorso che, a mio giudizio, costituisce un appesantimento delle progressione in carriera delineata dalla legge e dal DPR 465/97, costituita da: ingresso in carriera da dirigente, abilitazione per i comuni oltre 10.000 abitanti e abilitazione per i comuni oltre 65.000 abitanti.
• Sotto l'aspetto economico la piattaforma prevede:

1. l’integrale copertura della retribuzione complessiva in godimento al 31 dicembre 1997 rispetto al tasso d’inflazione programmata del 3,3% per il biennio contrattuale economico 1998/1999: come prevede la nostra proposta. Non capisco, allora, la critica mossa alla nostra piattaforma;
2. la stessa struttura stipendiale per tutti i segretari dirigenti, con la previsione di un livello contrattuale integrativo, l’attribuzione delle funzioni di direttore Generale, l'affidamento delle responsabilità dirigenziali negli enti privi di dirigenza secondo quanto previsto dall’art. 51 commi 3 e 3bis della legge 142/90, individuando il raccordo con quanto previsto dagli artt. 8-12 della preintesa per la revisione dell’ordinamento professionale degli Enti locali: anche qui grosso modo le due piatteforme non differiscono;
3. un’indennità di primo inserimento per i Segretari neoassunti, rapportata anche ad disagio della sede di prima sistemazione: l’istituto non è già regolato dalla legge?

Mi sembra che lo sforzo fatto non può essere definito sufficiente, non solo perché non ho rinvenuto nella piattaforma particolari novità, ma soprattutto, perché non sono stati definiti nel dettaglio gli istituti sia normativi che economici.

CONCLUSIONI

Per questi motivi l’Unione, abbandonando sterili polemiche, ha cercato e cerca, in tutti i modi, di trovare un accordo con le organizzazioni confederali con la firma di un protocollo d’intesa teso a intraprendere un’azione comune per avviare la contrattazione e l’attuazione urgente della riforma dell’ordinamento dei segretari, favorendo il processo di sviluppo e consolidamento del modello professionale di direzione da parte dello stesso segretario e rafforzando gli istituti di tutela della figura.

La riforma non può più attendere. Chi ha interesse a non farla funzionare?

Asti, 10/05/1999

Carmelo Carlino - Segretario Nazionale Organizzativo