簡論政黨的經費籌措與黨營事業的法律問題
陳耀祥
海德堡大學法學院博士候選人
總統大選的熱烈精采過程終於落幕，民主進步黨所推出的候選人陳水扁當選第十屆中華民國總統，出現首次的政黨輪替，台灣真的變天了。從「蔣總統」到「李總統」，再到「陳總統」，這是台灣民主政治運動的重要歷程。不過，台灣的民主化過程是採取循序漸進的改革，而非翻天覆地的革命，所以，許多威權統治時代所遺留下來的弊端，至今仍未解決。其中，中國國民黨（以下簡稱國民黨）在台執政五十年所形成的龐大財產，尤其是為數眾多的黨營事業，更是眾所矚目，亟待解決的問題。這個問題，不能僅從國民黨改革的角度思考，而應從台灣民主改革的面向出發，才能徹底根除。
國民黨的總統候選人連戰，雖然曾在競選總部成立的演說上，提出該黨黨營事業的改革方案，準備將黨營事業交付信託，藉以擺脫所謂黑金政權的形象。而內政部也迅速地草擬政黨法與政治獻金法兩項草案，送請行政院會議審議通過後，提出於立法院審查當中。這兩項影響我國政黨政治發展的法律案，在國民黨失去政權，立法院運作日益錯綜複雜的現在，能否如期通過，仍存有許多變數，值得密切觀察。
另外，德國在二次世界大戰以後，有鑒於納粹黨給國家帶來的重大災難，所以在憲法秩序上，對於政黨，採取承認並予以詳加規範的態度。而兩德統一的前夕，民主化浪潮衝擊東德，共黨的壟斷地位動搖，在一九九
0年二月二十一日公佈實施的政黨法中，也就原共黨財產的處理方式訂定明文。從德國政治的發展過程觀察，由專制獨裁轉變為民主政治，也歷經許多波折，有許多經驗與我國極為類似，值得借鏡，不論是國家對於政黨態度的演變，或是前東德對於專制政黨財產的善後處置方法，皆有參考的價值。基於這樣的考慮，本文採取比較法的研究方法，就政黨財產，特別是黨營事業處理的問題，參酌德國的立法例與實際經驗，檢討我國現行的法律規定與前述關於政黨的法律草案，期能概略地說明問題所在及尋找可能的解決途徑與規範方式，合先說明。現代的議會民主政治，是民意政治，是政黨政治。社會上多元分歧的民意，是透過政黨整合而反映於國家政策之中。從日常的政治活動、公職人員選舉到議會當中的權力運作等過程當中，政黨是無所不在。所以，台灣最近流行的所謂「全民政府」、「超越黨派」的想法，其實是與政黨政治背道而馳。人才的選擇當然可以超越黨派的藩籬，但是，政治責任的歸屬，還是以政黨為前提，否則，就沒有「政黨輪替」的必要。然而，什麼是「政黨」？這個前提概念，從政治學的觀點來說，「政黨，是一部分國民要利用統治權，以實現一定政見而組織的團體。」他是議會政治當中，以獲得並且維持執政權力為目的，而從事各種政治活動，具有自主性與持續性的人民團體。他與其他人民團體的最大不同，在於取得政權或對於政權的行使，直接給予一定的影響。所以，民主國家當中，執政黨組成政府，實現自己的政見，而反對黨則負責監督、批評施政，準備將來獲得執政的機會。沒有政黨的民主政治是不可想像的。
從法學的角度而言，承認政黨的法律地位及予以法制化，是議會政治發展的結果。為保障或規範政黨的各種活動等事實上的必要，國家在法律、命令、議會的議事規則等方面，逐漸承認政黨及其議會黨團的法律地位。而在憲法位階上，給予「政黨」明確規範與地位者，首推德國。統一前的德意志聯邦共和國在基本法（
Grundgesetz）第二十一條，特別規定政黨的憲法地位、任務、組成自由、內部民主、財務公開及政黨違憲問題等。政黨被認為是國民政治意思形成的必要工具，並且被提升到憲法制度的位階。關於政黨的概念與其他細節，則於一九六七年七月二十四日公佈的政黨法（Gesetz uber die politischen Parteien）中明文規定。依照該法第二條的規定，政黨是以在聯邦或一邦之範圍內，持續或長期影響政治意思的形成，並協助在聯邦眾議院或邦議會的國民代表行職權為目的，所組成的國民結社團體。而我國的憲法當中，對於政黨的地位原無專門規定，後來在憲法增修條文第四條第三項中規定：「政黨的目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」此項政黨違憲的消極規定，是模仿前述德國基本法第二十一條第二項而制定的，但是，對於政黨的地位、任務、內部民主及財務公開等問題，則缺乏明文。而且，現行法律當中，也缺乏專門規範政黨的法律，而是將政黨與其他的人民團體，一起納入人民團體法中規範，難免挂一漏萬。依據該法第四十五條的規定，所謂政黨，是指全國性政治團體以推薦候選人參加公職人員選舉為目的，依該法規定設立政黨，並報請中央主管機關備案者，或已立案之全國性政治團體，以推薦候選人參加公職人員選舉為目的者。而該法第四十九條又規定，政治團體應依據民主原則組織與運作，這是政黨的「內部民主」制度的主要法律依據。除此之外，政黨若有違反法令，章程或妨礙公益情事者，主管機關，也就是內政部，可以依據該法第五十八條第三項與第四項的規定，處以警告、限期整理及解散的處分。政黨的解散，必須經過內政部所設的政黨審議委員會，出席委員三分之二以上認為有違憲的情形之後，由主管機關檢同相關事證移送司法院大法官審理。截至目前為止，尚未發生過政黨違憲的案例。從我國憲法與法律對於政黨規範的態度，可以反映出解除戒嚴之際，剛從黨禁、報禁桎梏之中解放出來的情況下，國家對於政黨，特別是新興政黨的小心戒懼。
綜合上述可知，政黨既是長期或持續地協助國民政治意見的形成，並推薦候選人參與選舉，以取得執政權力為主旨的人民團體，本質上是不折不扣的政治團體，與公司等營利社團截然不同。無論在德國或我國的憲法秩序中，政黨皆擔負「民意媒介」的任務。雖然，有各種不同形式的媒介存在，但是透過政黨活動，協助國民政治意思的形成與表達，仍是主要的方式。以實際的政治生活為例，在各項公職選舉正式開始以前，各個政黨即直接或透過各種媒體，不斷地宣傳其政策或推薦候選人，持續影響選民的政治意思。譬如，在台灣每次全國性的選舉當中，各政黨的兩岸關係政策，因為直接涉及統獨的立場，無不成為政治上最受關注的議題。
參、政黨的財務籌措與國庫補助
政黨為長期且持續地從事政治活動，必須耗費龐大的經費。因此，如何規範政黨的財務籌措問題，一直是政黨法當中討論的重點。最近，德國前聯邦總理柯爾與其所屬的基督教民主聯盟（
關於政黨的財務籌措方式，德國是採取所謂的混合模式（
Mischfinanzierung）。基本法第二十一條等就此問題並無規定，而是由聯邦憲法法院以判決累積形成的。基於政黨必須獨立於國家之外（staatsfrei）的原則，該法院在一九六六年的「政黨財務判決」中即認為，國家不得以預算對於政黨的一切政治形成活動給予經費補助，因為此與基本法第二十一條及第二十條第二項規定不符。但是，選舉所支出的適當必要經費，則可以補助。因為民主政治中，意見或意思的形成是由國民傳達到國家機關，而非相反地由國家機關到國民。原則上，國家機關不應介入國民政治意思的形成過程，換言之，在此過程之中，國家應保持距離。 此種見解是基於「國家」與「社會」分離對立的想法，而政黨即是在兩者之間扮演傳達意見的「傳動帶」（Transmissionsriemen）角色。不過，在實際的政治生活中，要嚴格地區分國家的意思形成與國民的意思形成實屬不易。政黨雖然協助國民意思的形成，並且在制度化的國家組織中發揮重大作用，但是，政黨不是國家組織的構成部分，基於此項理由，國家並無補助政黨經費的義務。憲法也沒有規定國家應承受政黨經費毫無著落的風險。即使認為國家要給予政黨經費補助，也不能導致以公共資金補助政黨全部或大部分經費需求的結果。依此判決理由可知，國家對於政黨經費的補助，並非完全禁止，只是有其嚴格限制。政黨的經費支出，至少百分之五十以上必須自行籌措。換言之，政黨若每從國庫中接受一馬克的補助，則必須從捐助或黨費中相對地籌措一馬克的經費，才不會違反這樣的限制。
在政黨自行籌措的經費當中，政治捐獻也是德國憲法上時常爭論的焦點。最主要的問題在於兩點，也就是政治捐獻的界限與可否享有租稅優惠。就前者而言，依據政黨法第二十五條第一項第一句的規定，政黨可以接受捐助，但必須在每年的財務報告中載明。基督教民主聯盟（
CDU）的政治捐獻醜聞案，就在於未「據實」陳報該黨接受政治捐獻的情況。聯邦憲法法院認為，基本法第二十一條，是保障政黨免受國家侵害的自由，而非免受財力雄厚的個人，企業或團體的影響。由同條第一項第四句要求政黨公開其資金來源的規定可知，基本法對於透過鉅額捐助試圖影響政黨的情形，既未許可，亦未禁止，而是視為一種事實上常見的維護政治利益形式，而以公開捐獻來源的方式處理。在憲法上，區分適當或不適當的財務來源，是違反此項規定的意旨。憲法上並未區別捐助者的正當的與干擾自由政治意思形成的兩種影響。政黨本身負有區分兩者並且抗拒不適當的利益團體或個人壓力的責任。該法院在後來的第二次政黨捐助判決與第三次政黨財務判決，仍然維持相同得見解。雖然如此，立法者還是試圖訂立政治捐獻的界限，以防止有力的利益團體或個人，不當地左右政治決定的危險。這次基督教民主聯盟（CDU）的政治捐獻案件，必然促進這樣的立法活動。就政治捐獻的租稅優惠部分，也持肯定的態度，並且在第一次政治捐獻判決中認為，這是一種正當的，間接的國家經費補助形式。相較於德國的情況，我國對於政黨經費補助的措施也極為類似，國家對於政黨的一般政治活動，並無經費補助，政黨的主要經費收入，是來自於黨員繳交的黨費，或個人及團體的政治捐獻。而政治捐獻，又可以分為一般性的政治捐獻與競選經費的捐助兩部分。為避免藉政治捐獻影響或操縱政治意思的形成，對於政治捐獻設有許多限制規定。就一般政治捐獻部分，人民團體法第五十一條僅規定，政治團體不得收受外國團體、法人、個人或主要成員為外國人之團體、法人之捐助，這是避免外國藉此途徑左右我國政局的發展。而就競選經費捐助部分，則有更詳細的規範，除了金額的限制以外，來源的限制也是重點。總統副總統選舉罷免法第三十五條及公職人員選舉法第四十五條之二皆有特別規定，政黨及其候選人，除與一般政治捐獻的限制一樣，禁止接受外國的捐助以外，也禁止接受大陸地區的經費捐助，也就是防止「中資」介入我國的公職選舉，操縱政局。另外，為了防止選舉「搓圓仔湯」的弊端，不得接受同一種選舉其他政黨或候選人的捐助。以此次總統大選為例，其他政黨或候選人是不可以接受國民黨或連戰的政治捐獻。再者，基於消弭「國庫通黨庫」的考慮，也禁止公營事業或接受政府捐助之財團法人的捐助。而一般的營利事業，若連續虧損三年以上者，也不得捐贈競選經費，除考慮股東的權益之外，也藉此杜絕金權腐化的弊病。不過，關於總統副總統選舉，還有一項特別的限制，就是政黨、候選人或為其助選之人，不得向不特定人以發行定期、不定期之無息、有息債券或其他有價證券方式，募集競選經費。這是鑒於首次省長選舉時，民主進步黨的候選人曾有發行募款債券的情形所加的限制。而候選人或為其助選之人、政黨之負責人、代表人，政黨或候選人之代理人、受雇人違反上述各政治捐獻的限制規定者，各分別依法受刑事處罰，因接受捐助所得的財物沒收之；如果全部或一部不能沒收時，追徵其價額。但是合法的政治捐獻，則可以依法享有租稅優惠。
當然，我國各個政黨當中，只有國民黨的經費來源，很大一部分是來自於黨營事業的盈餘，來自於黨費或政治捐獻所佔的比例較低。雖然人民團體法第三十四條規定，人民團體應每年編造預算與決算報告，提經會員大會通過並報主管機關核備，卻未特別針對政黨課予定期公開財務帳目的義務，所以，國民黨或其他政黨的財務狀況，外界無從得到詳細的資料。何況，國民黨的財產與黨營事業究竟有多龐大，而在從事政黨法人登記以前，登記於個人名義之下的財產，是否已經全部歸還，恐非短期內可以釐清的。也因為國民黨對於經費的募集不像其他政黨孔急，所以，如前段所述，其所主導修正的人民團體法或其他選舉法中，對於政黨經費的募集，尤其是選舉經費部分，限制相當嚴格，動輒以刑罰伺候。
不過，除了政黨的自行籌措的經費以外，針對競選活動經費，我國則仿照德國國庫補助的模式，在一定條件之下給予政黨補貼。依照總統副總統選舉罷免法第三十九條規定，各組候選人選舉得票達當選票數三分之一以上者，應補貼其競選費用，每票補貼新台幣三十元。但其最高金額不得超過候選人競選經費最高金額。政黨推薦之候選人其補貼費用，應由該推薦之政黨領取。在此，文義上雖使用「領取」的用語，但不是僅指單純的費用領取行為，而是指費用的補貼歸屬於各推薦候選人的政黨。該法施行細則第三十一條也規定，除獨立候選人以外，可以領取補貼或受催告領取補貼的對象皆為政黨，而且政黨也可以書面聲明放棄領取，所以，補貼的對象是政黨而非政黨推薦的候選人，應無疑義。以本次總統大選為例，國民黨的連蕭配與民進黨的陳呂配，依此規定皆可獲得競選經費補貼，不過，補貼費用應歸政黨所有。而公職人員選舉罷免法第四十五條之五第二項也規定，政黨之全國不分區、僑居國外國民選舉得票率達百分之五以上者，應補貼該政黨選舉費用；每票補貼新台幣五元。易言之，除了總統大選以外，在中央民意代表的選舉當中，得票率達到百分之五門檻限制以上的政黨，皆可由國家獲得競選經費的補助。因為現行的各項選舉中，只有中央民意代表選舉才設有不分區或僑選代表。
肆、黨營事業的問題與改革之道
政黨為了自行籌措經費，是否可以經營事業，追求利潤？這是我國現存的政治問題，本是民主改革的重點之一，但是，在解除戒嚴以後不僅沒有處理，國民黨反而變本加厲，從股市到海外投資都有其身影，這種黨國資本主義，根本是民主國家中不應存在的的畸形現象。這種政企不分的弊病，不是信託經營可以解決的。目前，國民黨經營的事業是五花八門，透過黨營投資公司，介入各種行業，幾乎是無所不賺。甚至，股票市場也有操盤的傳聞。換句話說，國民黨除了政治範疇之外，在經濟領域也佔有重要地位。若說，國民黨在台灣人民的生活當中無所不在，應不誇張。
如前所述，政黨是典型的政治團體，從本質上來說，並非營利團體。政黨經營事業，應該是原則上禁止，只有在從事宣傳政治理念與形成國民政治意思的有關範圍內，例外許可，且其範圍的限制應該從嚴。易言之，政黨若經營出版事業、報紙雜誌，或訓練機構等與政治意思形成或宣傳有關者，得例外許可。若超出此範圍而從事營利的行為，諸如經營投資公司、天然氣、銀行或其他營利事業等，甚至投資股票市場，皆已違反政黨的政治屬性。比較有爭議的是，政黨可否經營廣播電視等電子媒體？按廣播電視是傳播的利器，對於社會具有廣大而深遠的影響，與形成國民的政治意思息息相關，似無不許之理。但是，廣播電視的電波頻率為「有限性」的公共資源，所以司法院大法官會議釋字第三六四號解釋，即要求國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配。另外，為保障各種言論的自由表達，達成促進民主政治發展的公共任務，廣播電視應該獨立於國家、黨派或其他利益團體之外，所以，前開解釋中，也要求立法或行政等國家機關，對於人民平等「接近使用傳播媒體」之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並均應以法律定之。而人民團體法第五十條也規定，政黨依法有平等使用公營大眾傳播媒體之權利。基於上述的廣播頻率有限性、廣播媒體獨立性及政黨平等的考量，應該限制政黨不可以經營廣播電視媒體。
兩德統一以前，前東德政府為因應民主化潮流，處理原來德共（德國社會主義者統一黨，Sozialistische Einheitspartei Deutschlands）的財產問題，也是基於政黨本質的考慮，於一九九0年二月二十一日所實施的政黨法第十五條中明文限制，政黨僅得經營以政治意思形成為目的的事業或企業。但教育機構，休閒度假中心與其他社會機構則可保留。並且，至遲於一九九一年十二月三十一日以前，將原屬政黨經營之事業或企業，移轉予相關的其他所有權人。這樣的立法安排，都有德國學者懷疑是授予原來政黨藉口，以藏匿或漂白原來的財產，而我國現行的政黨法草案，只是忠實地反映國民黨的的改革方案，準備將黨營事業立法信託經營，根本是於事無補。
其次，由利益迴避原則來說，這是民主政治當中的基本要求，為了避免藉著政治權力圖利個人或特定團體，在法律上常有規定，行使公權力者應與利益保持距離。憲法第一百零三條規定，監察委員不得執行業務，就是典型的例子。司法院大法官會議在釋字第二十號、第八十一號及第一百二十號解釋中認為，醫務人員執行業務，民營公司之董事、監察人及經理所執行之業務或新聞紙雜誌發行人執行之業務，經常受主管官廳之監督，其業務與監察職權顯不相容，屬於監察委員禁止兼職的範圍，即是基於利益迴避的考慮。其他，如公務員服務法第十四條規定，禁止兼任其他業務，或同法第十四條之一，禁止公務員於離職後三年內，擔任與其離職前五年內之職務直接相關的營利事業董事、監察人、經理、執行業務的股東或顧問，也是基於相同的考量。
舉輕以明重，個別公務員因為職務之故，都必須遵守利益迴避的原則，而不論是執政的或在野的政黨，在參與國家政治意思形成過程中，更有許多機會獲取各種重要資訊，且可經由行政或立法程序，執行各種決策或監督其進行，若容許政黨經營事業，不僅可能造成其政治任務與利益的衝突，更可能形成圖利自己的流弊。在我國，黨庫通國庫的行為是屢見不鮮。基於這樣的理由，當然應該立法禁止政黨經營事業。況且，國庫對於政黨的競選經費補助制度業已實施，減輕政黨許多的財務負擔，並無完全斷炊之虞。若仍然毫無限制地容許政黨繼續經營事業，不論是自行經營或交付信託，目前這種政治權力與經濟利益結合的金權政治弊端，將無解決之日。
國民黨的的改革方案，是準備將黨營事業交付信託，但是這種將黨營事業由右手交給左手的方式，徒具改革形式，未能真正觸及問題核心。國民黨在失去執政權以後，雖然信誓旦旦要進行改革，若是黨產問題沒有處理，尤其是現存的黨營事業問題未徹底解決的話，則此項改革無從落實。既然有心改革，則應該與其他政黨合作，在政黨法或政治獻金法草案中，甚至以特別立法的方式，就現存的國民黨黨產問題與未來政黨經營事業的限制等，重新做通盤的設計。因為，國民黨黨產或黨營事業這項問題，不僅是國民黨的家務事而已，更是攸關民主政治能否良性發展的國家事務。依筆者淺見，應可循以下步驟進行：
1、清查黨產的來源
國民黨的許多黨產，是在威權時代趁亂接收或黨庫通國庫的產物，來源不明，甚或涉及不法。首先，應處理的就是來源問題。當然，或有人認為這是國民黨自己的內部事務，國家豈可侵害人民團體的財產。然而，從我國政治的發展過程觀之，國民黨掌權超過五十年，其利用職權之便所獲取的利益，不少來自於國家，而且目前還繼續存在，所以應從處理被侵害的國家財產的觀點，來看待這項問題。當然，因為法律不完備及時效的關係，許多問題不能以現行的民、刑法或行政法令來處理，而必須另外立法。就像處理二二八事件或白色恐怖時期所遺留下來的冤案一樣，處理威權統治時代留下的問題，必須以特別立法的方式解決。或許也有人認為這樣的想法過於理想化，不過，如同廢除國民大會一般，只要努力，再難的問題都可以解決。
經過清查，若是不法取得的財產應歸還國家或個人。因為，二次大戰後，國民黨黨產有許多是直接接收日本人留下的財產，或直接從國有財產中移轉過來。例如，目前的國民黨中央委員會現址，即是日治時代的海軍飛行員招待所，之後被國民黨佔據使用，後來更利用執政機會，以低價購入成為黨產。除此之外，黨營事業當中，也有不少是接收日本人的產業。詳細的情形，可能必須透過立法，由獨立的調查委員會處理，方能釐清。在此，有一個值得注意的問題，就是所謂的「中國青年反共救國團」的財產問題。雖然，目前該社團已經登記為獨立的法人，但是，當年是國民黨的青年組織，許多財產與資源也是來自該黨，若就此讓其財產漂白合法化，既有違公平正義，也有漏網之憾，應該一併處理。
2 、國家應向國民黨請求損害賠償
以國家賠償的觀點而言，國家賠償法第二條規定，國家對於依法令從事於公務之人員，在執行職務行使公權力時，因故意或過失，不法侵害人民自由或權利時，應負損害賠償責任。在此種情形當中，若公務員有故意或重大過失時，賠償義務機關對之有求償權。另外，同法第四條規定，受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。此種執行職務之人，有故意或重大過失時，賠償義務機關對受委託之團體或個人有求償權，這就是所謂的國家賠償責任。現行國家賠償法所規範的，除了因為公共設施瑕疵所生的國家賠償責任以外，主要是針對因為個別公務員或受委託行使公權力之人職務上不法行為所生的損害賠償責任。而前述受委託行使公權力之「團體」，
包括私法人或私法上的非法人團體在內，不過，必須與國家不具有任何之職務或受僱關係。職此，並不包括政黨在內。
雖然如此，國民黨掌權至今，不法濫用國家權力之情形，從二二八事件到白色恐怖時期，不勝枚舉。為了平反在國家暴力之下無辜犧牲或受害的人民，立法院先後制定了兩項補償條例（其實應該是賠償條例），國庫也支付數百億的補償金，造成國家與人民的重大損失。個別公務員的違法失職所造成的損害，也就是「個人之惡」，與政黨利用執政機會，濫用國家權力所造成的「集體之惡」相較，簡直是天壤之別。納稅人因為國民黨的違法而負擔日重，國民黨卻日益富有，公平正義何在？雖然，現行的國家賠償法是規定國家與公務員的相關責任，無法對政黨本身追償。然而，基於民主改革或追求社會公平正義的目的，國家應該透過立法，向國民黨請求損害賠償。猶如，公司的董事或執行業務的股東執行業務時，若有重大損害公司之行為時，除可將其解任以外，也可以請求損害賠償一樣。而國民黨若要真正改革，徹底告別過去，則應該展現誠意，主動將黨產捐給國家，既作為賠償也解決金權政治之害。
3、應立法嚴格限制政黨經營事業
除舊佈新，除了應該解決國民黨黨產，尤其是黨營事業的老問題以外，將來的政黨法或其他法律，對於政黨的財產，特別是經營事業的新問題，應該立法嚴格禁止，只有在一些例外情形之下，方得例外許可。其理由已經再三說明，不再贅述。唯有如此，我國的政黨政治才有步入正軌的可能。而且，政黨若無龐大的財產與事業，不僅金權政治的弊端可以減少，選舉買票的歪風也得以導正。沒有很多錢就不會作怪，男人如此，政黨也不例外。