De Volta ao Passado: A Política Externa dos EUA para a Próxima Década
James E. Goodby e Kenneth WeisbrodeDesde o final da Guerra Fria, os líderes e analistas nos EUA e, até certo ponto, na Europa, têm-se envolvido com o problema dos novos princípios de organização, substituindo velhos paradigmas e procurando atribuir lógica a um mundo cada vez mais complexo. De uma maneira ou de outra, duas forças convergentes, a globalização e a democracia, são consideradas orientadoras da política externa dos EUA. A administração do Presidente Clinton tem procurado alcançar esses objetivos sempre que pode, e tem-se esforçado para prevenir o fracasso de qualquer um deles sempre que possível.
A despeito de serem admiráveis, essas metas não representam por si só, o plano adequado para a política externa do país. Além disso, seu uso pela presente Administração tem gerado muitas dúvidas que já vieram à tona em debate público. Onde devemos delinear a importância dos interesses nacionais dos EUA?
O entendimento da idéia de contenção durante a Guerra Fria, não foi brilhante como modus operandi, mas, sim como ação compreensível para encarar a ameaça geopolítica apresentada pela então União Soviética. Qualquer tentativa de estabelecer uma política externa coerente, que venha a apoiar os interesses estratégicos americanos, deve ter como princípio a habilidade de nossos líderes de aplicar preceitos básicos, amplamente aceitos, em situações específicas, de maneira a justificar os meios usados para se chegar a determinados fins.
Por esse motivo torna-se particularmente necessário que se revisem os fundamentos dos interesses mundiais dos EUA agora que já se passou algum tempo desde a intervenção da Organização do Tratado do Atlântico Norte em Kosovo. É lastimável ter que aceitar que a definição, tornada pública, desses interesses da Administração tem gerado apenas mais confusão. Pior ainda é a perspectiva de que a diplomacia dos EUA não poderá sobreviver a um golpe que, do ponto de vista de haver perdido uma oportunidade pós-Guerra Fria e de futuras ameaças, poderá ser pior do que atualmente prevemos. Existe risco, naturalmente, em afirmar o que deve ou não ser aceito como praxe, mas, de vez em quando, é necessário um novo enfoque sobre o que é importante para o entendimento do público. Como aconselhava Oliver Wendell Holmes, Jr., "Precisamos de mais educação no que é óbvio do que se investigarmos o que é obscuro."
Durante a primeira metade de sua história, os Estados Unidos se julgavam um poder continental. A política externa do país, até o ponto em que tinha uma, era proteger seus interesses mercantis no exterior e evitar problemas mundo afora. Seu propósito era consolidar o espaço geográfico da América para si e organizar e integrar esse espaço de acordo com o anseio nacional.
Isso teve fim com a guerra entre a Espanha e os EUA, e o novo curso tornou-se, mais tarde, irreversível com a Segunda Guerra Mundial. A América não era mais um mero poder continental e sim, uma ilha; ela voltava-se para as direções leste e oeste através dos dois mares. Os mares insulavam os Estados Unidos, até certo ponto, limitando seu contato com estados europeus e asiáticos, por outro lado também serviam como ligação, fato reconhecido à medida que os Estados Unidos tornavam-se o maior poder marítimo do mundo.
A visão marítima do mundo encaixou bem com a ascensão dos Estados Unidos à posição de suprema economia mundial e com os acelerados avanços nas comunicações. A presença americana tornou-se essencialmente mundial enquanto os americanos preservavam seu separatismo, popularizado por historiadores contemporâneos como sendo o "Excepcionalismo Americano." A combinação do crescente poderio industrial americano e o colapso do equilíbrio político europeu levou os EUA a um novo papel internacional, promovido, cada um à sua maneira, por Theodore Roosevelt e Woodrow Wilson. Os separatistas das décadas de 20 e 30 opuseram-se a ambas as formulações, mas seu movimento não durou. Em 1945 os Estados Unidos já eram os atores principais irrevogáveis do palco mundial.
Com o final da Guerra Fria, poucos americanos pensam que os Estados Unidos ainda têm o luxo de possuir dois oceanos nos quais se apoiam para manter um envolvimento altamente seletivo em assuntos internacionais. A maioria permanece com a visão marítima do mundo, mas essa superestima, no contexto atual, a nossa habilidade de manobrar onde quer que seja, à vontade, e alcançar sucesso em proezas militares e tecnológicas. A imagem que ainda não criou raiz, mas que criará eventualmente, é a dos Estados Unidos mais uma vez como um poder continental, o "continente" agora sendo o próprio mundo. A América de hoje antagoniza-se com muitas nações. De forma figurativa talvez seja a nação de mais fronteiras. Por isso, temos que sempre construir coalizões ou alianças para assegurar nossos interesses mais básicos. Hoje, a posição mundial dos EUA exige o que Sir Halford Mackinder chamou da mentalidade "marinheiro inexperiente", enfatizando a inseparabilidade, a interconexão, e o equilíbrio. Esta não é uma mentalidade baseada em separatismo, mas no fato da dependência mútua. A aceitação desta realidade geopolítica e dos obstáculos que implica é passo fundamental na direção da implementação de uma política externa viável.
Como podemos operacionalizar uma solução para esta nova realidade? Para começar, os chefes de estado devem distinguir mais cuidadosamente entre os níveis de interesse. Esta é uma simples noção sendo promovida por quase todos os grupos de apoio interessados na política pública nos Estados Unidos. Ainda assim, o erro mais comum dos chefes de estado é o de não distinguir entre nossos níveis de interesse, levando a um gasto exagerado de recursos de terceira ordem e, inevitavelmente, faltando com os interesses de nível superior. Em outras palavras, interesses estratégicos ou de segunda ordem, se mal administrados, podem ameaçar interesses vitais ou de primeira ordem. Mas interesses estratégicos, se bem compreendidos e conduzidos, podem apoiar interesses vitais assim como tornar mais provável a concretização de interesses de terceira ordem e até os de menor prioridade. As três ordens de interesse, do ponto de vista dos analistas, são:
Admite-se, que esta é uma visão geopolítica e não universal. Problemas de política externa tornam-se importantes para nós na medida em que afetam nossos interesses mais relevantes. Esta regra pode diminuir a gravidade de crises estrangeiras, mas tais circunstâncias não devem pôr em risco prioridades nacionais de maior relevância.primeira ordem (vital): defesa da pátria, incluindo ameaças ao bem-estar e ao modo de vida comum do povo americano; segunda ordem (estratégica): paz e estabilidade na Europa e no Nordeste Asiático, acesso amplo às fontes de energia do Oriente Médio; e terceira ordem (menor): estabilidade no Sul da Ásia, na América Latina e na África, e o desenvolvimento de mercados abertos favoráveis à prosperidade dos EUA. Uma das principais responsabilidades da diplomacia americana deve ser a de identificar e explorar áreas onde seus interesses convirjam com os de outros países, enquanto são contidas, se necessário por acomodação, aquelas onde possa existir conflito. Nenhum país, nem mesmo poderoso como os Estados Unidos, pode alcançar um objetivo sem a cooperação de outros. A Administração Clinton tem reconhecido isto de forma geral. A freqüente referência aos EUA como sendo a única superpotência mundial é uma exceção apenas retórica.
O interesse estratégico principal dos Estados Unidos, apesar das mudanças no mundo, continua sendo o mesmo da época em que o poderio americano surgiu agressivamente no palco mundial nos finais do último século: impedir uma ameaça vinda de um rival eurasiático decidido à expandir-se territorialmente. Uma ameaça eurasiática pode surgir do domínio de um poder isolado ou da competição frenética pela influência, pelos recursos ou por território entre poderes de tamanho médio — por exemplo, Índia, Irã ou Turquia. Alguns já argumentaram que a única fórmula de estabilidade deste ambiente complexo seria a alternância constante do poder, lembrando o sistema estatal europeu dos séculos XVIII e XIX. Nesta perspectiva, os Estados Unidos serviriam como o agente de equilíbrio de último recurso, muito semelhante à maneira como a Inglaterra agia em relação ao continente europeu. Porém, é pouco provável que o povo americano apoie os custos e as obrigações inerentes a manter tal posição. Líderes americanos são muito mais atentos à opinião pública, e o serão ainda mais no futuro.
Ao invés disso, o que é necessário é uma comunidade eurasiática segura e expressiva. O que significa isso e como implementá-lo? A idéia geopolítica da Eurásia une-se às duas principais ordens de interesses estratégicos americanos anteriormente descritas. A terceira, o acesso aberto às fontes de energia do Oriente Médio, provavelmente não sobreviverá como interesse de segunda ordem até o meio do próximo século, mesmo que permaneça o compromisso com Israel. A Segunda Guerra Mundial e a Guerra Fria provaram que as estabilidades Européia e do Nordeste Asiático têm forte ligação, e que os Estados Unidos são um fator decisivo em cada uma.
A realidade não mudou. O que mudou tão radicalmente foi o balanço de poder político e militar na Eurásia. Já sem o domínio de um único império central, os estados da Eurásia, incluindo aqueles do Pacífico (em especial o Japão e a Coréia), convivem num precário e inseguro conglomerado de relacionamentos regionais. Esta situação não pode durar para sempre. Como a maior potência mundial e a única que tem a habilidade de poder afetar os acontecimentos na Europa sem sofrer um impacto ime-diato sobre sua própria região, os Estados Unidos deveriam ser pioneiros na implementação de um novo equilíbrio mantido por uma segura comunidade eurasiática. Este equilíbrio tem três partes essenciais:
As políticas que desenvolveriam essas metas são muitas, principalmente de caráter diplomático. George Kennan e George Shultz usaram a metáfora "jardinagem" para descrever o processo de manter relações bilaterais em boa ordem. Isto é o que se requer de Washington com respeito à União Européia, à Rússia, à China e ao Japão. Alguns mecanismos específicos podem ser mencionados aqui:estabilidade e coesão na Europa e entre a União Européia e os Estados Unidos; relações maduras e efetivas entre a China, a Rússia e o Ocidente, que inclua, antes de mais nada, um foro para coordenar a redução do risco das armas nucleares; e padrões sistemáticos para consulta e coordenação das políticas dos estados que se beneficiam da economia global, e relações positivas entre os mesmos e os países em desenvolvimento. Primeiro, uma vez solucionadas as incertezas domésticas atuais, a OTAN e a Rússia deveriam formalizar sua cooperação num comitê conjunto para estabilidade estratégica presidido por representantes no nível de ministro de estado. A agenda deve incluir medidas paralelas para a redução da possibilidade de confronto nuclear. Em vista do anúncio do Presidente Yeltsin, em abril de 1999, cancelando o acordo Gorbachev-Bush sobre armas táticas nucleares, um regime de controle de armas nucleares não estratégicas deve ter a mais alta prioridade.
Segundo, um comitê similar deveria ser formado especificamente com responsabilidade pelo Nordeste Asiático. O comitê incluiria os Estados Unidos, a China, o Japão, a Rússia e a Coréia. Sua função seria fiscalizar a cooperação em áreas de interesse mútuo, tal como a possibilidade de implementar um sistema regional de advertência, um programa regional de defesa de mísseis (incluindo a China e a Rússia), exercícios militares regionais conjuntos, assuntos de transferência de tecnologia, e assim por diante.
Finalmente, o apoio americano para as Nações Unidas é essencial. A principal ameaça à segurança americana não vem de conflito interno, mas da ameaça de nações poderosas que consideram os Estados Unidos como um inimigo. O bom senso dos líderes pós II Guerra Mundial em criar o Conselho de Segurança das Nações Unidas é válido até os dias de hoje.
Com relação ao conflito interno, a maior preocupação das grandes potências, tanto individual quanto coletivamente, continuará sendo como encará-lo de maneira concernente com as normas internacionais, mantendo o respeito aos direitos humanos. Fica claro que as soluções a tais contingências — e essas continuarão a surgir — podem ser bem-sucedidas apenas se executadas por intermédio da cooperação de um quorum de grandes potências. Se uma das grandes potências é contra o uso da força, a ação terá menos chance de ser bem-sucedida, não obstante quão poderosa seja a determinação inicial de querer encontrar uma solução. Por esse motivo não se deve menosprezar a função do Conselho de Segurança e tê-lo como um obstáculo às resoluções. Os Estados Unidos só deverão se opor às resoluções do Conselho ou agir, em casos extremos. Se o Conselho de Segurança deixa muito a desejar, medidas devem ser tomadas para melhorar sua eficácia. A diplomacia, especialmente a diplomacia multilateral, é tarefa tediosa e árdua, mas absolutamente necessária para emprestar às ações internacionais o aspecto legítimo indispensável. Críticos podem caracterizar este conceito como demasiado legalista, mas nenhuma alternativa ao consenso do poder principal, salvo um império militar mundo afora, tem-se apresentado com convincente capacidade de eficácia.
Este ensaio apresenta apenas um rascunho das ações que deveriam ser tomadas após muita premeditação. Mas se essas áreas forem bem gerenciadas, problemas em outras áreas de interesse, especialmente os Oriente Médio, e Próximo, o Sul e Sudeste Asiático, e possivelmente outras regiões, podem ter maior probabilidade de uma resolução bem-sucedida.
Um apelo para o retorno ao básico não significa sugerir que os Estados Unidos estão intencionalmente negligenciando seus relacionamentos com outras grandes potências, permitindo trocar a criação responsável da política por modismos. A maioria dos líderes diria que está fazendo o melhor que pode apesar das difíceis circunstâncias, e nós, que continuamos a admirar sua integridade como servidores públicos, não invejamos essa carga. Porém, a percepção pública e a realidade sugerem uma preocupante desorganização e um certo nível de impaciência com uma estrutura que parece inoperante. Está na hora de voltar aos elementos básicos do papel americano no mundo e educar a opinião pública nesse sentido.
Os planejadores estratégicos americanos e líderes não podem se dar o luxo de ser arbitrariamente seletivos sobre onde e quando utilizar o poder dos EUA. Isso tornaria a nossa política externa sem objetivo e perderíamos o apoio do povo americano com relação a compromissos no estrangeiro. Uma perspectiva estratégica apropriada deve identificar individualmente os interesses americanos e a melhor maneira como possam ser protegidos com a cooperação de outros poderes. Porém, isto não pode ocorrer até que os poderes executivo e legislativo voltem a ter a eficiente parceria em assuntos estrangeiros como já tiveram no passado, mas que parece não mais existir.
Controle, equilíbrio e até a inércia têm papel importante em assuntos domésticos onde o propósito do governo é de administrar interesses mas não se intrometer demasiado na vida de seus cidadãos. Mas na "vasta, esfera externa", estas qualidades são prejudiciais ao processo eficiente de fazer política.
Não há razão constitucional que impeça os Estados Unidos de exercerem um papel chave no que diz respeito à segurança da comunidade eurasiática para que seja consistente com os valores e prioridades domésticas do povo americano. Esse papel exige um Presidente com forte interesse em assuntos estrangeiros e uma capacidade de convencer o Congresso sobre a viabilidade de sua política externa. Torna-se também necessária uma burocracia eficiente para implementar essa política, permitindo ao Departamento de Estado o uso da diplomacia, e um papel de assessor para que o Conselho de Segurança Nacional possa coordenar os encargos de outros departamentos e agências para estabelecer a relevância das missões e dos objetivos.
Resumindo, os pressupostos básicos para o êxito da política externa americana são, primeiro, acertar as relações entre os poderes do estado; segundo, atentar para a identidade de propósitos entre esses grandes poderes; e finalmente, possuir meios diplomáticos experientes para evitar ou conter conflitos considerados secundários. O cidadão comum é capaz de compreender os objetivos políticos do estado quando são representados de forma clara é honesta; é da responsabilidade do governo assumir esse papel.
James E. Goodby é bolsista na Brookings Institution e Diretor do Atlantic Council of the United States. Foi Embaixador dos EUA na Finlândia, Vice-Diretor da delegação dos EUA no acordo US START (Strategic Arms Control Treaty), Chefe da delegação dos EUA à Conferência CSCE (The Conference on Security and Cooperation in Europe) de Desarmamento, e Representante Especial do Presidente para a Segurança Nuclear e Desmantelamento.
Kenneth Weisbrode é Vice Diretor do Programa de Segurança Internacional no Conselho Atlântico dos EUA. Durante o ano acadêmico 1999-2000 está trabalhando no Instituto Internacional de Estudos Estratégicos em Londres, onde pesquisa desenvolvimentos estratégicos na Ásia Central e no Transcaucásio.