狐狸未到，雞飛狗跳？

自從極端右派色彩濃厚的奧地利自由黨（簡稱自由黨，Freiheitliche Partei Österreichs, FPÖ）與保守的奧地利人民黨（簡稱人民黨，Österreichische Volkspartei, ÖVP）在今年二月宣佈共組聯合政府後，歐洲聯盟（簡稱歐盟，Europäische Union, EU）其他十四個盟國立即實行之前即已提出的制裁威脅，冷凍與奧地利的雙邊外交關係，使得奧地利陷入二次大戰以來最嚴重的外交危機。[1]一心欲將奧地利「徹底改革」（von Grund auf renovieren）的自由黨黨魁尤根‧海德（Jörg Haider），十四年來帶領自由黨逐漸突破其政治格局，將民粹主義的(populistisch)右派小黨，推上今日奧地利的執政舞台[2]。鑑於極右思想在二十世紀中，對人類造成無法彌補的傷害，歐洲各國對境內新興的極右勢力，自有戒恐。對於奧地利自由黨參與執政，歐盟的反映激烈，態度敵對，史無前例地對其會員國（奧地利）進行制裁。然而，整個制裁行動不禁讓人想起北約 (NATO)干預科索伏戰事其間，即不斷被討論的「方向正確，手段錯誤」(richtige Richtung, falsche Mittel) 的問題。本文希望探討歐盟這次象徵性的杯葛行動，形式上與實質上發揮什麼作用，並進而對其在整個事件過程的態度，提出評價。

貳、         自由黨簡史[3]

自由黨前身「獨立者協會」 (Verband der Unabhängigen, VdU)於1949年成立，主要為結合當時民族社會主義者(Nationalsozialist)力量。然而，由於組織內部紛爭及選戰失利，該協會逐漸分崩離析，促使自由黨在1956年興起。自由黨的言論和態度，有很長一段時間，和民族社會主義界線並不分明。1980年諾貝爾特‧史戴格 (Norbert Steger) 獲選為第四任黨主席，在他領導下，自由黨初嚐參政的滋味。1983國會選舉 (Nationalratswahl) 後，自由黨與奧地利社會民主黨（簡稱社民黨，Sozialdemokratische Partei Österreichs, SPÖ）共組聯合政府。不過，由於往後一連串敗選加上黨內對史戴格不滿聲浪漸高，終於迫使史戴格隱退。尤根‧海德利用史戴格的問題[4]，自1983起即乘勢利用各種機會，規劃自己的黨魁之路。在1986的黨代表大會上，儘管領導階層多數「力挺」史戴格，基層主要卻支持民族陣線的海德。當時年僅三十五歲的海德，順利完成其願，接掌黨主席一務。

1999年春天海德再次獲選為肯恩頓邦主席，同年十月三日國會選舉中，自由黨以415張選票險勝人民黨，成為選戰第二大贏家[5]。2000年二月人民黨與自由黨首度攜手聯組政府，引起國內外輿論強烈批評。為此海德在二月二十九日聲明卸下黨主席職位，接班人為三十九歲的副總理蘇珊‧麗絲帕斯爾。

一、     歐洲各國極右黨派概況[6]

    許多歐洲政府首長擔心，奧地利自由黨的成功會對歐洲各國境內極右民粹主義，產生激勵作用。以下是是歐洲各國頗具政治影響力的極右團體概況。

    在法國由珍馬利‧李朋 (Jean-Marie Le Pen) 1972年創立的民族陣線 (Front National, FN)，是在1984歐洲議會大選贏取11%選票，初展頭角。1995年在總統大選第一回合中，FN獲得15%的支持。1998年FN在大將布諾‧馬格特 (Bruno Mégret) 脫黨自立門戶後，勢力大為減弱。在義大利，後法西斯主義的國家聯盟 (Alleanza Nazionale) 目前擁有九十一名國會議員，反外國人和南部人的北方聯盟 (Lega Nord) 則有四十六名，此兩黨曾在1994年與另一政黨Forza Italia共組聯合政府。比利時的極右主義者Vlaams Blok竭力為一個獨立的弗藍德恩 (Flandern) 地區而戰，由他領導的政黨目前在國會中佔有十五位席次。至於斯堪地那維亞半島上，由於保守主義本身出現危機，極右民粹政黨趁機得勢。在挪威1997年大選中，右派進步黨 (Fortschrittspartei, FP) 以極右民粹主義與反外國人為訴求，說服15,3%的選民，成為第二大勢力。至於在瑞典，有組織性的右派激進份子勢力不大，只能勉強維持小派別的存在。在丹麥，1999年丹麥人民黨 (Dansk Folkeparti, DF)的黨員在幾個月之內，增至六千名。一項問卷調查顯示，在女黨主席Pia Kjærsgaard 領導下，其混和仇外、進步批評及社會國家辯論的黨綱內容，可望贏取20%左右的選票[7]。

    歐洲議會 (das Europäische Parlament) 在1986年一月，通過首份關於法西斯主義與種族主義在歐洲復跡的報告— 艾維詹尼斯報告 (Evrigenis-Bericht)。同年七月，部長會議 (Rat)、歐洲議會及執行委員會 (簡稱執委會，Kommission) 共同發表一份反對種族主義及仇外的聲明。執委會除了在促進移民及少數民族融合方面著力外，也在對因種族主義引起的犯罪行為的監督和懲罰領域，積極活動。雖然目前這方面犯罪的防制與刑責追究在各會員國職權範圍內，但在郭弗 (Korfu)一項歐盟高峰會議中，與會各國一致認為，在某些會員國發生的種族主義事件，的確已成為一個歐洲性的問題，而非地區性，歐盟層面亟需在這方面廣泛制訂政策以對。[8]

     1997年歐盟推出「歐洲反種族主義年」(Das Europäische Jahr gegen Rassismus) 計畫，其主要目標在喚起歐洲社會的市民對種族主義、仇外及反猶太主義現象引起的問題，更多注意與關心；此外，也希望藉由會員國間經驗交換與密切合作，防制這類現象發展擴大。1997年七月「歐洲種族主義和仇外觀察部門」(Europäische Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit) 成立，直隸歐盟執委會，總部設在維也納。該部門主要任務在收集歐洲境內有關種族主義與仇外行為，並將其資料存檔、分析與公開。這些資料不僅提供歐盟各單位使用，各會員國也有權使用。[9]

肆、         人民黨與自由黨聯合政府

十月大選後，二次大戰結束以來一直主導奧地利政壇的兩大黨—社民黨和人民黨，如預期般進行聯組政府的磋商；但由於在資源分配上意見不合，四十八小時後，於一月二十一日宣告磋商破裂。總理維克多‧克里瑪 (Viktor Klima)，同時是社民黨主席，向聯邦總統湯瑪士‧克里斯提爾 (Thomas Klestil)表明籌組少數政府 (Minderheitsregierung) 的意願，克里斯提爾則建議他盡可能尋求在議會中擁有多數[10]；另一方面，人民黨和自由黨都表明無意組織少數政府，重新選舉 (Neuwahlen) 也不在各方的計畫中。

在海德的自由黨參與執政的可能性在媒體曝光後，國內外反對聲浪日漸升高，特別是歐盟各單位不斷提出警告。歐洲理事會 (Europarat) 特別在一月二十五日一項決議中，警告會員國內極右勢力的威脅，並強調政府多數中不該包含任何有種族主義或仇外的態度與意識。[11] 奧地利外交部長，同時也是人民黨主席，沃夫岡‧緒什爾 (Wolfgang Schüssel) 則不斷對歐盟各國保證，奧地利會在自由黨和人民黨聯合政府領導下，繼續維持一貫的歐洲政策，全力支持「歐洲、歐元 (Euro)、歐盟東擴 (EU-Osterweiterung) 及共同安全政策 (gemeinsame Sicherheitspolitik)」。[12]此間比利時首相Guy Verhofstadt向葡萄牙籍的部長會議主席António Gutteres要求，如果奧地利最終成立「黑藍政府」，歐盟各國外交部長應當盡快擬就「共同反應」。除了比利時，法國當屬歐盟中對維也納態度最強烈的國家。針對於此，法國總統席拉克 (Chirac)在接受一家荷蘭報紙訪問時表示，這可能和比、法兩國比其他國家較能察覺二次大戰期間，極端主義遺留的後果有關。[13]另外，以色列政府聲明，自由黨執政一旦成為事實，奧地利和以色列雙邊外交關係將會受到嚴重影響；華府方面則表示，美國很關切整個事件的發展。

儘管歐盟其他國家史無前例的制裁威脅，人民黨堅持和自由黨共組政府的計畫，歐盟執委會則警告此舉可能會觸犯歐盟條約。海德在接受週報時代 (Die Zeit)訪問時表示，歐洲各地對自由黨執政的反應令人難以置信，簡直就是「狐狸未到，歐洲雞舍裡就滿是騷動」！[14]

二、            歐洲民主基本價值宣言

    （...）聯邦政府對所有人一律抱持尊重、寬容與理解的態度，不論他們的來歷、宗教和世界觀。（...）聯邦政府努力創造一個仇外、反猶太主義及種族主義無容身之處的奧地利。（...）聯邦政府支持歐盟所有會員國認同的多元化民主和法治國家共同原則，正如其已在奧地利憲法中確定下來，並且構成歐洲理事會會員資格的前提。（...）奧地利承擔造成人類浩劫的二十世紀歷史的責任，以及補償民族社會主義政權所造成的傷害。（...）[15]

    隨著新政府的出現，以色列立即召回在維也納的大使。以色列總統Eser Weizman在接受廣播訪問時表示，以色列對於極右民粹主義的自由黨參與聯合政府，不能表現無所謂的態度。身為猶太國家，以色列理當對反猶太主義及種族主義有不同於其他國家的反應。[16]歐盟執委會則聲明，即使奧地利只有輕微觸犯歐盟條約，歐盟也將會嚴厲對該政府進行處分。鑑於國際間對新政府批評日漸劇烈，海德在二月二十九日宣布辭去自由黨主席職位，所持據的理由是他不願繼續被認為是人民黨/自由黨聯合政府的「影子總理」 (Schattenkanzler)。國內外對海德下台一事，則多評為策略性手段。

第七章第一節：經由會員國或執委會三分之一提議以及歐洲議會同意，在部長會議要求當事國政府表明立場後，部長會議可以一致證實，某會員國嚴重且持續(schwerwiegend und anhaltend) 違反在第六章第一節所提到的原則。[17]

    接著在三分之二以上多數表決同意下，當事國在歐盟內的部分權力可能被取消。然而條約同時規定，在此情況下當事國不能脫離對歐盟法律制訂的所有義務。制訂這項條款的政治背景是，十五個會員國擔心中東歐國家，一旦進入歐盟後，有可能朝向專制政權路線發展，因此擬定此法以對。事實上歐盟執委會本身對「奧地利問題」，也難有清楚的評斷。歐盟執委會主席Romano Prodi的發言人Ricardo Levi清楚表示：「我們不介入會員國內政。」[18]

    元月三十一日葡萄牙以十四個歐盟會員國之名，發表一份聲明，表示海德的自由黨一旦上台執政，歐盟的制裁行動也將生效。這份聲明部分如下：

    （...）自由黨一旦參加籌組新政府，其他十四個會員國會有以下共同行動。十四國政府會對延攬自由黨入閣的奧地利政府，在政治層面上不尋求也不接受官方雙邊關係；奧地利在國際組之內的競選將不獲得支持；奧地利派駐歐盟其他國家的大使，只會在技術層面上獲得接觸。這項共同反應一旦被認為適當且有必要，將會在日後付諸實行。（...）[19]

裁威脅，但強調會注意維護歐盟條約中規定與價值，並會和奧地利維持工作上的關係。緒什爾指責歐盟其他國家的政治孤立威脅，是在完全沒有聽取奧地利解釋下決定的，根本違反條約的精神。[20]二月三日歐洲議會在一向決議案中警告奧地利不可觸犯歐盟條約，並藉此為執委會撐腰，增強會員國維護歐洲共同價值的努力。隨著爭議不休的聯合政府成立，歐盟十四國對奧地利的雙邊制裁即刻生效。設在維也納的「歐洲種族主義和仇外觀察部門」對人民黨/自由黨聯合政府深表憂心。雖然海德卸下黨主席職務，布魯塞爾的制裁仍然持續。部長會議主席Guterres表示，關鍵問題不在海德個人，而是該黨的本質。[21]

二、           歐盟的立場

個政治共同體，自其成立以來，首次出現十四個會員國展現處理類似共同內政的決心。不過，一開始歐盟內及媒體上對制裁奧地利的合法性 (Berechtigung)，即出現不同的意見。為維護歐盟共同的基本價值與原則，法國、比利時和葡萄牙特別強烈要求對維也納進行制裁；另一方面，如德國境內一些自由黨與基民黨政治人物，則批評歐盟的行為不能避免干涉奧地利內政的嫌疑；丹麥和英國則抱怨，沒有進行整體立場的討論或審理程序。[22]除非某個會員國「嚴重且持續性」觸犯歐盟條約，否則歐盟無權對會員國進行制裁。這項先決條件在自由黨上台執政至今，尚未被滿足；換言之，整項制裁案理由不充分。

    和其他歐盟機構相較，執委會對整個事件的意見表達一直比較保留，因為她知道，這個制裁行動合法程度為何，也因此執委會主席Prodi甚至提醒歐盟別對奧地利過度反應。[23]

    整項奧地利制裁案的目的到底為何？一位葡萄牙政府發言人在接受英國國家廣播公司 (BBC) 時回答，制裁的目的在對海德的自由黨上台執政表達不滿，不在希望奧地利更換政府，因為這牽涉到該國內政事務。至於在何種情況下，將停止制裁行動？他援引上司Gutteres的話：「只要情況沒有改變，我們會繼續執行目前的措施。」[24]由此訪問對話不難看出，歐盟本身立場著實存在的矛盾性。

    Gutteres在接受「明鏡週刊」(Der Spiegel)訪問時，對於「如果歐盟制裁奧地利的目的在於，希望海德的政黨離開政府，歐盟國家這次行動是否應視為失敗」的問題，表示否定。他說，一開始大家即明白，無法阻撓自由黨參與組閣。不過歐盟整個行動目的主要不在對自由黨進行有效制裁，而是清楚界定歐盟的立場，以便能訂定處理這次及日後類似事件的準則：我們（指歐盟）不接受任何破壞歐洲文明的人。[25]

陸、         結論