Caro Collega,

comincio con una raccomandazione, spero non del tutto inutile. Ormai il Bollettino ha raggiunto una tiratura che lo mette in concorrenza con il Corriere della Sera (magari!) e quindi succede che qualche numero non raggiunga tutti i Colleghi, credo per problemi della rete.

1 - Come avevo promesso, pubblico l'estratto della prolusione tenuta dalla Prof. Maria Cristina Mascambruno al Convegno "Il nuovo ordinamento dei Segretari Comunali e Provinciali: nodi da sciogliere", tenutosi a Siena il 31 maggio scorso. Gli atti completi del Convegno saranno pubblicati su Nuova Rassegna.

2 - Il Prof. Giovanni Virga mi ha fatto avere la relazione da lui tenuta in occasione del Convegno tenutosi dalla Scuola Superiore a Catania il 4 Giugno scorso, unitamente ad una significativa sentenza del TAR Piemonte. Per ragioni di spazio, pubblico immediatamente la sentenza del TAR e rinvio al prossimo numero la relazione, che è molto estesa.

3 - I Colleghi della FIST/CISL che operano in Calabria hanno approvato un documento sindacale molto critico che, doverosamente, pubblico.

4 - Il "pensiero serale" di un Collega stimola molte riflessioni: siamo arrivati al punto in cui la capacità professionale può addirittura rivoltarsi e divenire motivo di sfiducia! Eppure quanto riflette il Collega è assolutamente coerente, in una logica da spoyl system. La domanda è: ma è anche coerente con la Costituzione?

Sarebbe utile conoscere la vostra opinione.

Auguri di buon lavoro

Carlo Saffioti

La disciplina dello status e del ruolo dei segretari comunali e provinciali, grazie ad una serie di disposizioni mal coordinate, ingarbugliate e di difficile consultazione, presenta questioni poco chiare e problemi di dubbia costituzionalità benché sia ancora presto per dare un giudizio serio, obiettivo e sereno sull’impianto complessivo della riforma.

Con la riforma fascista del 1928 fu disposta la statalizzazione dei segretari comunali e provinciali diventando funzionari statali nominati dal prefetto o dal Ministro dell’Interno posti alle dipendenze funzionali del capo dell’amministrazione locale.

Questa duplicità o ambiguità dello status del segretario è durata fino alla legge Bassanini bis che all’art.17, comma 67 e seguenti, ne riforma radicalmente il ruolo e la figura e ridisciplina le relative funzioni.

L’art.17, comma 67, stabilisce che il segretario comunale e provinciale è un funzionario o dirigente pubblico dipendente dall’Agenzia autonoma ed iscritto ad apposito Albo.

Il segretario non è più dipendente statale, ma più genericamente un dipendente pubblico, al quale è confermato il suo ruolo di garante di legittimità dell’azione amministrativa dell’ente locale mediante compiti di collaborazione, di assistenza, di verbalizzazione e di notaio.

Non pochi sono i problemi legati al tormentato rapporto tra amministratori elettivi e funzionari che non sono comunali e provinciali; in modo particolare in relazione alle modalità di nomina e revoca che sono rimesse al potere discrezionale del sindaco e del presidente della provincia con il rischio latente e deprecabile della politicizzazione di questo funzionario che non ha , a mio avviso, sufficienti garanzie e indipendenza.

Si delinea un contrasto difficilmente superabile con il potere discrezionale di nomina e di revoca attribuiti al capo delle amministrazione locale: potere che non ha temperamenti, se non per quanto riguarda la nomina, quello della scelta limitata gli iscritti all’albo. Perplessità maggiori riguardano la revoca del segretario per violazioni dei doveri d’ufficio, mediante un provvedimento motivato del vertice politico dell’amministrazione locale, previa deliberazione della giunta.

E’ un provvedimento che ha natura esclusivamente sanzionatoria, senza che tale sanzione sia assistita dalle garanzie del procedimento sanzionatoria (ad es. il diritto al contraddittorio), benché il legislatore abbia sottolineato l’obbligo di motivazione, a mio avviso pleonastico, in quanto tutti i provvedimenti debbono essere motivati ex lege 241 del 1990 e si sia preoccupato di far precedere l’emanazione del provvedimento di revoca dal parere della giunta: parere obbligatorio, ma non vincolante, per cui costituisce un filtro debole alla decisione del vertice politico, specie nei piccoli comuni dove il rapporto fiduciario fra sindaco e i due assessori che compongono la giunta, è più marcato.

Il segretario subisce la perdita temporanea dello status e delle funzioni e mansioni che caratterizzano il suo ruolo e nel caso che egli rimanga a disposizione per un periodo superiore ai quattro anni la perdita definitiva della qualifica di segretario e conseguente passaggio ad altri impieghi. Perplessità emergono anche nel caso della non riconferma del segretario entro i termini prescritti da parte del sindaco e del presidente della provincia neo eletti, in quanto si tratta di un provvedimento che potrebbe essere motivato con argomentazioni tendenzialmente pretestuose per sottendere una non compatibilità con le linee programmatiche del nuovo capo dell’amministrazione locale.

Si configurerebbe così una species di sanzione con identità di trattamento con coloro che siano venuti meno ai loro doveri d’ufficio. Dubbi di legittimità costituzionale si presentano anche nell’ipotesi, forse rara o solo teorica, ma possibile del giovane segretario, vincitore di concorso che, senza demerito e senza aver avuto ala possibilità di dimostrare la propria capacità professionale, non viene nominato per il semplice fatto che non ci sono sedi disponibili, per cui si realizzerebbe una perdita di status prima temporanea e poi definitiva per inutile decorso dei quattro anni.

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T.A.R. PIEMONTE, SEZ. I - Sentenza 11 marzo 1999, n. 41 - Gomez de Ayala Presidente - Santoleri Estensore - Vasta Nazzareno (avv.ti Dal Piaz, Gallo) c. Comune di Sardigliano (n.c.) e Ministero dell' Interno (Avv. Distrettuale dello Stato)

Segretario comunale e provinciale - Processo penale - Spese - Accollo alla P.A. - Art. 67, D.P.R. 13/5/1987 n. 268 - Applicabilità - Interpretazione.

Il ricorrente è Segretario Comunale presso il Comune di Sardigliano ed è stato sottoposto a procedimento penale per fatti connessi allo svolgimento delle proprie mansioni.

Con deliberazioni n. 68/94 e n. 135/94, la Giunta Comunale di Sardigliano ha assunto il patrocinio legale del Dott. Vasta nei procedimenti penali dinanzi al Tribunale di Tortona e alla Corte di Appello di Torino, in applicazione dell’art. 67 del D.P.R. 13/5/87 n. 268, integrato con D.P.R. 17/9/87 n. 494.

A seguito di un sollecito presentato dallo stesso ricorrente, il Ministero dell’Interno , con determinazione trasmessa dalla Prefettura di Alessandria con nota 9/1/95, ha ritenuto non applicabile al Segretario Comunale coinvolto in un procedimento penale per fatti connessi all’ufficio il disposto dell’art. 67 del D.P.R. n. 258/87, non essendo un dipendente del Comune.

Sulla base di detta determinazione, il Comune di Sardigliano, con il provvedimento impugnato, ha revocato le proprie delibere con le quali aveva assunto a proprio carico il patrocinio legale del ricorrente.

Avverso detto atto, ed avverso la determinazione ministeriale, il ricorrente deduce i seguenti motivi di gravame:

1. Violazione di legge con riferimento agli artt. 51, 52, 53 della L. n. 142/90, e con riferimento all’art. 67 del D.P.R. 13/5/87 n. 268; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità, difetto e/o insufficienza della motivazione, ingiustizia grave e manifesta, disparità di trattamento

Secondo l’Amministrazione dell’Interno, il Segretario Comunale non potrebbe fruire dell’assunzione del patrocinio legale da parte del Comune ai sensi dell’art. 67 del D.P.R. n. 268/87, in quanto non sarebbe un dipendente comunale ma statale; nondimeno non potrebbe neppure usufruire del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato di cui all’art. 44 del R.D. n. 1611/33, perché sarebbe destinatario di una disciplina particolare e diversa da quella propria dei comuni dipendenti statali.

Di fatto, secondo l’Amministrazione, il Segretario Comunale non avrebbe, a differenza di tutti gli altri dipendenti pubblici, statali o locali, il diritto all’assistenza legale.

Il ricorrente censura l’irrazionalità di detta interpretazione e ribadisce l’applicabilità dell’art. 67 del D.P.R. n. 268/87: detta norma riguarderebbe tutti i soggetti che svolgono le loro funzioni a favore del Comune, anche in assenza di un formale rapporto di servizio con l’Amministrazione locale.

Quanto al provvedimento del Comune di Sardigliano deduce invece che sarebbe affetto da difetto di motivazione non essendo esternate le ragioni pubbliche sottese alla revoca.

In conclusione il ricorrente insiste per l’accoglimento del ricorso.

L’Amministrazione dell’Interno si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Il Comune di Sardigliano non si è costituito in giudizio.

All’udienza pubblica del 25 febbraio 1999 il ricorso è trattenuto in decisione.

Con il presente ricorso il Dott. Vasta ha chiesto l’annullamento del provvedimento del Comune di Sardigliano (deliberazione della G.C. n. 5/95), con il quale sono state revocate le deliberazioni n. 68/94 e n. 135/94: con detti atti l’Amministrazione aveva assunto il suo patrocinio legale nei procedimenti penali cui è stato sottoposto per fatti attinenti allo svolgimento dei doveri di ufficio (a seguito di sentenza della Corte d’Appello di Torino il ricorrente è stato poi prosciolto da ogni addebito).

Nel costituirsi in giudizio, l’Amministrazione dell’Interno ha rilevato l’infondatezza del ricorso ribadendo quanto dedotto nella determinazione impugnata (inapplicabilità della disposizione dell’art. 67 del D.P.R. n. 287/87 in quanto il segretario comunale sarebbe dipendente statale e non comunale, anche se legato al Comune da un rapporto di dipendenza funzionale).

Il ricorso è fondato.

L’Amministrazione resistente, nel chiedere il rigetto del ricorso, richiama la vecchia tesi sulla natura atipica del rapporto di lavoro che lega il Segretario con l’Amministrazione: rapporto di servizio con l’Amministrazione dell’Interno e rapporto di dipendenza funzionale con il Comune presso cui presta servizio.

Con la conseguenza di ritenere il Segretario Comunale un dipendente statale anche se del tutto peculiare.

Detta tesi è stata oggetto di riesame da parte della giurisprudenza amministrativa, che nel reinterpretare l’insieme delle norme che regolano e disciplinano lo status del segretario (anche alla luce delle nuove norme sulle autonomie locali) è addivenuta alla conclusione che il segretario comunale non può essere considerato un impiegato dello Stato al servizio del Comune, ma al contrario deve essere considerato un impiegato del Comune direttamente amministrato da organi dello Stato; egli è cioè in un rapporto di impiego con l’ente locale, pur essendo il suo status sottratto alla potestà regolamentare dell’ente locale medesimo, in quanto regolato direttamente dal legislatore allo scopo di garantirne l’indipendenza (cfr. C.d.S. Sez. V 17/10/95 n. 1435; C.G.A.R.S. 5/7/96 n. 239; ecc.).

Detta interpretazione risulta peraltro rafforzata dalla previsione contenuta nella legge sulle autonomie locali (L. n. 142/90) da cui emerge come il segretario comunale sia configurato quale soggetto che partecipa a pieno titolo, avendone l’investitura formale ed i poteri sostanziali, all’Amministrazione attiva dell’ente locale, in posizione sovraordinata ai dirigenti inseriti nei ruoli organici del Comune (cfr. C.d.S. Sez. I 10/7/91 n. 1620; T.A.R. Toscana Sez. II 12/7/95 n. 429).

Di qui il riconoscimento dell’applicabilità al segretario comunale delle norme dettate per i dipendenti degli enti locali, quali quella contenuta nell’art. 67 del D.P.R. n. 287/78 che garantisce al dipendente comunale, che debba incolpevolmente sopportare un giudizio penale per atti o fatti direttamente connessi con l’esercizio delle funzioni e dei compiti d’ufficio, il patrocinio legale a carico dell’ente datore di lavoro (T.A.R. Toscana Sez. II 12/7/95 n. 429).

Detta norma, infatti, pur essendo inserita nell’ambito della disciplina contrattuale dei dipendenti degli enti locali, risponde ad un generale principio di equità ed assolve alla funzione di tutelare congiuntamente sia gli interessi dell’ente che quelli del dipendente, che avendo svolto i propri compiti e le proprie funzioni in forza del rapporto di subordinazione che lo lega al Comune, si sia trovato suo malgrado sottoposto al procedimento penale.

Ritiene il Collegio che detta norma possa essere legittimamente applicata alla fattispecie, nonostante il richiamo testuale alla qualifica di "dipendente comunale", considerato che ciò che rileva ai fini della ratio della norma non è tanto la qualificazione formale del rapporto intercorrente tra segretario comunale ed ente di appartenenza (l’essere o meno dipendente comunale in quanto assunto dal Comune a seguito di concorso), quanto piuttosto l'esistenza di un rapporto di dipendenza funzionale tra segretario ed ente quale quello che si evince dall’art. 52 della L. n. 142/90 (il segretario comunale dipende funzionalmente dal Sindaco…. sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività, cura l’attuazione dei provvedimenti, è responsabile dell’istruttoria delle deliberazioni, provvede ai relativi atti esecutivi e partecipa alle riunioni della giunta e del consiglio).

Né può costituire ostacolo all’applicazione di detta norma al caso in esame il fatto di essere contenuta nel D.P.R. di recepimento della disciplina contrattuale dei dipendenti degli enti locali: l’art. 67 del D.P.R. n. 287/78 non riguarda infatti aspetti relativi al trattamento economico o alla carriera (che nel caso dei segretari comunali sono diversamente disciplinati), ma piuttosto aspetti relativi alla funzione (o meglio alle conseguenze talvolta negative dello svolgimento delle proprie funzioni) che come già rilevato rendono il segretario comunale pienamente assimilabile agli altri dipendenti comunali.

In conclusione, per i suesposti motivi, il ricorso va accolto restando assorbito il secondo motivo di gravame, dedotto in via subordinata.

Quanto alle spese di lite, sussistono comunque giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.

3

L'Assemblea dei segretari iscritti alla Fist-Cisl , riunita il 21 aprile 1999 a Lamezia Terme, ha discusso il seguente ordine del giorno:

"Situazione della categoria ed attività sindacale"

Dopo ampio dibattito l'assemblea ha approvato all'unanimità il seguente documento:

L'assemblea è decisamente convinta che la riforma dello stato giuridico dei segretari comunali e provinciali così come definita dalla legge n. 127/1997 e dal successivo regolamento di attuazione , abbia subito un ulteriore peggioramento a seguito della emanazione da parte del governo, del decreto legge n. 8 del 26.1.1999 e della legge di conversione.

Risulta evidente la volontà di legittimare le nomine del segretario quale atto del tutto arbitrario con la conseguenza di trasformare detta figura nel segretario della autorità politica e di disconoscerne le funzioni di direzione , di coordinamento e di vigilanza degli uffici dell'ente, nonché di alta consulenza dell'amministrazione , che pure gli sono chiaramente attribuite dalla legge.

Gli effetti della recente normativa introdotta dal governo senza alcuna informazione sindacale, contribuiscono ulteriormente allo svilimento professionale dei segretari che pure sono stati per formazione convinti assertori dell'autonomia degli enti locali.

Vengono così palesemente deluse le aspettative di tutti i segretari che hanno creduto che da questa riforma, attesa da decenni, potesse derivare la massima valorizzazione professionale della categoria da considerare come risorsa insostituibile del sistema delle autonomie locali, invece ne è uscita una riforma che ha mortificato la categoria realizzando una grande ingiustizia che si è consumata e si continua a consumare ogni giorno ai danni di tanti segretari, con le tante non conferme , con le difficoltà frapposte alla mobilità, con le tante difficoltà operative, che determinano la netta sensazione, per non dire certezza, che si sta pervenendo ad un sostanziale accantonamento in attesa della sua definitiva espulsione dal mondo delle autonomie.

L'assemblea esprime il fermo convincimento che l'azione delle organizzazioni sindacali, e particolarmente della CISL, a livello nazionale non solo si è affievolita ( al punto da rasentare l'assoluto disinteresse), ma appare addirittura allineata sulla posizione di defunzionalizzazione del segretario a tutto danno delle autonomie locali, con particolare riguardo agli enti di minore dimensione demografica.

Pertanto l'assemblea

Afferma

Che questo atteggiamento dei vertici sindacali, impotenti od inetti, non è per niente condiviso dalla base.

Evidenzia

Che non si ritiene più adeguatamente rappresentata da un sindacato che si manifesta alieno della difesa degli interessi della categoria;

Chiede

Agli organismi sindacali nazionali di attivarsi al fine di convocare una assemblea straordinaria tesa a creare un organismo nazionale della categoria ed a definire una linea sindacale più consona agli interessi dei segretari comunali e provinciali;

Chiede

Alla segreteria regionale di convocare di attivarsi perché in ogni provincia della Calabria siano costituiti dei coordinamenti dei segretari, nonché che si crei una struttura regionale della stessa categoria, convocando una assemblea regionale che porti ad una riflessione comune sulla esistenza e sul ruolo del sindacato, ormai messa in dubbio i da tanti iscritti che richiedono a gran voce una inversione di tendenza, senza la quale non ha luogo di esistere l'appartenenza sindacale.

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Si avvicinano le elezioni e tutti noi sino ad una formale conferma del Sindaco o per il decorrere dei famosi 120 giorni non avremo la certezza di una sede di lavoro.

Dopo l'avvento della nuova legge ho a lungo pensato con tranquillità: "Sono conosciuto, lavoro con serietà, mi tengo aggiornato sulle nuove tecniche gestionali, manageriali… che motivi avrebbero per lasciarmi a casa?".

Poi sono sorti i primi dubbi: "E se mi capita un Sindaco pazzo, disonesto, con cui non si può operare serenamente? ".

L'ottimismo e la fiducia nelle mie capacità si sono così alternati a periodi di pessimismo e insicurezza.

Ora mi trovo in una situazione alquanto paradossale: il sindaco in carica si ricandida e, soddisfatto degli ottimi risultati raggiunti lavorando insieme, mi chiede disponibilità per un suo nuovo eventuale mandato.

Per gli stessi motivi (gli ottimi risultati ottenuti) le minoranze, UDITE UDITE, mi considerano un FEDELE dell'attuale maggioranza.

Di conseguenza ciò su cui facevo affidamento, la mia professionalità, si ritorce contro di me.