มาตราฐาน ISO 14000 กับ IPE *
น.ส. ปัญญาพร เหลืองจินดา
*ดัดแปลงบางส่วนมาจาก Jennifer Clapp , "The Privatization of Global Enviromental Governance : ISO 14000 and The Developing World" ;GlobalGovernance ( vol 4 : No 3, July- Sep 1998)

 
มาตรฐานอุตสาหกรรมของโลก หรือ ISO นั่นถือว่าเป็นบรรทัดฐานของความประพฤติโดยความสมัครใจ (voluntary codes of conduct) สำหรับองค์การธุรกิจเอกชน ซึ่งเอกชนเป็นผู้ริเริ่มตั่งมาตรฐานนี้ขึ้นมา โดยได้รับการรับรองจากรัฐ ( states ) และองค์กรระหว่างประเทศ (International Governmental Organizations : ( IGO ) ดังนั้น ISO จึงอาจถือว่าเป็น "ระบอบระหว่างประเทศที่มีลักษณะเป็นลูกผสม" ( mixed international regime of hybrid nature) ที่สร้างและคอยดูแล international princles และ norms ซึ่งมีขอบเขต (boundary) ระหว่างฝ่ายรัฐและเอกชนคลุมเครือหรือไม่แบ่งเเยกโดยชัดเจน โดยสมาชิกใน ISO จะมีทั้งระบบการจัดการกับสิ่งแวดล้อม (Environmental Management System … EMS) และแนวทางการปฏิบัติต่างๆ ขึ้นมาเป็นมาตราฐานสากลอย่างเป็นทางการ
    ในบทความนี้จะกล่าวถึงมาตราฐานสากลชุด ISO 14000 ในประเด็นที่เกี่ยวกับผลกระทบของมัน ในมุมมองของเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศ (IPE)
    จากที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นบ้างแล้วว่า ISO นั้นเป็น international regime ที่มีลักษณะคลุมเคลืออยู่ระหว่าง public interest กับ private interest จึงอาจวิเคราะห์ผลประโยชน์ของฝ่ายต่าง ๆ ได้ กล่าวคือ ภาคเอกชนโดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรม สนับสนุนมาตรฐาน ISO โดยหวังว่า มาตรฐาน ISO 14000 นี้จะช่วยทำให้ระเบียบกฏเกณฑ์เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมที่กำหนดขึ้นมาโดยรัฐเข้มงวดน้อยลง ส่วนที่ฝ่ายรัฐ ก็สนับสนุนมาตรฐานนี้ โดยหวังว่าจะช่วยปรับปรุง คุณภาพของสิ่งแวดล้อมภายในประเทศ โดยที่รัฐเข้าไปเกี่ยวข้องน้อย ส่วนฝ่ายองค์กรระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรการค้าโลก    
หรือ WTO นั้น ยอมรับว่า ISO 14000 เป็นมาตรฐานสากลที่มีความชอบธรรมต่อระบบการค้าเสรี
    อย่างไรก็ตามในปัจจุบันนี้ ได้เกิดข้อถกเถียงกันมากเกี่ยวกับมาตรฐาน ISO 14000 กล่าวคือ ฝ่ายที่สนับสนุนก็มองว่า มาตรฐาน ISO 14000 นั้นมีความชอบธรรม เพราะสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาแบบยั่งยืน (Sustainable Development) ซึ่งเป็นเป้าหมายสุงสุดของที่ประชุมว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UN Conferenec on Environmenal and Development..UNCED) ซึ่งเป็นที่ยอมรับจากนานาประเทศ ขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งวิจารณ์ว่า การใช้มาตรฐานชุด ISO 14000 นั้น เป็นเครื่องมือที่ฝ่ายอุตสาหกรรมใช้บ่อนทำลายอำนาจของภาครัฐ ทั้ง ๆ ที่ ปัญหาเรื่องสิ่งแวดล้อม ในทางปฏิบัติแล้วยังมีอยู่มาก ซึ่งจะเห็นได้ชัดในประเทศกำลังพัฒนา ที่นับวันภาคอุตสาหกรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากบริษัทข้ามชาติได้เข้ามามีบทบาทในการกดดันรัฐเหล่านั้น เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ และจะเห็นได้ชัดเจนมากขึ้นว่าในกระบวนการสร้างบรรทัดฐานของ ISO 14000 ที่มีปัญหาเรื่องความชอบธรรม เพราะในกระบวนการสร้างบรรทัดฐานนี้ ประเทศกำลังพัฒนา กลับไม่มีตัวแทนที่อยู่ในรูปขององค์กรอยู่ ในกระบวนการเลย กล่าวคือในกระบวนการกำหนดนโยบายและตัดสินใจภายใน ISO นั้นถูกครอบงำโดยภาคอุตสาหกรรม (private industry) โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากประเทศพัฒนาแล้วเป็นผู้กำหนด มาตรฐานเหล่านี้ขึ้น โดยได้รับการรับรองจากรัฐ และองค์กรระหว่างประเทศ ขณะที่ประเทศด้อยพัฒนาไม่มีส่วนร่วม ดังนั้นมาตรฐานคุณภาพด้านสิ่งแวดล้อม จึงเน้นหนักไปทาง มาตรฐานของประเทศพัฒนาแล้ว ทำให้อุตสหกรรมในประเทศกำลังพัฒนาเข้าถึงมาตรฐานเหล่านี้ได้ยาก
    ข้อสังเกตุอีกประการหนึ่งก็คือ เหตุใดรัฐจึงยอมลดบทบาทของตนลงinternational regime แห่งนี้ มีคำอธิบายได้ก็คือ เนื่องจากยุคนี้เป็นยุคโลกาภิวัฒน์
(Globalization) ทำให้ฝ่ายเอกชนหรือ market ได้เพิ่มบทบาทมากขึ้น เพราะรัฐไม่มีประสิทธิภาพ เพียงพอที่จะจัดการกับตลาดเสรี (free market) เช่นในด้านเสถียรภาพการเงิน และการออกกฎหมายให้ทันกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วเนื่องจากมีเทคโนโลยี ที่เปลี่ยนแปลงไปตามสมัยในเวลาอันรวดเร็ว เช่น เทคโนโลยีสารสนเทศ และอีกส่วนหนึ่งก็คือรัฐเองก็เต็มใจที่ให้อำนาจกับภาคเอกชนด้วย เนื่องจากเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐ ที่จะต้องทนฟังข้อเรียกร้องจากหลายฝ่ายในสังคม ดังนั้นรัฐจึงเต็มใจที่รับรองมาตรฐาน ISO 14000 ที่จัดการโดยภาคเอกชนกันเองเป็นส่วนใหญ่
    มาตรฐานชุ ISO 14000 เป็นมาตรฐานที่จัดทำโดยตัวแทนจากภาคอุตสาหกรรม เช่น สมาคมอุตสาหกรรม ที่ได้รับการรับรองจากบริษัทเอกชน ,รัฐบาล และองค์กรระหว่างประเทศจนกลายเป็น international regime ที่มี บรรทัดฐาน (norms) , หลักการ (principles), กฎเกณฑ์ (rules) และกระบวนการตัดสินใจ (decision - making proeedure) ในการสร้างมาตรฐานการจัดการกับสิ่งแวดล้อม (Environmental Management Standard) โดยมีรายละเอียดครอบคลุมใน 5 กลุ่มคือ การจัดการสิ่งแวดล้อม (environmental management), การประเมิน สิ่งแวดล้อม (environmental auditing) ฉลากสิ่งแวดล้ม (Environmental labelling), การตรวจวัดการควบคุมมลพิษ (Environmental Performanace Evaluation), การประเมินวงจรอายุของผลิตภัณท์ (Life Cycle Assessment)
    มาตรฐานชุด ISO 14000 (14000 series) มี 12 รุ่น 5 รุ่นแรกอันได้แก่ ISO 14001 (เกี่ยวกับระบบการจัดการสิ่งแวดล้อม โดยเน้นที่การให้แนวทางในการจัดการ) ISO 14004 (เกี่ยวกับการจัดการด้านสิ่งแวดล้อมที่เน้นในด้าน หลักการ, ระบบ และเทคโนโลยีที่สนับสนุนการจัดการ) ISO 14011 (เกี่ยวกับการตรวจสอบระบบการจัดการเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม) และ 14012 (เกี่ยวกับเกณฑ์การวัดคุณภาพการตรวจสอบ) เหล่านี้ ได้ถูกนำมาใช้กับสมาชิกของ ISO ตั้งแต่กลางปี ค.ศ. 1996 โดยบริษัทจะได้รับเพียงใบรับรองมาตรฐาน ISO 14001 เท่านั้น ส่วนมาตรฐานอื่น ๆ ในรุ่นเดียวกันจะใช้เป็นเอกสารที่ให้แนวทาง (guidance document) โดยเกณฑ์การให้ใบรับรองมาตรฐาน ISO 14001 ที่สำคัญมีดังนี้
    "องค์กรที่ขอใบรับรองจะต้องมีแถลงการณ์นโยบายด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อชี้ว่าได้ทำตามกฎหมายสิ่งแวดล้อม ตามขอบเขตของอำนาจรัฐที่โรงงานอุตสาหกรรมได้ตั้งอยู่ และต้องมีการปรับปรุงและป้องกันมลพิษอย่างต่อเนื่อง โดยต้องมีระบบการจัดการด้านสิ่งแวดล้อม มาเป็นตัวประกันว่าได้ทำตามแถลงการณ์ที่ได้แจ้งเอาไว้ และจะมีการตรวจสอบซึ่งองค์กรนั้นอาจตรวจสอบเอง หรือให้ผู้ตรวจสอบซึ่งเป็นบุคคลที่ 3 ตรวจสอบก็ได้"
    เราจะเห็นได้ว่าฝ่ายอุตสาหกรรมได้สนใจในการได้ใบรับรองมาตรฐาน ISO 14001 อย่างมาก เนื่องจากมันให้ประโยชน์ต่อบริษัทเอกชน กล่าวคือ
(1) บริษัทที่ได้มาตรฐาน ISO 14000 อาจได้รับการลดหย่อนกฎเกณฑ์ควบคุม และ ตรวจสอบสภาพแวดล้อมที่มีอยู่ในรัฐที่ตั้งโรงงานอุตสาหกรรม
(2) บริษัทจะได้ประโยชน์ในแง่การตลาด และการลงทุน เพราะสินค้าที่ผลิตจะมีภาพพจน์ที่ดี เพราะได้รับมาตรฐานโลก (global standard) แม้ว่าต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมจะสูงกว่าบ้างก็ตาม

บทบาทของฝ่ายเอกชนและฝ่ายรัฐบาล ในการพัฒนามาตรฐานชุด ISO 14000

แม้ ISO 14000 จะเป็นองค์กรที่มีลักษณะลูกผลมในแง่ของความเป็นสมาชิกภาพดังที่กล่าวไว้ข้างต้น แต ่กระบวนการตัดสินใจภายในองค์กรนี้ จะถูกครอบงำโดยผลประโยชน์ของ ภาคอุตสหกรรมที่เป็นเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศอุตสาหกรรม กล่าวคือ เมื่อมองในแง่ของสมาชิกแล้ว ในคณะกรรมมาธิการทางเทคนิค (Technical Committee- -TC 207) นั้น สมาชิกประเภทแรกหรือ Full member จะประกอบด้วยประเทศพัฒนาแล้วโดยมีตัวแทนในรูปขององค์กร ส่วนสมาชิกแบบ Correspondent และ Subsแribe Member นั้นจะประกอบไปด้วยประเทศกำลังพัฒนาเป็นหลัก ซึ่งสมาชิกทั้งสองประเภทหลังนี้มีฐานะเป็นเพียงผู้สังเกตุการณ์ (observer) ซึ่งไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดนโยบายเลย

นัยยะของผลกระทบของมาตรฐาน ISO 14001 ต่อประเทศกำลังพัฒนา

เมื่อประเทศกำลังพัฒนาขาดการเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินในอันเนื่องมาจาก ค่าใช้จ่ายในการเจรจาสนธิสัญญา เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมบนพื้นฐานของสหประชาชาติ ซึ่งประเทศกำลังพัฒนามีสิทธิ์ในการลงคะแนนเท่า ๆ กับประเทศพัฒนาแล้วนั้น สนธิสัญญาเหล่านี้ก็ผ่านออกมาได้ โดยการผลักดันจากประเทศพัฒนาแล้วในรูปของ เงินช่วยผ่านทาง ธนาคารโลก (World Bank) ดังนั้นนโยบายสิ่งแวดล้อมที่ออกมาจึงเป็นไปเพื่อสนองผลประโยชน์ของประเทศพัฒนาแล้วมากกว่า เมื่อประเทศกำลังพัฒนาขาดการมีส่วนรวมทำให้ไม่ได้รับข้อมูลต่าง ๆ อย่างเต็มที่ ซึ่งจะมีผลกระทบต่ออุตสาหกรรม ที่มีความไวต่อปัญหาในเรื่องการก่อมลภาวะทางสิ่งแวดล้อม เพราะอุตสาหกรรมเหล่านี้ จะถูกกีดกันในการนำเข้าจากประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งมีมาตรฐาน การพัฒนาสภาพแวดล้อมที่ดีกว่า
    นอกจากนั้นในมาตราฐาน ISO 14000 ก็ไม่ได้กำหนดให้มีการถ่ายโอนเทคโนโลยีเพื่อสิ่งแวดล้อม ( cleaner technology) ให้กับประเทศที่กำลังพัฒนา ดังนั้นจึงเป็นไปได้ยากที่ประเทศกำลังพัฒนาจะได้รับใบรับรองมาตราฐาน ISO 14001

บทสรุป

    มาตรฐาน ISO 14000 ก็เป็นตัวอย่างหนึ่งของ regime ที่รัฐในประเทศพัฒนาแล้วนำมาใช้ในยุคปัจจุบัน เพื่อสร้างความเปรียบเทียบทางเศรษฐกิจของตนเองให้คงอยู่ต่อไป โดย regime นี้รัฐจะมอบภาระให้เอกชนเป็นผู้กระทำเป็นส่วนใหญ่อย่างเต็มใจ โดยฝ่ายเอกชน หรือ market ในประเทศพัฒนาแล้วเป็นผู้ริเริ่มนโยบาย โดยมีฝ่าย state อันได้แก่รัฐต่างๆ องค์กรระหว่างประเทศ เช่น WTO เป็นฝ่ายรับเอง ให้ใช้มาตราฐานระหว่างประเทศ แล้วนำมาบังคับใช้กับเอกชน อันได้แก่ บริษัท หรือ โรงงานต่างๆ ทั่วโลกโดยความสมัครใจ ซึ่งเอกชนในทุกๆประเทศก็ต้องการที่จะได้มาตรฐาน ISO นี้ อันเนื่องมาจากผลประโยชน์ทางด้านการลงทุน และการตลาดที่เพิ่มขึ้น และที่สำคัญก็คือ หากบริษัทอุตสาหกรรมใดไม่ได้มาตรฐาน ISO จะต้องเสียความสามารถในในการแข่งขันไป ( competitiveness) เมื่อมองอีกมุมหนึ่งผู้เขียนจึงพบว่า ISO เป็น regime ที่ฝ่าย market ไม่ได้มีบทบาทสำคัญอย่างเดียว เพราะฝ่าย market จะต้องใช้ state เป็นผู้ที่ทำให ้มาตราการสัมฤทธิ์ผล กล่าวคือ ฝ่าย market ของประเทศอุตสาหกรรมจะริเริ่มกำหนดมาตราฐาน ISO ผลักดันให้ state นำมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมนี้มาใช้เป็นเงื่อนไขกีดกันการค้า ( Trade Protection ) ซึ่งประเทศที่ตกเป็นเป้าโจมตีที่สำคัญก็คือ อุตสาหกรรมในประเทสที่กำลังพัฒนานั่นเอง
    ดังนั้น ในทัศนคติของผู้เขียนจึงมองว่ามาตราฐาน ISO จึงเป็น regime ที่แสดงให้เห็นถึง การใช้ประโยชน์ปัญหาสิ่งแวดล้อม ที่ประเทศมหาอำนาจตีความว่าเป็น global problem ที่ทุกประเทศต้องมีส่วนร่วมในการแก้ปัญหาเหล่านี้ โดยผ่านเครื่องมือคือ Environmental Management Standard ซึ่งจะส่งผลกระทบโดยทางอ้อมหากบริษัทภายในประเทศไม่ยอมกระทำตามซึ่งก็คือ การกีดกันทางการค้าโดยอ้างมาตราฐานทางสิ่งแวดล้อม ทั้ง ๆ ที่ ถ้าเรามองจากอดีต เราจะพบว่า จริง ๆ แล้วประเทศอุตสาหกรรมตะวันตกเหล่านี้ จะเป็นผู้เริ่มต้นก่อปัญหามลภาวะให้กับสิ่งแวดล้อมแล้ว ประเทศอุตสาหกรรมตะวันตกเหล่านี้ จะเป็นผู้ถ่ายทอดเทคโนโลยีการผลิต ให้กับประเทศกำลังพัฒนา โดยผ่านบริษัทข้ามชาติ แต่จากข้อสังเกตุในการได้รับมาตราฐาน ISO 14000 ที่ได้ศึกษามาข้างต้นนั้นพบว่า บริษัทต่างๆในประเทศกำลังพัฒนาจะพบอุปสรรคในการได้รับ ISO 14001 เช่น ค่าใช้จ่ายที่สูง เป็นต้น นอกจากนี้ในตัว ISO 14001 เองก็ยังไม่ได้พูดถึงการถ่ายโอน cleaning technology ไปสู่ประเทศกำลังพัฒนาได้ ผู้เขียนจึงขอสรุปว่า การนำมาตราฐาน ISO 14000 ซึ่งเป็นมาตรการกีดกันการค้า โดยอ้อมของประเทศพัฒนาแล้ว เป็นการสร้างความได้เปรียบ ของประเทศพัฒนาแล้วต่อประเทศกำลังพัฒนา ทำให้ช่องว่างระหว่างประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนายิ่งเพิ่มขึ้นไปอีก ซึ่งสรุปข้อสรุปนี้ก็สอดคล้องกับคำกล่าวของ David N. Ballaam ใน "International Political Economy"ว่า
    "International Political Economy remains a source of many global environmental problems. It is also an integral part of any solution to these problems because effect to deal with environmental threat to both nature and mankind are helping transform the international produting, finance, security and knowledge structure."