Nieuwerkerk aan den IJssel - Moordrecht - Zevenhuizen-Moerkapelle
NAAR EEN NIEUWE AMBTSKETEN VOOR DE
BURGEMEESTER?
RAPPORT VAN DE VVD COMMISSIE POSITIE
BURGEMEESTER EN VERANDERING LOKAAL BESTUUR
(Gewijzigde versie n.a.v. de discussie op de partijraad d.d. 13 juli 2002)
18 september 2002
INHOUDSOPGAVE:
Samenvatting van het rapport "Naar een nieuwe ambtsketen voor de burgemeester?"
1) Inleiding
2) VVD Commissie positie burgemeester en verandering lokaal bestuur
3) Bepaling in de Grondwet 1983 m.b.t. de burgemeester
4) Enkele rapporten over de aanstellingswijze van de burgemeester
5) Het huidige VVD-standpunt
6) Nieuwe procedure m.b.t. de aanstellingswijze van de burgemeester en de eerste
evaluatie van de benoemingen nieuwe stijl
a) Nieuwe procedure m.b.t. de aanstellingswijze van de burgemeester
b) Eerste evaluatie van de benoemingen nieuwe stijl
7) Deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming
8) Dualisering gemeentebestuur en de taken van de burgemeester
9) Het Strategisch Akkoord voor het kabinet van CDA, LPF en VVD d.d. 3 juli 2002: passages
over de positie van de burgemeester en de organisatie van de politie
10) Modellen t.a.v. de aanstellingswijze van de burgemeester
a) Kroonbenoeming
b) Rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester
c) Door de gemeenteraad gekozen burgemeester: twee mogelijkheden:
1) een door en uit de gemeenteraad gekozen burgemeester;
2) een door de gemeenteraad van buiten gekozen burgemeester.
11) Gedachten over de diverse modellen: standpunt van de VVD Commissie positie
burgemeester en verandering lokaal bestuur.
Bijlage: Samenstelling van de VVD Commissie positie burgemeester en verandering lokaal
bestuur
SAMENVATTING VAN HET RAPPORT "NAAR EEN NIEUWE AMBTSKETEN VOOR DE
BURGEMEESTER?"
In Nederland worden burgemeesters door de Kroon benoemd. In de loop der jaren is de
invloed van de gemeenteraad steeds groter geworden. Eerst kwam er een recht van
aanbeveling aan de Commissaris van de Koningin. Op 1 augustus 2001 werd een nieuwe
aanstellingswijze van kracht. De gemeenteraad heeft nu het recht van een openbare
aanbeveling aan de Kroon van twee kandidaten, waarbij ook een raadplegend referendum tot
de mogelijkheden behoort. De VVD heeft zich om diverse redenen altijd een voorstander van
de door de Kroon benoemde burgemeester betoond, maar is zeer kritisch over de onlangs
herziene, nu geldende, aanstellingswijze. Met het compromis van PvdA, VVD en D66
(kabinetsperiode 1998-2002) is de VVD allerminst gelukkig. De VVD staat niet alleen in
haar kritiek. Er wordt terecht gesproken over "vlees noch vis". Moet er op deze
weg worden doorgegaan? Zijn er betere alternatieven En is er voor de VVD reden om haar
voorkeur voor een benoemde burgemeester te heroverwegen?
Naast de slechte werking van het onder druk van D66 ontworpen compromismodel heeft zich
een aantal andere, relevante ontwikkelingen in burgemeestersland voorgedaan. Zo heeft de
Raad van Europa zich negatief uitgelaten over de Nederlandse wijze van aanstellen van de
burgemeester. De gemeenten hebben bovendien sinds maart 2002 te maken met dualisering van
het bestuur en een andere rol voor de burgemeester. De Staatscommissie Elzinga heeft zich
niet alleen uitgesproken over het gemeentelijk bestuur, maar ook over de positie van de
burgemeester. Een (VVD-)minderheid kon zich met het standpunt over de burgemeester niet
verenigen en heeft een ander standpunt dan de rest van de commissie ingenomen: òf benoemd
òf (zo nodig) rechtstreeks laten kiezen. Dit jaar (2002) is het wetsvoorstel inzake de
deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester in eerste lezing door
de Tweede en Eerste Kamer aanvaard.
Inmiddels is het wetsvoorstel in tweede lezing bij de Tweede Kamer ingediend.
En niet vergeten mag worden de alom in de maatschappij levende wens tot meer democratie en
de roep om meer invloed van de burgers op de burgemeestersbenoeming, ondanks het feit dat
de benoemde burgemeester bij de bevolking in hoog aanzien staat.
De diverse ontwikkelingen hebben ertoe geleid, dat in 2001 een werkgroep, bestaande uit 2
leden van de VVD-Tweede- en 2 leden van de VVD-Eerste Kamerfractie en een
beleidsmedewerker van de VVD-Tweede-Kamerfractie, zich heeft gebogen over de positie van
de burgemeester. Zij heeft een basisdocument over dit onderwerp opgesteld, waarin drie
alternatieve modellen werden uitgewerkt. Vervolgens heeft, op verzoek van het hoofdbestuur
van de VVD, een commissie, te weten de Commissie positie burgemeester en verandering
lokaal bestuur, onder voorzitterschap van de heer I.W. Opstelten, aandacht besteed aan de
aanstellingswijze van de burgemeester en het voorliggende rapport opgesteld. De commissie
is op 11 maart 2002 ingesteld, dus ruim voor de verkiezingen van de Tweede Kamer die op 15
mei plaatsvonden. Zie voor de samenstelling van de commissie de bijlage bij het rapport.
Deze commissie heeft het basisdocument van de werkgroep uit de Tweede en Eerste
Kamerfracties als uitgangspunt voor haar rapport genomen.
De commissie heeft een drietal modellen met betrekking tot de aanstellingswijze van de
burgemeester beschreven. De commissie heeft deze geanalyseerd en is vervolgens tot een
standpunt gekomen.
Het gaat om de volgende drie modellen:
a) Kroonbenoeming
b) Rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester
c) Door de gemeenteraad gekozen burgemeester: twee mogelijkheden: door en uit de
gemeenteraad en een door de gemeenteraad van buiten gekozen burgemeester.
Deze modellen zijn in dit rapport alle van argumenten pro en contra voorzien, in een zo
zuiver mogelijke benadering.
De commissie is van mening, dat de huidige aanstellingswijze met de openbare aanbeveling
van twee kandidaten en het burgemeestersreferendum niet voldoet. Het systeem bevat een
onduidelijke mengeling van invloed van de gemeenteraad, een beetje invloed van de
bevolking, en een diffuse rol van de Kroon bij de benoeming. Deze wijze van aanstellen
moet dan ook verdwijnen.
Voorts wijst de commissie een door de gemeenteraad gekozen burgemeester om principiële
redenen af, welke variant er ook zou worden gekozen. Dit systeem staat namelijk haaks op
het nieuwe dualisme in gemeenten, en het kan leiden tot gemeentelijke
"achterkamertjes" of "handjeklap". Een door de gemeenteraad gekozen
burgemeester is een monistisch sluitstuk op een dualistisch stelsel.
Wat stelt de commissie voor? De commissie ziet voor- en nadelen bij het systeem van de
benoemde burgemeester en ook voor- en nadelen bij dat van de rechtstreeks door de
bevolking gekozen burgemeester. Zowel een door de Kroon benoemde burgemeester als een
rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester zijn voor de leden van de commissie
principieel aanvaardbaar. De leden zijn van mening, dat een zuivere vorm van
Kroonbenoeming, zoals beschreven in hoofdstuk 10, een aanvaardbare oplossing is. Maar de
maatschappelijke en politieke realiteit laat zien, dat de Kroonbenoeming breed onder vuur
ligt en dat de burgers meer invloed op de keuze van de burgemeester willen hebben. En als
de Kroonbenoeming geen of onvoldoende blijvend toekomstperspectief meer heeft, hetgeen
tevens blijkt uit de mening van een grote meerderheid in de Tweede Kamer, dan gaat de
voorkeur uit naar een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester.
Het is dan beter om een stap vooruit te doen. In dat geval: een rechtstreeks door de
bevolking gekozen burgemeester.
Het systeem van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester dient volgens de
commissie bij invoering (in het kort) de volgende elementen te bevatten:
- Voor de Commissaris van de Koningin, dee Kroon en de vertrouwenscommissie is er geen rol
meer weggelegd.
- Kandidaten hoeven geen ingezetenen van de gemeente te zijn, maar de gekozen burgemeester
moet wel (binnen een jaar) in de gemeente (gaan) wonen.
- Het is geen verplichting voor kandidateen om lid van een politieke partij te zijn. Eén
en ander naar analogie van artikel 3 van de Grondwet, dat bepaalt dat alle Nederlanders op
gelijke voet in openbare dienst benoembaar zijn.
- Er is geen limiet aan het aantal termijjnen dat een burgemeester kan worden herkozen.
- De burgemeester krijgt alle bevoegdhedeen die nu aan het college van burgemeester en
wethouders èn aan de burgemeester toekomen. De burgemeester wordt dus het bestuursorgaan.
De raad behoudt zijn huidige taken, zoals wetgeving, controle en budgetrecht, en heeft in
die zin een dominante rol.
- De burgemeester moet uiteindelijk geen voorzitter van de vergaderingen van de
gemeenteraad meer zijn (na grondwetswijziging).
- Ook de bepaling over het "hoofdschhap" van de gemeenteraad dient
duidelijkheidshalve uit de Grondwet te worden verwijderd.
- Het wijzigen van de Grondwet inzake hett hoofdschap van de raad en het voorzitterschap
van de vergaderingen van de raad hoeft overigens voor de tussenliggende periode (tot aan
de grondwetsherziening) niet aan de rechtstreeks gekozen burgemeester in de weg te staan,
op voorwaarde dat de burgemeester voorlopig voorzitter van de gemeenteraad blijft tot de
Grondwet is herzien.
- De rechtstreeks gekozen burgemeester iss het bevoegd gezag op het gebied van de openbare
orde, veiligheid (politie) en brandweer.
- De commissie neemt geen standpunt in ovver het vraagstuk van het beheer van de politie.
Ze adviseert de partij daarvoor een aparte commissie in te stellen.
- De regelgevende bevoegdheid ligt bij dee burgemeester èn de raad samen.
- De burgemeester heeft niet langer de taaak om besluiten van de gemeenteraad, die in
strijd met de wet of het algemeen belang zijn, bij de Kroon voor schorsing of vernietiging
voor te dragen. Een voordracht voor schorsing dan wel vernietiging kan in voorkomende
gevallen door het kabinet worden gedaan.
- De commissie ziet nu nog geen aanleidinng om een regel te ontwerpen voor de situatie dat
zich een impasse tussen de burgemeester en de raad voordoet. Ze heeft vertrouwen in het
zelfcorrigerend vermogen van het electorale proces.
- Naast de burgemeester kiezen de burgerss ook een "running mate"
(loco-burgemeester). Deze vervangt de burgemeester bij ziekte en langdurige afwezigheid.
Mocht de burgemeester overlijden, dan volgt de "running mate" hem op. Zijn
termijn loopt dan tot het moment van de volgende reguliere verkiezingen.
- De burgemeester neemt zijn "eigen&" wethouders mee. De burgemeester benoemt en
ontslaat hen. Zij werken onder de supervisie en verantwoordelijkheid van de burgemeester.
- De rechtstreeks door de bevolking gekozzen burgemeester komt er meteen in alle gemeenten.
Uniformiteit dus en geen onoverzichtelijke differentiatie tussen gemeenten!
- De burgemeester wordt gekozen op een eiigen programma, althans de kandidaat heeft de
mogelijkheid om een eigen programma op te stellen. Het is aan de kandidaat om dit al of
niet te doen.
- Het mandaat van de burgemeester geldt vvoor vier jaar.
- De verkiezingen voor de gemeenteraad enn de burgemeester vinden niet op hetzelfde moment
plaats (lopen niet synchroon). Beide organen worden halverwege de periode van het andere
orgaan gekozen ("om en om").
- De gekozen burgemeester kan reeds komenn in het jaar 2004 (2 jaar na de
gemeenteraadsverkiezingen van 2002). In alle gemeenten wordt dan een burgemeester gekozen.
Dat betekent dat ook de zittende burgemeesters zich verkiesbaar kunnen stellen. Als het
jaar 2004 niet wordt gehaald, dan is, ingevolge het voorliggende model, de gekozen
burgemeester pas in 2008 een feit.
- Voor die burgemeesters die in 2004 niett (willen) terugkeren, wordt er een oplossing in
de sfeer van de APPA (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) gevonden.
- In het algemeen geldt, dat er een nieuwwe rechtspositieregeling voor burgemeesters en
wethouders (nieuwe stijl) moet komen. De invulling daarvan moet nader worden vormgegeven.
- Het vraagstuk van de integriteit doet zzich zowel bij rechtstreeks gekozen
burgemeesters voor als bij andere (gekozen) functionarissen. Dit rapport leent
zich niet om over dit veelzijdige probleem uitspraken te doen. Er moet apart
aandacht aan dit onderwerp worden geschonken. De commissie gaat hier niet
verder dan het signaleren van het probleem.
NAAR EEN NIEUWE AMBTSKETEN VOOR DE BURGEMEESTER?
Rapport van de VVD Commissie positie burgemeester en verandering lokaal bestuur
1. INLEIDING
Deze notitie heeft tot onderwerp de aanstellingswijze van de burgemeester. Zeker de
laatste tijd is dit een veel besproken onderwerp. Er heeft zich in het verleden, maar ook
recent, in burgemeestersland een aantal ontwikkelingen voorgedaan, waarop in deze
inleiding zal worden ingegaan. Zo is op 1 augustus 2001 een nieuwe aanstellingswijze
(openbare aanbeveling van twee kandidaten) van kracht geworden, met de mogelijkheid van
een burgemeestersreferendum. De gemeenten Best en Vlaardingen hadden daarbij de primeur.
Op 6 maart 2002 vonden er in die gemeenten, gelijktijdig met de gemeenteraadsverkiezingen,
burgemeestersreferenda plaats. In Vlaardingen moest de sollicitatieprocedure worden
overgedaan, omdat de gemeente halverwege de rit alsnog besloot een burgemeestersreferendum
te houden. Bij het opstellen van de profielschets was daar geen rekening mee gehouden.
Kandidaten moeten daar wel mee op de hoogte zijn.
Inmiddels hebben de gemeenten Leiden en Tiel ook besloten een burgemeesters-referendum te
houden (najaar 2002).
Het zijn echter niet alleen de referenda die stof deden opwaaien. Ook de gang van zaken
rond de burgemeestersbenoemingen (najaar 2001) in Maastricht, Schagen en Wijchen, waar
kandidaten zich, nadat de aanbeveling was opgesteld, terugtrokken, geven aanleiding tot
bezinning. Door het terugtrekken van kandidaten is er de facto sprake van een enkelvoudige
aanbeveling, wat niet de bedoeling van de wetgever was. Deze praktijk leidt sluipenderwijs
tot een door de raad gekozen burgemeester. De kroonbenoeming wordt daarmee uitgekleed,
want formeel benoemt de Kroon (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)
en/of kabinet, maar materieel maakt de gemeenteraad de keuze. Dit is voor de VVD een
onbevredigend proces. Op 15 april 2002 is er door het toenmalige kabinet een eerste
evaluatie burgemeestersbenoemingen nieuwe stijl uitgebracht. (Zie paragraaf 6b.)
Voorts is van belang om te vermelden, dat door het aanvaarden van het wetsvoorstel
"Dualisering gemeentebestuur" de positie van de burgemeester is veranderd. De
bestuurlijke omgeving van de burgemeester is gewijzigd: het college bestuurt en de raad
verordonneert, controleert en heeft het budgetrecht. Daarnaast heeft de burgemeester er
een aantal nieuwe bevoegdheden bij gekregen. En als voorzitter van de raad moet de
burgemeester het belang van de raad laten prevaleren boven dat van het college. De rol en
de positie van de burgemeester zijn dus gewijzigd.
Werden hiervoor recente ontwikkelingen genoemd, ook verder terug in de tijd zijn er
ontwikkelingen geweest die van belang zijn voor het onderwerp van dit rapport. Zo heeft
het Congres van lokale en regionale bestuurders bij de Raad van Europa in mei 1998
uitgesproken, dat het Nederlandse systeem van de benoemde burgemeester eigenlijk niet door
de beugel kon.
In januari 2000 bracht de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie (Commissie
Elzinga) een rapport uit over de dualisering van het gemeentebestuur. Daarin kwam ook de
positie van de burgemeester aan de orde. Een drietal leden van de commissie Elzinga bracht
een minderheidsstandpunt inzake de aanstellingswijze van de burgemeester uit. Zij zijn van
mening dat voor de aanstelling van de burgemeester in een dualistisch bestuursmodel twee
mogelijkheden openstaan: rechtstreekse verkiezing door de bevolking en handhaving van de
daadwerkelijke kroonbenoeming. Zie hoofdstuk 4 van dit rapport.
Niet onvermeld mag blijven, dat de Tweede en Eerste Kamer in de afgelopen kabinetsperiode
in eerste lezing hebben gestemd vóór het wetsvoorstel dat regelt dat de benoemingswijze
van de burgemeester door de kroon wordt vervangen door een opdracht aan de gewone
wetgever. Dat wil zeggen, dat het aan de gewone wetgever wordt overgelaten om de
aanstellingswijze van de burgemeester te regelen. De tweede lezing van deze
grondwetswijziging moet na de verkiezingen van 15 mei 2002 plaatsvinden.
Bij de behandeling van het wetsvoorstel inzake het burgemeestersreferendum in de Tweede
Kamer (september 2000) heeft Jan te Veldhuis gesteld dat de VVD graag een principiële
discussie over de plaats, de rol, de taak en de inhoud van de bevoegdheden van een
burgemeester wil hebben. Deze discussie zou tot een andere wijze van aanstellen kunnen
leiden.
In de Eerste Kamer, bij de behandeling van datzelfde wetsvoorstel (juli 2001), bracht de
woordvoerder van de VVD, de heer Paul Luijten, net als Jan te Veldhuis, naar voren, dat de
VVD nog steeds een voorkeur heeft voor de benoemde burgemeester waarbij de gemeenteraad
wordt geraadpleegd. Maar, zo gaat hij verder, als blijkt dat daar in het parlement op een
gegeven moment geen meerderheid meer voor is, dan kunnen we maar beter het woord direct
aan de kiezer laten en ook de burgemeester kiezen. Zijn fractie steunde dan ook het
minderheidsadvies van de staatscommissie Elzinga, net als de VVD-fractie in de Tweede
Kamer.
Nederland kent van oudsher een door de Kroon benoemde burgemeester. Werd bij de herziening
van de Grondwet in 1983 de gekozen burgemeester afgewezen, wel is in de loop der jaren de
invloed van de gemeenteraad toegenomen. De VVD heeft zich altijd een voorstander van de
benoemde burgemeester getoond, al waren incidenteel andere geluiden te horen. Kiest de VVD
voor verandering van het standpunt of niet? Frits Bolkestein heeft, in zijn hoedanigheid
van fractievoorzitter van de VVD in de Tweede Kamer, in november 1996, bij het 50-jarig
bestaan van de VVD-bestuurdersvereniging, gezegd: óf verkiezing (bedoeld werd
rechtstreekse verkiezing door de bevolking) óf benoeming door de Kroon. Hij voegde
daaraan toe dat die discussie uitsluitend kon worden gevoerd binnen het bredere kader van
het vraagstuk over dualisme en monisme.
Reeds in 1993 liet Johan Remkes in het rapport van de commissie Van Thijn opnemen, dat als
men tot een wezenlijke vernieuwing van de lokale democratie wilde komen, men moest kiezen
voor een dualistisch ingericht stelsel, met een direct door de bevolking gekozen
burgemeester.
Maar aan de andere kant liet Hans Dijkstal nog op 26 april 2002 in het VNG-magazine
optekenen niets in een gekozen burgemeester te zien.
Niet onbelangrijk is dat in de maatschappij de wens leeft om meer invloed op de keuze van
de burgemeester te hebben. Mondige burgers vinden dat beter passen in een democratisch
stelsel. Dit stemt tot nadenken over de wijze van aanstellen van de burgemeester.
Daar komt bij, dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 18 juni
2002 het rapport "Buitenlandse burgemeesters bekeken" van het "Centre for
Local Democracy" van de Erasmus Universiteit, aan de Tweede Kamer heeft aangeboden.
Daaruit blijkt dat er sprake is van een tendens van het versterken van de lokale inbreng
in de benoeming en het versterken van de democratische inbreng. Het aantal landen met
direct gekozen burgemeesters groeit.
Diverse ontwikkelingen in de samenleving en in burgemeestersland geven de VVD dus alle
reden om opnieuw na te denken over de aanstellingswijze van de burgemeester.
2. VVD COMMISSIE POSITIE BURGEMEESTER EN VERANDERING LOKAAL BESTUUR
Zoals hiervoor reeds werd gememoreerd geven diverse ontwikkelingen de VVD reden om opnieuw
na te denken over de aanstellingswijze van de burgemeester.
Op verzoek van het hoofdbestuur van de VVD heeft een commissie, te weten de Commissie
positie burgemeester en verandering lokaal bestuur, zich gebogen over de aanstellingswijze
van de burgemeester. De commissie is op 11 maart 2002 ingesteld, dus ruim voor de
verkiezingen voor de Tweede Kamer op 15 mei. Reeds in 2001, na het lijmakkoord van het
tweede paarse kabinet en het compromis van Paars-II was een werkgroep van de Tweede en
Eerste Kamerfractie van de VVD met dit onderwerp bezig teneinde zich fundamenteler op
betere varianten voor te bereiden. De huidige aanstellingswijze c.q. het compromis van
Paars-II werd verre van ideaal geacht. De overige redenen om aandacht te schenken aan de
positie van de burgemeester zijn in de inleiding terug te vinden.
De werkgroep bestond uit VVD-leden uit de Tweede en Eerste Kamer en een beleidsmedewerker
van de VVD-Tweede Kamerfractie. Deze 5 personen maken ook deel uit van de Commissie
positie burgemeester en verandering lokaal bestuur.
Hun voorbereidende werk c.q. een analyse van drie mogelijke varianten voor de
burgemeestersaanstelling was de basis voor het rapport van de commissie.
In dit rapport zijn de bevindingen van de commissie weergegeven.
Zie voor de samenstelling van de Commissie positie burgemeester en verandering lokaal
bestuur de bijlage.
Het rapport "Naar een nieuwe ambtsketen voor de burgemeester?" is op 2 juli 2002
door de heer Opstelten aangeboden aan de fractievoorzitter van de VVD in de Tweede Kamer
en de voorzitter van de partij. Reeds op 13 juli 2002, tijdens een bijeenkomst van de
Partijraad van de VVD, heeft een eerste oriënterende discussie plaatsgevonden. Het
rapport is toen redelijk goed ontvangen. Er zijn enkele amenderende opmerkingen gemaakt.
Deze waren voor de commissie aanleiding om opnieuw bijeen te komen. Op een aantal punten
is het rapport verduidelijkt en nader toegelicht. Voorts zijn de relevante passages uit
het Strategisch Akkoord voor het kabinet van CDA, LPF en VVD d.d. 3 juli 2002 weergegeven.
De commissie heeft haar standpunten ten aanzien van de verschillende onderdelen van het
rapport evenwel niet gewijzigd.
Op 11 oktober 2002 zal er tijdens een rondetafeldiscussie van de VVD aandacht aan het
rapport worden besteed. In het najaar zal er in de Bestuurdersvereniging, in het
P.J. Oud-gezelschap en in de kamercentrales van de VVD over worden gesproken. Tijdens de
Bijzondere Algemene Ledenvergadering, die op 23 november 2002 wordt gehouden, zal de
partij een definitief besluit over het rapport nemen.
Nota bene!
Dit rapport heeft alleen betrekking op de burgemeester en geldt vooralsnog niet mutatis
mutandis voor de Commissaris van de Koningin. De Commissaris van de Koningin blijft
voorlopig dus, als het aan de commissie ligt, een door de Kroon benoemde functionaris. Een
commissaris van de Koningin is immers een ander type functionaris dan een burgemeester.
Hij is tevens rijksorgaan. Daarnaast staat hij anders in zijn relatie tot de burgers,
zoals in het algemeen wat afstandelijker.
3. BEPALING IN DE GRONDWET 1983 M.B.T. DE BURGEMEESTER
Artikel 131 van de Grondwet 1983 gaat over de benoeming van de burgemeester.
Dit artikel luidt als volgt: "De commissaris van de Koning en de burgemeester worden
bij koninklijk besluit benoemd".
In de Gemeentewet (artikel 61 lid 1) wordt dit herhaald. "De burgemeester wordt bij
koninklijk besluit benoemd en herbenoemd voor de tijd van zes jaar."
Reeds in 1815 en 1817 werd in reglementen bepaald, dat de burgemeester door de Koning werd
benoemd. Dat was ook zo in de Grondwet van 1848. Van oudsher kent Nederland dus een
benoemde burgemeester. Al in 1848 was er discussie over de vraag of de aanstellingswijze
van de burgemeester in de Grondwet moest worden
opgenomen. Thorbecke was daar geen voorstander van. De regeling van de aanstellingswijze
hoorde naar zijn mening niet thuis in de Grondwet. Dat was aan de gewone wetgever.
4. ENKELE RAPPORTEN OVER DE AANSTELLINGSWIJZE VAN DE BURGEMEESTER
In de loop der tijden is er veel geschreven en gesproken over de aanstellingswijze van de
burgemeester en hebben diverse commissies zich er over gebogen.
Van drie van deze commissies wordt kort het standpunt weergegeven.
a) Staatscommissie Biesheuvel
In 1984 verscheen het rapport van de Staatscommissie van advies inzake de relatie
kiezers-beleidsvorming (Staatscommissie Biesheuvel). Deze commissie is niet eenstemmig in
de beantwoording van de vraag of benoeming door de Kroon dan wel verkiezing in principe de
voorkeur zou verdienen. De commissie is wel unaniem van oordeel dat nu de grondwetgever
nog zo kort geleden zich heeft uitgesproken voor benoeming door de Kroon van de
burgemeester, er wel zeer sterke argumenten moeten zijn om nu een voorstel te doen tot
wijziging van de desbetreffende bepaling. Sterk overwegende argumenten om het bestaande
stelsel van aanwijzing te veranderen heeft de commissie niet kunnen vinden.
b) Commissie Van Thijn
In het kader van de "Deetman-discussie" laat ook de externe commissie
Verkiezing/Benoemingsprocedure Burgemeester (Commissie Van Thijn) het licht schijnen over
het onderhavige onderwerp. De meerderheid van deze commissie is van mening, dat de
burgemeester door de gemeenteraad moet worden gekozen.
Eén lid van de commissie (Remkes) onderschrijft de voorkeur voor de door de raad gekozen
burgemeester niet. Hij is voorstander van handhaving van het stelsel van de benoemde
burgemeester, waarbij de invloed van de gemeenteraad bestaat in het recht van aanbeveling.
Als men tot een wezenlijke vernieuwing van de lokale democratie komen, dan dient in zijn
ogen gekozen te worden voor een dualistisch ingericht stelsel, met een direct door de
bevolking gekozen burgemeester.
Een ander lid van de commissie (Apotheker) behoudt zijn voorkeur voor direct door de
bevolking gekozen burgemeester, maar acht een door de gemeenteraad gekozen burgemeester
een aanvaardbare tussenstap.
De commissie is unaniem van mening dat de wijze van aanstelling van de burgemeester moet
worden gedeconstitutionaliseerd.
c) Staatscommissie Elzinga
De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie (Staatscommissie Elzinga) besteedt in
haar rapport, dat in 2000 verscheen, ook aandacht aan de aanstellingswijze van de
burgemeester.
De Commissie Elzinga is tegen een door de raad gekozen burgemeester, omdat de
eigenstandigheid van het ambt in de kern wordt aangetast.
Ná grondwetswijziging kiest de commissie Elzinga voor:
- een door de bevolking gekozen burgemeesster in de vier grote steden;
- 50.000 - 100.000 en meer inwoners: de ggemeenteraad heeft een keuze mogelijkheid: óf
aanstelling van de burgemeester o.g.v. een enkelvoudige aanbeveling van de raad óf een
rechtstreekse verkiezing;
- overige gemeenten: enkelvoudige aanbeveeling door de gemeenteraad binnen het stelsel van
de Kroonbenoeming.
Voorafgaand aan grondwetsherziening:
- 50.000 en meer inwoners: binnen het steelsel van de kroonbenoeming een enkelvoudige
aanbeveling van de raad, gecombineerd met een verplichte burgemeestersstemming;
- minder dan 50.000 inwoners: binnen het stelsel van de kroonbenoeming een enkelvoudige
aanbeveling van de raad.
Een minderheid van deze Staatscommissie (Rosenthal, Vonhoff en Van den Berg) wijst de
benoeming van de burgemeester door de Kroon op basis van een enkelvoudige aanbeveling van
de raad met klem af. Ook de combinatie met een verplichte burgemeestersstemming wordt
afgewezen. Naar de mening van deze leden staan voor de aanstelling van de burgemeester in
een dualistisch bestuursmodel twee mogelijkheden open: rechtstreekse verkiezing door de
bevolking of handhaving van de daadwerkelijke kroonbenoeming.
"De rechtstreekse verkiezing van de burgemeester door de bevolking op basis van een
volledig eigen electoraal mandaat zou passen in een dualistisch bestuursmodel met de
volgende elementen: zowel de burgemeester als de raad worden op uiteenlopende tijdstippen
gekozen voor een vaste termijn; de raad kan de burgemeester niet heenzenden; de
burgemeester formeert zijn eigen college van burgemeester en wethouders. Maar dat
dualistische model (zie hoofdstuk 7, model VI, in aangepaste vorm van het rapport) is
alleen denkbaar in geheel andere binnenlands-bestuurlijke verhoudingen dan wij nu kennen.
Het zou diep snijden in de toe- en verdeling van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden
in de gedecentraliseerde eenheidsstaat en in de politieke cultuur die in ons land sterk
geënt is op collegiaal, meerhoofdig bestuur. Hoewel het desondanks de moeite waard zou
zijn dit model aan een nader onderzoek te onderwerpen, moet erkend worden dat het in die
zin de opdracht van de commissie te buiten gaat." (blz. 474 en 475 rapport Elzinga).
"In de gegeven omstandigheden gaat de voorkeur uit naar handhaving van de
daadwerkelijke kroonbenoeming. De kroonbenoeming kan haar beslag krijgen op basis van een
meervoudige aanbeveling van de raad." (blz. 475 rapport Elzinga).
5) HET HUIDIGE VVD-STANDPUNT
De VVD is altijd voorstander van de benoemde burgemeester geweest. Daarvoor zijn onder
meer de volgende argumenten gehanteerd:
- De benoemde burgemeester is een veel onnafhankelijker bestuurder. Hij staat boven de
partijen. De burgemeester is mede daardoor de meest gezaghebbende bestuurder. Als de
burgemeester wordt gekozen, is hij onderdeel van en deelgenoot in het politieke
krachtenveld.
- Gemeenten zijn in functioneren verwevenn met rijk en provincie.
- De burgemeester is belast met de openbaare orde, veiligheid (politie) en brandweer;
hieruit vloeit voort de bevoegdheid tot het maken van noodverordeningen en het geven van
noodbevelen.
- De burgemeester heeft een taak als het gaat om de vernietiging dan wel de schorsing van
besluiten van de raad die in strijd met de wet of het algemeen belang zijn.
- Evenredige verdeling van burgemeesterspposten over de verschillende politieke partijen.
- Er kan rekening worden gehouden met bovvenlokale belangen, zoals de benoeming van vrouwen
in het ambt.
- Kandidaten kunnen worden getest op hun geschiktheid voor het ambt.
De VVD is tegen het geheel doen vervallen van een bepaling in de Grondwet inzake de
aanstellingswijze van de Commissaris van de Koningin en de burgemeester
(deconstitutionalisering). Het is daarom goed dat het wetsvoorstel "Verklaring dat er
grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot wijziging van de bepaling inzake de benoeming van de commissaris van de
Koning en de burgemeester" (Kamerstuk 27 551), dat begin 2002 in de Eerste Kamer in
eerst lezing is aanvaard, bepaalt, dat de wijze van aanstelling van de burgemeester een
grondwettelijke basis behoeft via een opdracht aan de gewone wetgever. De wetgever moet
later één en ander uitwerken. Dit wetsvoorstel opent de mogelijkheid dat bij gewone wet
de aanstellingswijze van de burgemeester kan worden veranderd. Maar de wetgever kan ook
bepalen, dat het huidige systeem in tact blijft. De VVD-fracties in Tweede en Eerste Kamer
hebben in eerste lezing voor het wetsvoorstel gestemd. Of het wetsvoorstel ook in tweede
lezing de eindstreep haalt (dan met een tweederde meerderheid van stemmen), moet worden
afgewacht.
De VVD heeft uiteindelijk ook ingestemd met de nieuwe (geamendeerde) regels voor de
burgemeestersbenoeming, omdat er geen sprake is van een rechtstreeks door de bevolking
gekozen burgemeester noch van een door de gemeenteraad gekozen gekozen burgemeester. In
het nieuwe stelsel behoudt de Kroon haar eigen discretionaire bevoegdheid. Het betrof hier
een politiek compromis.
(Zie voor de deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming en de nieuwe regels de
paragrafen 7 en 6.)
6) NIEUWE PROCEDURE M.B.T. DE AANSTELLINGSWIJZE VAN DE BURGEMEESTER EN DE EERSTE
EVALUATIE VAN DE BENOEMINGEN NIEUWE STIJL
a) Nieuwe procedure m.b.t. de aanstellingswijze van de burgemeester
In juli 2001 is de Eerste Kamer akkoord gegaan met de Wijziging van de Gemeentewet en de
Provinciewet in verband met een aanpassing van de procedure tot benoeming van de
burgemeester en de Commissaris van de Koningin (Kamerstuk 25 444). Met ingang van 1
augustus 2001 geldt een nieuwe regeling. In het kort komt deze regeling op het volgende
neer. De gemeenteraad heeft het recht van openbare aanbeveling van twee kandidaten aan de
Kroon. Die kandidaten zijn via een sollicitatieprocedure door de Commissaris van de
Koningin voorgeselecteerd. De raad dient dus twee kandidaten aan te bevelen. Ook een
raadplegend referendum over die twee kandidaten (burgemeestersreferendum) behoort tot de
mogelijkheden. De raad stelt de aanbeveling ook op, als er een referendum is gehouden. De
aanbeveling is de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad. In zeer uitzonderlijke door de
gemeenteraad te motiveren gevallen kan worden volstaan met een aanbeveling waarop één
persoon staat vermeld. Dat kan alleen in geval van gemeentelijke herindelingen en in geval
van objectieve overmacht, zoals het overlijden van een kandidaat of als een kandidaat zich
op het laatste moment terugtrekt. De Kroon benoemt. De Kroon kan van de meervoudige
aanbeveling afwijken, maar dit moet wel worden gemotiveerd.
Inmiddels is bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel aanhangig dat de procedureregels inzake
de benoeming van de burgemeester en de commissaris van de Koning verduidelijkt (Kamerstuk
28 177). Politieke, beleidsmatige of bestuurlijke overwegingen mogen geen leidraad voor de
gemeenteraad zijn om af te wijken van de wettelijke eis dat er een aanbeveling van twee
personen moet komen. Het moet gaan om de hiervoor genoemde situaties. Het komt uitsluitend
aan de minister toe om te bepalen of er sprake is van een bijzonder geval waarin de raad
kan volstaan met een enkelvoudige aanbeveling.
b) Eerste evaluatie van de benoemingen nieuwe stijl
In zijn brief van 15 april 2002 geeft minister De Vries aan dat de overstap naar de nieuwe
procedure goed is verlopen. Dat blijkt naar zijn mening uit het feit, dat hij van zijn
bevoegdheid om af te wijken van de aanbeveling geen gebruik heeft hoeven te maken. Wel
geeft hij aan, dat een gevoelig punt in de procedure is de openbaarheid van de
aanbeveling, in het bijzonder als het gaat om de als tweede geplaatste kandidaat. De
signalen wijzen erop, dat de openbaarheid door sollicitanten als onplezierig wordt
ervaren. Dat heeft geleid tot terugtrekking van kandidaten. De minister stelt:
"Indien geconstateerd moet worden dat deze openbaarheid van de aanbeveling ten koste
gaat van de kwaliteit van het aanbod aan sollicitanten dan zou overwogen moeten worden hoe
zwaar dit nieuwe element uiteindelijk weegt en of de wettelijke procedure op dit onderdeel
aanpassing verdient". De minister acht het thans niet verantwoord om nu al harde
conclusies te trekken of er sprake is van minder sollicitanten dan voorheen.
7. DECONSTITUTIONALISERING VAN DE BURGEMEESTERSBENOEMING
In januari 2002 is in de Eerste Kamer, in eerste lezing, het wetsvoorstel
"deconstitutionalisering kroonbenoeming" aangenomen (Kamerstuk
27 551). Dat strekt ertoe de grondwettelijke bepaling (artikel 131) over de
benoemingswijze van de burgemeester (en CdK) door de Kroon te vervangen door een opdracht
aan de formele wetgever. De wetgever moet dus bepalen hoe de benoeming zal plaatsvinden.
Zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer hebben de VVD-fracties in eerste lezing voor dit
wetsvoorstel gestemd. Het is afwachten of het wetsvoorstel ook in tweede lezing de
eindstreep haalt. Zie ook paragraaf 3.
8. DUALISERING GEMEENTEBESTUUR EN DE TAKEN VAN DE BURGEMEESTER
Op 7 maart 2002, de dag na de gemeenteraadsverkiezingen, hebben de gemeenten te maken
gekregen met de dualisering van het gemeentebestuur. De kern daarvan is de ontvlechting
van de raad en het college. Er is een scheiding aangebracht in de samenstelling, de
functies en de bevoegdheden van de raad en het college. Een wethouder is niet meer
tegelijkertijd raadslid. De bestuursbevoegdheden zijn bij het college geconcentreerd. De
raad heeft de verordenende bevoegdheid. En de raad moet voortaan het college controleren
en niet meer meebesturen. De raadsleden moeten meer dan voorheen optreden als
volksvertegenwoordigers. Zij hebben daartoe expliciet een aantal bevoegdheden gekregen:
het recht van initiatief, het recht van amendement, het recht op ambtelijke bijstand, het
vragenrecht, het recht van interpellatie en het recht van enquête. Ook de budgettaire
bevoegdheden van de raad zijn uitgebreid. Het gaat hier om formele wijzigingen van de
structuur. Van belang is ook dat de houding van de raadsleden, en daarmee dus de cultuur
in de gemeente, verandert.
In de inleiding werd reeds verwezen naar de nieuwe rol van de burgemeester. Daar zal
hieronder nader op in worden gegaan. Er wordt onderscheid gemaakt tussen
3 aspecten:
- De burgemeester als collegevoorzitter.<
- De burgemeester als raadsvoorzitter.
* De burgemeester als collegevoorzitter
- De burgemeester heeft een zorgplicht vooor de eenheid van het collegebeleid.
- De burgemeester is bevoegd onderwerpen aan de agenda van de collegevergadering toe te
voegen.
- De burgemeester mag t.a.v. de geagendeeerde onderwerpen in het college een eigen voorstel
in bespreking brengen.
Meer algemene zorgplichten:
- Toezien op een tijdige voorbereiding, vvaststelling en uitvoering van het gemeentelijk
beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen
degenen die bij die beleidsvoorbereiding, -vaststelling en -uitvoering zijn betrokken. De
burgemeester is dus algemeen coördinator van het gemeentelijk beleid.
- Zorgplicht t.a.v. de samenwerking met aandere gemeenten en andere overheden.
- Bevoegdheid om te interveniëren in allee gemeentelijke aangelegenheden.
* De burgemeester als raadsvoorzitter
De burgemeester moet in zijn rol van raadsvoorzitter het belang van de raad laten
prevaleren boven dat van het college.
* Verhouding burger-bestuur
- De burgemeester moet toezien op de kwalliteit van de procedures op het vlak van de
burgerparticipatie.
- De burgemeester moet toezien op een zorrgvuldige behandeling van bezwaarschriften.
- De burgemeester moet toezien op een zorrgvuldige behandeling van klachten door het
gemeentebestuur.
In het burgerjaarverslag van de burgemeester moet op deze punten worden ingegaan.
* De burgemeester als orgaan van de gemeente
Hierboven werden taken van de burgemeester in het kader van de dualisering van het
gemeentebestuur genoemd. Niet vergeten mag worden, dat de burgemeester ook zelf een orgaan
van de gemeente is. Diverse wetten geven de burgemeester namelijk taken en bevoegdheden in
de sfeer van de openbare orde en veiligheid (politie). Ook moet de burgemeester de zaken
van de gemeente behartigen.
9. HET STRATEGISCH AKKOORD VOOR HET KABINET VAN CDA, LPF EN VVD D.D. 3 JULI 2002:
PASSAGES OVER DE POSITIE VAN DE BURGEMEESTER EN DE ORGANISATIE VAN DE POLITIE
Op 3 juli 2002 sloten CDA, LPF en VVD een "Strategisch Akkoord" (Kamerstuk
28 375, nr. 5). Daarin zijn passages over de positie van de burgemeester en de organisatie
van de politie opgenomen. Gelet op de relatie met het onderhavige rapport worden deze hier
geciteerd.
Allereerst de passage over de burgemeester.
"Het systeem van openbare voordrachten voor burgemeestersbenoemingen, zoals dit
recent in het kader van staatsrechtelijke vernieuwing is geïntroduceerd, functioneert
slecht. Het dient derhalve te worden afgeschaft. Het systeem van benoeming door de Kroon
is echter verouderd. Een rechtstreeks gekozen burgemeester kan bijdragen aan een betere
invloed van de kiezer op beleid dat zijn directe leefomgeving in hoge mate bepaalt. De
procedure tot wijziging van de grondwet om de aanstelling van de burgemeester bij wet te
kunnen regelen wordt derhalve voortgezet. De implicaties van verkiezing van burgemeesters
voor de inrichting van het gemeentelijk bestuur, voor de bevoegdheden over openbare orde
en veiligheid, voor de verhouding tussen burgemeester en wethouders en de gemeenteraad,
worden onderzocht. Op basis van dit onderzoek zullen de verkiezing van burgemeesters en de
nadere condities worden geregeld. De mogelijkheid van een referendum over de
benoemingsvoordracht van een burgemeester wordt in afwachting daarvan afgeschaft."
De passage over organisatie van de politie luidt als volgt: "Verbetering van de
veiligheid en doeltreffende criminaliteitsbestrijding vergen voldoende
recherchecapaciteit, duidelijke prioriteiten, effectieve aansturing, een homogeen
informatienetwerk en eenduidige verantwoordelijkheden op nationaal niveau. De huidige
organisatie van de politie behoeft met het oog daarop verbetering. "Goede"
afspraken alleen zijn niet toereikend. De minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties zal rechtstreeks verantwoordelijk zijn voor het beheer van de
politiekorpsen, ook door middel van de benoeming van de korpsbeheerders die verantwoording
afleggen over het nakomen van gemaakte prestatieafspraken. Hij kan zonodig aanwijzingen
geven.
Uitgangspunt is dat tussen Justitie en BZK en tussen Openbaar Ministerie en politie een
cultuur van prestatiegerichte samenwerking tot stand komt met betrekking tot de
criminaliteitsbeheersing. Indien dat onvoldoende tot stand komt, zullen verdergaande
organisatorische maatregelen overwogen moeten worden. Daartoe vindt uiterlijk in 2005 een
evaluatie plaats. Tegelijk zal de minister van Justitie bij uitsluiting bepalend moeten
zijn voor de inzet en prioriteitstelling bij de strafrechtelijke handhaving. De
noodzakelijke inzet van de politie ten behoeve van recherche en vervolging dient daarbij
verzekerd te zijn. De kernteams worden samengevoegd tot één nationale recherche,
gepositioneerd bij het KLPD en rechtstreeks aangestuurd door het OM".
10. MODELLEN T.A.V. DE AANSTELLINGSWIJZE VAN DE BURGEMEESTER
In deze paragraaf worden drie modellen ten aanzien van de aanstellingswijze van de
burgemeester onder de loep genomen, te weten:
a) Kroonbenoeming
b) Rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester
c) Door de gemeenteraad gekozen burgemeester.
Voor de VVD staat voorop, dat, welk model er ook wordt gekozen, die vorm moet worden
gekozen die het meest zuiver is. Dit geldt zowel voor de kroonbenoeming als de gekozen
burgemeester. Mengvormen leiden namelijk tot onduidelijkheid, terwijl er juist behoefte is
aan een heldere en consistente lijn. Bij de huidige aanstellingswijze is daar geen sprake
van. Burgers hebben inspraak, de gemeenteraad is er bij betrokken, terwijl de Kroon
benoemt. Dit is geen structurele benadering, maar een politiek compromis, waar
verschillende partijen (PvdA, VVD en D66) zich in moesten herkennen.
Hieronder wordt nader ingegaan op de genoemde modellen, zoals deze naar de mening van de
commissie eruit zouden moeten zien.
a) Kroonbenoeming
Allereerst worden hier argumenten vóór en tegen de kroonbenoeming weergegeven.
* Gebezigde argumenten vóór een benoemde burgemeester:
- De burgemeester heeft taken op het terrrein van de openbare orde, veiligheid, politie en
brandweer.
- De burgemeester heeft een taak als het gaat om de vernietiging dan wel de schorsing van
besluiten van de raad die in strijd met de wet of het algemeen belang zijn.
- Waarborg voor onafhankelijkheid en onpaartijdigheid. De burgemeester kan zich neutraal
opstellen. Dat maakt hem een geliefd persoon.
- De burgemeester hoeft geen beloftes te doen; geldt met name bij herbenoeming.
- Benoeming levert een stabiele en constaante factor in het college op.
- Kandidaten kunnen worden getest op hun geschiktheid voor het ambt.
- Benoeming levert steun van doorgaans biijna de hele raad op in plaats van een politiek
deel daarvan.
- Bovenlokale belangen kunnen worden meeggewogen, zoals een evenwichtige spreiding van
burgemeesters over de verschillende politieke partijen en vrouwen en allochtonen in het
ambt.
- Geen gevaar voor een patstelling tussenn de burgemeester en de gemeenteraad. Hier kan
sprake van zijn als beide een eigen mandaat van de kiezers hebben. De patstelling kan de
slagvaardigheid van het lokaal bestuur aantasten.
* Gebezigde argumenten tegen een benoemde burgemeester:
- Een benoemde burgemeester past niet in een democratisch stelsel.
- Nederland komt in Europa in een geïsoleeerde positie. Het aantal landen met direct
gekozen burgemeesters groeit.
- Een benoemde burgemeester past moeilijkk in een dualistische stelsel.
- De burgemeester is geen verantwoording schuldig aan het rijk, maar aan de raad.
- Kan leiden tot manipulatie door politieeke partijen om de kansen van hun kandidaten zo
gunstig mogelijk te maken.
* In het geval van een Kroonbenoeming is het volgende model denkbaar.
Als er een vacature voor een burgemeesterspost is, dan benoemt de gemeenteraad een
vertrouwenscommissie. Deze commissie bestaat in het duale bestel uit leden van de
gemeenteraad, èn van het college van burgemeester en wethouders (nu niet het geval). In
het nieuwe systeem is de burgemeester immers zowel voorzitter van de raad als voorzitter
van het college, beide met eigen bevoegdheden.
Als de sollicitatietermijn voorbij is, maakt de Commissaris van de Koningin een eerste
selectie. Hij toetst objectief de geschiktheid van de kandidaten. Dit gebeurt op basis van
de profielschets, de gevoerde gesprekken tussen hem en de raad en de wethouders en de
overige beschikbare informatie. Daarnaast houdt hij rekening met landelijke criteria,
zoals: meer vrouwen en Nederlanders met een allochtone achtergrond in het ambt en een
evenwichtige spreiding over de verschillende politieke stromingen. De Commissaris van de
Koningin stuurt niet meer dan 7 kandidaten door naar de vertrouwenscommissie van de
gemeenteraad. De vertrouwenscommissie selecteert twee personen. De gemeenteraad heeft
verder geen rol. Ook de Commissaris van de Koningin selecteert, onafhankelijk van de
vertrouwenscommissie, twee kandidaten. Het kan dus gebeuren dat de Commissaris dezelfde
personen selecteert.
Voor het ambt van burgemeester is het Nederlanderschap een vereiste.
Zowel de vertrouwenscommissie als de Commissaris van de Koningin doen dus een aanbeveling
van twee personen aan de minister. De aanbeveling is "vertrouwelijk". De
"openbare" aanbeveling wordt hiermee afgeschaft, want dat werkt belemmerend voor
het genereren van kwaliteit en van voldoende kwaliteit. Het belemmert mensen te
solliciteren. Het leidt tot een verschraling van het aanbod van kwalitatief geschikte
mensen.
Vervolgens maakt de minister een keuze uit maximaal vier personen. De minister moet dus
een echte keuze maken. Daarmee wordt voldaan aan de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid
van de minister om zelf een keuze te moeten maken. Zo wordt voorkomen, dat hij de facto
een stempelmachine wordt dan wel zichzelf tot een stempelmachine maakt.
In dit model wordt het burgemeestersreferendum afgeschaft, want dit is een oneigenlijk
element in de benoemingsprocedure en in strijd met het feit dat een aanbeveling
"vertrouwelijk" moet zijn. Een combinatie van "meervoudige
aanbeveling" en "openbaarheid" is namelijk geen doorslaand succes, zo
blijkt uit de (korte) recente ervaringen.
De rol van de Commissaris van de Koningin en de minister zijn in dit model versterkt. Het
is immers mede een rijksbelang dat er een goede burgemeester wordt gekozen.
b) Rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester
Allereerst worden hier de argumenten vóór en tegen de rechtstreeks door de bevolking
gekozen burgemeester weergegeven.
* Gebezigde argumenten vóór een rechtstreeks gekozen burgemeester:
- Een gekozen burgemeester past in een deemocratisch stelsel: de invloed van de kiezer
wordt groter.
- Legitimiteit van het bestuur wordt verssterkt.
- De eigenstandige positie van de burgemeeester (en zijn plaats in het college) worden voor
de burgers beter herkenbaar.
- Het kan leiden tot een verlevendiging vvan de lokale politiek, want kandidaten moeten
zich profileren en campagne voeren, wat de belangstelling van de kiezers voor de
gemeentelijke besluitvorming kan prikkelen.
- Bevordert mogelijk de opkomst bij verkiiezingen.
- Is het sluitstuk van het dualistisch sttelsel op gemeentelijk niveau.
- Maakt dat de onafhankelijke positie vann de burgemeester wordt versterkt.
- Het ambt van burgemeester is in de loopp der jaren veranderd: de burgemeester is steeds
meer een man van de gemeente en minder een man van het rijk geworden.
- Nederland gaat meer in de pas lopen mett de internationale situatie en staat niet langer
geïsoleerd.
- Burgemeester en raad beschikken ieder oover een eigen mandaat: er zijn dus checks and
balances tussen beide.
* Gebezigde argumenten tegen een rechtstreeks gekozen burgemeester:
- De burgemeester heeft taken op het terrrein van openbare orde, veiligheid, politie en
brandweer, die beter aan een meer onafhankelijke functionaris kunnen worden toebedeeld.
- De burgemeester krijgt een zwaarder pollitiek gewicht. Er komt veel macht bij één
persoon. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden bij één persoon gelegd;
"eindcontrole" pas na 4 jaar door de burgers.
- Er kan cliëntelisme ontstaan en dus in theorie enig risico voor integriteit van lokaal
bestuur.
- De rol van ambtenaren kan groter wordenn omdat het de vraag is of de gekozen burgemeester
(bijvoorbeeld in kleinere gemeenten) voldoende bestuurlijke deskundigheid zal hebben.
- Er kan geen rekening worden gehouden meet een evenwichtige spreiding van de
burgemeestersposten over de diverse politieke partijen.
- Er kan geen rekening worden gehouden meet spreiding naar geslacht en etniciteit.
- De kans bestaat dat bijvoorbeeld in kleeinere gemeenten minder geschikte kandidaten
beschikbaar zijn.
- De burgemeester wordt onderdeel van hett politieke spel en kan daardoor zijn
onafhankelijkheid en onpartijdigheid verliezen. Voor herverkiezing is hij afhankelijk van
de burgers. Hij zal zijn oren wellicht gemakkelijker (dan een benoemde burgemeester) naar
de burgers laten hangen, wat zijn neutraliteit niet ten goede komt.
- De burgemeester wordt wellicht minder eeen samenbindende bestuurder en kan wellicht
minder een factor van rust en stabiliteit zijn in een veld vol met gekozen politici.
- Er kan wellicht een patstelling tussen de raad en de burgemeester ontstaan. Beide hebben
namelijk een eigen mandaat. Dit kan in beginsel de slagvaardigheid van het lokaal bestuur
aantasten.
* In het geval van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester is het volgende
model denkbaar.
(Net als bij de kroonbenoeming moet bij dit model de meest zuivere vorm worden
gehanteerd.)
Als er een vacature voor een burgemeesterspost is, moeten de personen, die daar
belangstelling voor hebben, voor een bepaalde periode reageren bij de gemeente. Er is geen
centrale regie van bovenaf. Voor de Commissaris van de Koningin en de Kroon is dus geen
rol meer weggelegd. Vertrouwenscommissies houden op te bestaan. Aan de verkiezingen mogen
een onbeperkt aantal kandidaten meedoen. Zij moeten wel eerst 30
ondersteuningshandtekeningen verzamelen, vergelijkbaar met een politieke partij die voor
het eerst aan verkiezingen wil meedoen. De kandidaten moeten voldoen aan de vereisten voor
het passief kiesrecht: de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt en niet zijn uitgesloten van
het kiesrecht.
De kandidaat hoeft geen lid van een politieke partij te zijn. Als dat wel het geval zou
zijn, dan zou iemand zich moeten verenigen. Dat kan (grondwettelijk) niet worden
verplicht. Eén en ander is vergelijkbaar met artikel 3 van de Grondwet, dat bepaalt, dat
alle Nederlanders op gelijke voet in openbare dienst benoembaar zijn. Dat een kandidaat in
de praktijk meestal wel lid van een politieke partij zal zijn, doet niets af aan het
principiële standpunt dat er geen sprake van een verplichting kan zijn.
Het mandaat van de burgemeester geldt voor vier jaar. De burgemeester wordt gekozen op
basis van een eigen programma, althans de kandidaat heeft de mogelijkheid om een eigen
programma op te stellen. Het is aan de kandidaat om dit al of niet te doen.
Een eenmaal gekozen kandidaat kan onbeperkt worden herkozen. Er is namelijk vrijheid van
arbeidskeuze. Er is dan ook geen limiet aan het aantal termijnen, dat iemand kan worden
herkozen.
De kandidaten hoeven geen ingezetenen van de gemeente te zijn, maar moeten na een
eventuele verkiezing wel binnen een jaar in de gemeente komen wonen; een en ander naar
analogie van de Wet dualisering gemeentebestuur. Voor het ambt van burgemeester is het
Nederlanderschap een vereiste.
De kandidaat die in de eerste ronde de absolute meerderheid van de uitgebrachte stemmen
behaalt, is de winnaar. Als er geen sprake is van een absolute meerderheid, dan is er een
tweede verkiezingsronde tussen de twee kandidaten, die in de eerste ronde de meeste
stemmen hebben behaald, nodig.
De kandidaat die uiteindelijk burgemeester wordt, kiest zijn "eigen" wethouders.
Hij benoemt en ontslaat hen. Wethouders zijn ondergeschikt aan de burgemeester en kunnen
aanwijzingen van hem krijgen. De burgemeester neemt dus zijn eigen team mee. De
kandidaat-burgemeester kan reeds tijdens de verkiezingscampagne, als hij dat wil, de namen
van zijn kandidaat-wethouders noemen en hen bij die campagne betrekken. Hij is daartoe
evenwel niet verplicht.
In het stelsel van de rechtstreeks gekozen burgemeester is het stelsel, waarin de
burgemeester zijn "eigen" wethouders meeneemt, het meest zuivere. Het bestuur
staat daarin naast of tegenover de gemeenteraad die controleert, daarbij gebruik makend
van de hem ten dienst staande rechten.
In dit stelsel brengt de kiezer niet alleen een stem op een burgemeesterskandidaat uit,
maar daarmee ook op zijn "running mate". Via één stem worden dus twee personen
gekozen. De "running mate", die loco-burgemeester wordt, volgt de burgemeester
op als deze ziek is of langdurig is verhinderd. Als de burgemeester overlijdt, dan wordt
de loco-burgemeester burgemeester. De zittingsperiode loopt dan tot aan de volgende
reguliere verkiezingen voor het burgemeestersambt.
De ambtsperiode van de burgemeester en de zittingstermijn van de raad zouden in beginsel
synchroon kunnen lopen (d.w.z. verkiezingen op dezelfde dag). Maar dat hoeft niet.
Gebezigde argumenten vóór het niet-synchroon laten lopen van de verkiezingen:
- De herkenbaarheid van de verschillende verkiezingen is groter.
- Het vergroot de eigenstandige positie vvan de burgemeester. Overigens ook van de raad.
- In geval van een meningsverschil tussenn de burgemeester en de raad doet zich niet de
vraag voor: welk mandaat gaat voor: dat van de burgemeester of van de raad?
Gebezigde argumenten tegen het niet-synchroon laten lopen van de verkiezingen
- Kiezers moeten vaker naar de stembus, wwat kan leiden tot verkiezingsmoeheid.
- Het ene orgaan kan zich beroepen op eenn recenter en nieuwer mandaat dan het andere
mandaat, wat kan leiden tot competentiegeschillen. (Vergelijk deze situatie met de Tweede
en Eerste Kamer. Op 15 mei 2002 is de Tweede Kamer opnieuw samengesteld. Medio 2003 zijn
er verkiezingen voor de Eerste Kamer. De Eerste Kamer heeft dan een recenter mandaat dan
de Tweede Kamer.)
In het model van de commissie wordt gekozen voor verkiezingen op verschillende
tijdstippen, want met name de eigenstandige positie van de burgemeester is van belang.
Beide organen worden dus halverwege de periode van het andere orgaan gekozen ("om en
om").
Ingevolge lid 1 van artikel 125 van de Grondwet staat de gemeenteraad aan het hoofd van de
gemeente. Het ligt duidelijkheidshalve voor de hand om dit artikellid te schrappen, want
zowel de raad als de burgemeester worden in het voorliggende systeem gekozen, waarbij
sprake is van twee electorale legitimaties. Er kan, gelet op zuivere dualistische
verhoudingen, niet worden gesteld, dat het ene mandaat beter is dan het andere mandaat.
Het gaat immers om twee verschillende organen, met verschillende eigen taken en
bevoegdheden.
De commissie stelt met nadruk, dat de raad zijn verantwoordelijkheid op het terrein van
wetgeving, controle en begroting behoudt. Aan deze bevoegdheden van de raad wordt geen
enkele afbreuk gedaan. De facto blijft de raad, wat de commissie betreft, het hoofd van de
gemeente. Maar door deze bepaling expliciet in de Grondwet te laten staan, zou er
verwarring kunnen ontstaan, omdat beide gemeentelijke organen immers een directe
legitimatie van de kiezers c.q. de burgers krijgen, ook al hebben ze verschillende taken
en bevoegdheden. Die mogelijke verwarring kan ongedaan worden gemaakt door artikel 125 lid
1 te schrappen.
In het huidige stelsel is de burgemeester voorzitter van de vergaderingen van de raad
(artikel 125 lid 3 Grondwet). Dit past niet meer in het model van de gekozen burgemeester.
Dat betekent dat de raad iemand uit zijn midden tot voorzitter moet kiezen. Ook op dit
onderdeel zal de Grondwet moeten worden gewijzigd.
Zoals aangegeven maken de twee hiervoor genoemde punten het gewenst respectievelijk
noodzakelijk de Grondwet aan te passen. Dit zou consequenties kunnen hebben voor een
snelle invoering van het stelsel van de gekozen burgemeester. Echter, de bepaling dat het
hoofdschap bij de raad berust, hoeft inhoudelijk en zeker niet tijdelijk niet in de weg te
staan aan een gekozen burgemeester. Voor de tussenliggende periode (periode tussen de
deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming, de wijziging van de Gemeentewet en
de Grondwetsherziening van artikel 125) kan deze bepaling gehandhaafd blijven. Maar de
zuiverheid van de lijn maakt het opportuun dat de Grondwet wordt gewijzigd. De huidige
situatie is uiteindelijk niet wenselijk. Het voorstel om vooruit te lopen op een wijziging
van de Grondwet, zonder dat die wet daadwerkelijk is gewijzigd, is niet nieuw. Dat is
eerder gedaan. Zo heeft de Staatscommissie Elzinga gesteld dat aanpassing van de bepaling
over het hoofdschap op termijn wenselijk was, maar aan de dualiseringsoperatie op zich
zelf niet in de weg stond. Zo schreef deze commissie op blz. 409 van haar rapport het
volgende: "Dat laat onverlet dat in het perspectief van een dergelijke
grondwetswijziging de bestuursbevoegdheden in de Gemeentewet en de medebewindswetgeving
reeds zoveel mogelijk aan het college kunnen worden toebedeeld".
Voorts kan het voorzitterschap van de vergaderingen van de raad in de tussenperiode, dus
tijdelijk, totdat de Grondwet is gewijzigd, worden gezien als een technisch
voorzitterschap. De burgemeester zit de raad dan slechts technisch voor. Er staat immers
dat de burgemeester voorzitter van de vergaderingen is. Niet meer dan dat! Maar
uiteindelijk is ook hier het parool: verandering van de Grondwet, ter wille van de
duidelijkheid.
Het behoort vervolgens niet meer tot de taak van de burgemeester om besluiten van de
gemeenteraad, die in strijd zijn met de wet of het algemeen belang, bij de Kroon voor
schorsing dan wel vernietiging voor te dragen. Een voordracht voor schorsing dan wel
vernietiging kan in voorkomende gevallen door het kabinet worden gedaan.
De burgemeester is verantwoording schuldig aan de raad. De burgemeester is de leider van
de executieve. Tevens krijgt de burgemeester de bestuurstaak toebedeeld, die sinds 7 maart
2002 aan het college toekomt. Dit betekent dus dat de burgemeester alle bevoegdheden
krijgt die nu bij het college van burgemeester en wethouders èn de burgemeester liggen.
De wethouders ondersteunen de burgemeester daarbij. Bevoegdheden van de burgemeester
kunnen aan de wethouders worden gemandateerd. De raad behoudt zijn controlerende taak.
De raad zal bedacht moeten zijn op een krachtig college. Dit hoeft geen bezwaar te zijn.
Integendeel, een krachtig college vraagt om een sterke raad, die het dualisme in de
praktijk brengt en de raad tot een echte volksvertegenwoordiger maakt.
De regelgevende bevoegdheid ligt bij de burgemeester èn de raad tezamen. Het ene orgaan
kan niet zonder het andere. Checks and balances liggen hierin besloten.
De huidige burgemeester is het bevoegd gezag op het gebied van de openbare orde,
veiligheid (politie) en brandweer. Hij behoudt dat in het stelsel van de gekozen
burgemeester. Hij blijft daar dus verantwoordelijk voor. De commissie heeft geen
aanleiding te vermoeden dat de onafhankelijke oordeelsvorming die voor de uitoefening van
het gezag van belang is, verloren zal gaan als de burgemeester niet langer zal worden
benoemd. Het optreden van wethouders als loco-burgemeesters wettigt dit vermoeden in ieder
geval niet. Bovendien blijven de bestaande mogelijkheden om de burgemeester zo nodig te
corrigeren gehandhaafd. Zo kunnen handelingen, verricht in het kader van de
gezagsuitoefening, aan het rechterlijk oordeel worden onderworpen en zonodig door de
regering worden vernietigd. In het voorstel van de commissie heeft ook de gekozen
loco-burgemeester ("running mate") deze taken in zijn pakket als hij de
burgemeester vervangt.
Wat te doen met het beheer van de politie? Dit is een apart en ook ingewikkeld vraagstuk.
Verschillende modellen zijn denkbaar:
1) De situatie blijft zoals deze thans is: de burgemeester van de regio, die thans
korpsbeheerder is, blijft dat, ook als deze wordt gekozen.
2) Een aparte functionaris (een ambtenaar) is de korpsbeheerder. Deze wordt door de
minister benoemd.
3) De Commissaris van de Koningin is korpsbeheerder. (Dit ligt niet voor de hand als deze
ook zou worden gekozen.)
4) Een gedeconcentreerde rijksdienst: de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk en stuurt de politie aan als het om het beheer
gaat.
Deze modellen kennen uiteraard voor- en nadelen. De commissie spreekt zich daar niet over
uit. De commissie adviseert de partij een aparte commissie in te stellen, die zich buigt
over het beheer van de politie in relatie tot de positie van de burgemeester. Er moet
eerst duidelijkheid over de positie van de burgemeester komen. Daarna is een afweging over
het beheer van de politie aan de orde. De commissie "Positie burgemeester en
verandering lokaal bestuur" neemt dan ook geen standpunt in over het vraagstuk van
het beheer van de politie.
De commissie ziet in, dat het zeer wel mogelijk is, dat er een conflict tussen de
burgemeester en de gemeenteraad ontstaat. De betrokkenen zullen dan, net als nu, moeten
proberen er uit te komen. In de meeste gevallen zal dat wel lukken, want de burgemeester
heeft baat bij een goede relatie met de raad. Maar er kunnen zich situaties voordoen, dat
er daadwerkelijk sprake is van een duurzame ontwrichting tussen de gemeenteraad en de
burgemeester. De commissie ziet evenwel nu nog geen aanleiding om daarvoor een regel te
ontwerpen. Ze heeft vertrouwen in het zelfcorrigerend vermogen van het electorale proces.
Nu in het voorstel van de commissie om de twee jaar verkiezingen plaats zullen vinden,
krijgt de kiezer in geval van conflict tussen de raad en de burgemeester doorgaans snel de
mogelijkheid om zich daarover uit te spreken en aan te geven welke van beide partijen
steun verdient. Zulks kan geschieden door bij de raadsverkiezingen te stemmen op de partij
van de burgemeester of juist op de "oppositiepartij" en bij de
burgemeestersverkiezingen op de zittende burgemeester of juist op zijn belangrijkste
tegenstrever.
Als de keuze valt op het model van de gekozen burgemeester moet deze wijze van aanstellen
gelden voor alle gemeenten, zowel in een grote gemeente als Rotterdam als in een kleine
gemeente als Axel. Uniformiteit dus! Bij de dualisering van het gemeentebestuur is immers
ook gekozen voor eenheid tussen de gemeenten. Dit moet worden doorgetrokken.
Wanneer hebben we te maken met een gekozen burgemeester? Er is in dit rapport aangegeven
dat de verkiezingen voor de gemeenteraad en de burgemeester "om en om" zullen
plaatsvinden. Op 6 maart 2002 waren er gemeenteraadsverkiezingen. Daarvan uitgaande, kan
het nieuwe stelsel reeds in 2004, halverwege de zittingsperiode van de gemeenteraad,
worden ingevoerd. De zittende burgemeesters worden dus, lopende hun benoemingstermijn
ermee geconfronteerd. Zij kunnen zich kandidaat stellen en zullen zich vervolgens in een
verkiezingsstrijd moeten storten. Op deze manier wordt in één keer een streep onder het
oude systeem gezet. Gerealiseerd moet worden, dat, als het jaar 2004 niet wordt gehaald,
er, gelet op de systematiek, pas in 2008 voor het eerst sprake is van een gekozen
burgemeester.
Het is dan ook zaak dat de voorbereiding van het wetsvoorstel inzake de wijziging van de
gemeentewet spoedig ter wordt genomen, opdat dit terstond na inwerkingtreding van het
wetsvoorstel inzake de deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming bij de Tweede
Kamer kan worden ingediend.
Hoe moet worden omgegaan met die burgemeesters van wie in het jaar 2004 de ambtstermijn
nog loopt? De commissie acht het ambt van burgemeester zo aantrekkelijk, dat ze ervan
uitgaat dat deze personen zich verkiesbaar zullen stellen. De commissie kan zich niet goed
voorstellen dat zij niet mee doen. Maar voor diegenen, die om welke redenen dan ook niet
(willen) terugkeren, wordt er een oplossing in sfeer van de APPA (Algemene Pensioenwet
Politieke Ambtsdragers) gevonden.
Meer in het algemeen geldt dat er een nieuwe rechtspositieregeling voor de burgemeester
moet komen. Naar de rechtspositie van de wethouders "nieuwe stijl" moet eveneens
worden gekeken.
De commissie beseft dat een nieuw stelsel extra kosten met zich mee zal brengen. Maar
democratie, zo staat vast, kost nu eenmaal geld.
De kans bestaat dat de gekozen burgemeester minder dan nu het geval is een samenbindend
element en een vertrouwenwekkend bestuurder is, want hij wordt meer een politiek
bestuurder en/of een burgemeester van de meerderheid. Maar hij kan in de loop der jaren
natuurlijk wel een vertrouwenwekkend figuur worden en door zijn handelen en optreden nog
meer mensen aan zich binden. Kijk bijvoorbeeld naar de (gekozen) oud-burgemeester van New
York, de heer Guilliani.
De commissie realiseert zich, dat een gekozen burgemeester een ander type functionaris is
dan een door de Kroon benoemde burgemeester. Ze wijst erop, dat dit met zich meebrengt dat
ook naar de rechtspositie van de burgemeester en de wethouders (nieuwe stijl) moet worden
gekeken. Dat wordt in dit rapport evenwel niet uitgewerkt. Ook zal er een discussie moeten
worden gevoerd over de financiering van de verkiezingscampagne van
kandidaat-burgemeesters. Hier doet zich een parallel voor met de verkiezingscampagnes van
kandidaat-gemeenteraadsleden.
Tot slot van deze paragraaf wijst de commissie op de problematiek van de
"integriteit". Hier mag, gelet op allerlei berichten over fraude, niet aan
voorbij worden gegaan. De vraag doet zich voor of de Algemene Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst (AIVD) onderzoek naar kandidaat-burgemeesters en hun "running
mates" moet doen. De commissie is van mening, dat het in eerste instantie de
verantwoordelijkheid van de kandidaat is (en eventueel zijn partij) en de kiezers is of
iemand wordt gekozen. We moeten elkaar niet de maat nemen. Opgemerkt wordt, dat het
vraagstuk van de integriteit zich niet alleen bij de gekozen burgemeester voordoet, maar
ook bij andere (gekozen) functionarissen. Dit rapport leent zich evenwel niet om over dit
veelzijdige probleem uitspraken te doen. Er moet apart aandacht aan dit onderwerp worden
geschonken. De commissie gaat hier niet verder dan het signaleren van het probleem.
c) Door de gemeenteraad gekozen burgemeester
Het model van de door de gemeenteraad gekozen burgemeester kent twee
varianten:
1) een door en uit de gemeenteraad gekozen burgemeester (het Belgische model)
(meestal is dit de lijsttrekker van de grootste partij). In België benoemt de Koning
na de voordracht door de leden van de gemeenteraad nog wel de burgemeester.
De voordracht wordt evenwel steeds gevolgd. Formeel kent België dus een
Kroonbenoeming, materieel een door de raad gekozen burgemeester.
2) een door de gemeenteraad van buiten gekozen burgemeester.
* Gebezigde argumenten vóór een door de gemeenteraad gekozen burgemeester
- Het is een versteviging van de democrattische legitimatie.
- Er wordt recht gedaan aan de versterkinng van de positie van de burgemeester.
* Gebezigde argumenten tegen een door de gemeenteraad gekozen burgemeester:
- Past niet in een dualistisch stelsel.
- De burgemeester wordt gepolitiseerd, ommdat hij afhankelijk wordt van zijn eigen
politieke partij in de raad.
- De burgemeester verliest zijn zelfstanddigheid die hem in staat stelt een verbindende rol
te spelen.
- De burgemeester verliest zijn onafhankeelijkheid en onpartijdigheid omdat hij wordt
gezien als een representant van zijn eigen partij.
- De burgemeester wordt een soort eerste wethouder (zeker als hij door en uit de raad
wordt gekozen).
- Het potentieel waaruit de burgemeester kan worden gerekruteerd is beperkt (geldt m.n.
voor kleinere gemeenten en als de burgemeester uit de raad voortkomt).
c.1) In het geval van een "door en uit de gemeenteraad" gekozen burgemeester is
het volgende model denkbaar.
In de variant "door en uit de gemeenteraad" wordt de burgemeester door de
raadsleden uit hun midden gekozen. Hij wordt ook weer door de raad ontslagen. De
wethouders worden op hetzelfde moment als de burgemeester gekozen. Tussen de burgemeester
en de raad geldt de vertrouwensregel.
Noch voor de Commissaris van de Koningin noch voor de Kroon is in deze procedure een rol
weggelegd.
Voor het ambt van burgemeester is het Nederlanderschap een vereiste.
In het taken- en bevoegdhedenpakket van de burgemeester verandert niets ten opzichte van
de huidige situatie, dat wil zeggen dat hij over de openbare orde, de veiligheid (politie)
en de brandweer blijft gaan.
De kandidaat die in de eerste ronde de absolute meerderheid behaalt, is de winnaar. Als er
geen sprake is van een absolute meerderheid, dan is er een tweede verkiezingsronde tussen
de twee kandidaten, die in de eerste ronde de meeste stemmen hebben behaald, nodig.
c.2) In het geval van een "door de gemeenteraad van buiten" gekozen burgemeester
is het volgende model denkbaar.
In de variant "een door de gemeenteraad van buiten gekozen burgemeester" heeft
de raad het voor het zeggen. Na de gemeenteraadsverkiezingen kiest de raad de
burgemeester. De periode loopt tot aan de volgende reguliere verkiezingen. De burgemeester
wordt ook weer door de raad ontslagen. De wethouders worden op hetzelfde moment als de
burgemeester gekozen. Tussen de burgemeester en de raad geldt de vertrouwensregel. De
Commissaris van de Koningin komt er niet aan te pas. Datzelfde geldt voor de Kroon.
Voor het ambt van burgemeester is het Nederlanderschap een vereiste.
In het taken-en bevoegdhedenpakket van de burgemeester verandert niets ten opzichte van de
huidige situatie, dat wil zeggen dat hij over de openbare orde, de veiligheid (politie) en
de brandweer blijft gaan.
De kandidaat die in de eerste ronde de absolute meerderheid behaalt, is de winnaar. Als er
geen sprake is van een absolute meerderheid, dan is er een tweede verkiezingsronde tussen
de twee kandidaten die in de eerste ronde de meeste stemmen hebben behaald, nodig.
11. GEDACHTEN OVER DE DIVERSE MODELLEN: STANDPUNT VAN DE VVD COMMISSIE POSITIE
BURGEMEESTER EN VERANDERING LOKAAL BESTUUR
In hoofdstuk 10 is een drietal modellen met betrekking tot de aanstellingswijze van de
burgemeester beschreven. De commissie heeft deze geanalyseerd en komt in dit hoofdstuk tot
een standpunt.
De commissie is van mening dat de huidige wijze van aanstellen, met onder andere het
burgemeestersreferendum en een openbare aanbeveling van twee personen, niet voldoet. Deze
moet dan ook vervallen.
Voorts wijst de commissie een door de raad gekozen burgemeester principieel af, welke
variant er ook zou worden gekozen. Een burgemeester die door de raad is gekozen, is
namelijk gebonden aan de meerderheid in de raad. Er is geen sprake van een onafhankelijke
positie. De kans is groot dat zo'n burgemeester een paladijn van de raad wordt. Overigens
is een door de raad gekozen burgemeester een monistisch element in een net geïntroduceerd
nieuw dualistisch stelsel. Dat is nogal onlogisch en inconsistent. Bovendien ontstaat de
kans op gemeentelijke "achterkamertjes" en of gemeentelijk
"handjeklap".
Wat stelt de commissie voor? De commissie ziet voor- en nadelen bij het systeem van de
benoemde burgemeester en ook voor- en nadelen bij dat van de rechtstreeks door de
bevolking gekozen burgemeester. Zowel een door de Kroon benoemde burgemeester als een
rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester zijn voor de leden van de commissie
principieel aanvaardbaar. De leden zijn van mening, dat een zuivere vorm van
Kroonbenoeming, zoals beschreven in hoofdstuk 10, een aanvaardbare oplossing is. Er is
namelijk een behoorlijke garantie voor kwaliteit van de burgemeester. Ook speelt een rol
dat een benoemde burgemeester door de burgers zeer wordt gewaardeerd. Maar de
maatschappelijk en politieke realiteit laat zien, dat de Kroonbenoeming breed onder vuur
ligt en dat burgers meer invloed op de keuze van de burgemeester willen hebben. En als de
Kroonbenoeming geen of onvoldoende blijvend toekomstperspectief meer heeft, hetgeen tevens
blijkt uit de mening van een grote meerderheid in de Tweede Kamer, dan gaat de voorkeur
uit naar een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester. Het is dan beter om een
stap vooruit te doen. In dat geval: de rechtstreeks door de bevolking gekozen
burgemeester.
De redenen zijn:
- Het eerder ingenomen standpunt van de RRaad van Europa.
- De slechte werking van het door het tweeede Paarse kabinet gekozen model.
- Het minderheidsstandpunt in de Commissiie Van Thijn.
- Het minderheidsstandpunt t.a.v. de posiitie van de burgemeester in de Commissie Elzinga.
- De eerste lezing van het wetsvoorstel iinzake de grondwetswijziging m.b.t. de
deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester.
- Uitlatingen van diverse VVD-politici biij diverse gelegenheden.
- De alom in de maatschappij levende wenss tot meer invloed van de burgers op de keuze van
de burgemeester. Meer democratie dus! En geen beslissingen meer in de zgn. "Haagse
achterkamertjes"!
Het systeem van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester dient volgens de
commissie bij invoering (in het kort) de volgende elementen te bevatten (zie voor een
uitgebreidere beschrijving hoofdstuk 9):
- Voor de Commissaris van de Koningin, dee Kroon en de vertrouwenscommissie is er geen rol
meer weggelegd.
- Kandidaten hoeven geen ingezetenen van de gemeente te zijn, maar de gekozen burgemeester
moet wel (binnen een jaar) in de gemeente (gaan) wonen.
- Het is geen verplichting voor kandidateen om lid van een politieke partij te zijn. Eén
en ander naar analogie van artikel 3 van de Grondwet, dat bepaalt dat alle Nederlanders op
gelijke voet in openbare dienst benoembaar zijn.
- Er is geen limiet aan het aantal termijjnen dat een burgemeester kan worden herkozen.
- De burgemeester krijgt alle bevoegdhedeen die nu aan het college van burgemeester en
wethouders èn aan de burgemeester toekomen. De burgemeester wordt dus het bestuursorgaan.
De raad behoudt zijn huidige taken, zoals wetgeving, controle en budgetrecht, en heeft in
die zin een dominante rol.
- De burgemeester moet uiteindelijk geen voorzitter van de vergaderingen van de
gemeenteraad meer zijn (na grondwetswijziging).
- Ook de bepaling over het "hoofdschhap" van de gemeenteraad dient
duidelijkheidshalve uit de Grondwet te worden verwijderd.
- Het wijzigen van de Grondwet inzake hett hoofdschap van de raad en het voorzitterschap
van de vergaderingen van de raad hoeft voor de tussenliggende periode (tot aan de
grondwetsherziening) niet aan de rechtstreeks gekozen burgemeester in de weg te staan, op
voorwaarde dat de burgemeester voorlopig voorzitter van de gemeenteraad blijft tot de
Grondwet is herzien.
- De rechtstreeks gekozen burgemeester iss het bevoegd gezag op het gebied van de openbare
orde, veiligheid (politie) en brandweer.
- De commissie neemt geen standpunt in ovver het vraagstuk van het beheer van de politie.
Ze adviseert de partij daarvoor een aparte commissie in te stellen.
- De regelgevende bevoegdheid ligt bij dee burgemeester èn de raad samen.
- De burgemeester heeft niet langer de taaak om besluiten van de gemeenteraad, die in
strijd met de wet of het algemeen belang zijn, bij de Kroon voor schorsing of
vernietiging voor te dragen. Een voordracht voor schorsing dan wel vernietiging
kan in voorkomende gevallen door het kabinet worden gedaan.
- De commissie ziet nu nog geen aanleidinng om een regel te ontwerpen voor de situatie dat
zich een impasse tussen de burgemeester en de raad voordoet. Ze heeft vertrouwen in het
zelfcorrigerend vermogen van het electorale proces.
- Naast de burgemeester kiezen de burgerss ook een "running mate"
(loco-burgemeester). Deze vervangt de burgemeester bij ziekte en langdurige afwezigheid.
Mocht de burgemeester overlijden, dan volgt de "running mate" hem op. Zijn
termijn loopt dan tot het moment van de volgende reguliere verkiezingen.
- De burgemeester neemt zijn "eigen&" wethouders mee. De burgemeester benoemt en
ontslaat hen. Zij werken onder de supervisie en verantwoordelijkheid van de burgemeester.
- De rechtstreeks door de bevolking gekozzen burgemeester komt er meteen in alle gemeenten.
Uniformiteit dus en geen onoverzichtelijke differentiatie tussen gemeenten!
- De burgemeester wordt gekozen op een eiigen programma, althans de kandidaat heeft de
mogelijkheid om een eigen programma op te stellen. Het is aan de kandidaat om dit al of
niet te doen.
- Het mandaat van de burgemeester geldt vvoor vier jaar.
- De verkiezingen voor de gemeenteraad enn de burgemeester vinden niet op hetzelfde moment
plaats (lopen niet synchroon). Beide organen worden halverwege de periode van het andere
orgaan gekozen ("om en om").
- De gekozen burgemeester kan reeds komenn in het jaar 2004 (2 jaar na de
gemeenteraadsverkiezingen van 2002). In alle gemeenten wordt dan een burgemeester gekozen.
Dat betekent dat ook de zittende burgemeesters zich verkiesbaar kunnen stellen. Als het
jaar 2004 niet wordt gehaald, dan is, ingevolge het voorliggende model, de gekozen
burgemeester pas in 2008 een feit.
- Voor die burgemeesters die in 2004 niett (willen) terugkeren, wordt er een oplossing in
de sfeer van de APPA (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) gevonden.
- In het algemeen geldt dat er een nieuwee rechtspositieregeling voor burgemeesters en
wethouders "nieuwe stijl" moet komen. De invulling daarvan moet nader worden
vormgegeven.
- Het vraagstuk van de integriteit doet zzich zowel bij rechtstreeks gekozen burgemeesters
voor als bij andere (gekozen) functionarissen. Dit rapport leent zich niet om over dit
veelzijdige probleem uitspraken te doen. Er moet apart aandacht aan dit onderwerp worden
geschonken. De commissie gaat hier niet verder dan het signaleren van het probleem.
BIJLAGE
SAMENSTELLING VAN DE VVD COMMISSIE POSITIE BURGEMEESTER EN VERANDERING LOKAAL BESTUUR:
Voorzitter: Mr. I.W. Opstelten (Ivo),burgemeester Rotterdam
Secretaris: Mevrouw mr. drs. D. de Groot (Désirée), senior-beleidsmedewerker VVD-fractie
Tweede Kamer
Leden: W.I.I. van Beek (Willibrord), lid VVD-fractie Tweede Kamer
Mevrouw N.H. van den Broek-Laman Trip (Nicoline), voorzitter VVD-fractie Eerste Kamer
Mr. M.A.P. van Haersma Buma (Michiel), burgemeester Leidschendam-Voorburg
Drs. P.J.H.M. Luijten (Paul), lid VVD-fractie Eerste Kamer
Prof.dr. U. Rosenthal (Uri), lid VVD-fractie Eerste Kamer
Mr. A.J. te Veldhuis (Jan), lid VVD-fractie Tweede Kamer
Mevrouw L.A.G.M. de Zeeuw-Lases (Loes), burgemeester Ruurlo
Dr. T. Zwart (Tom), universitair hoofddocent Rijksuniversiteit Utrecht.
Laatste wijziging 5 april 2003