TIJDSCHRIFT VOOR MILIEUAANSPRAKELIJKHEID
(Environmental Liability Law Review), 2001, 3 (June), p. 68-75go to summary in English
_______F.C.S. WARENDORF
Kostenverhaal op grond van ongerechtvaardigde verrijking
De redelijkheid van verhaal op de koper-eigenaar
_______
Inleiding
De actie uit ongerechtvaardigde verrijking om kosten van bodemsanering te verhalen is lange tijd in de schaduw gebleven. Tijdens het druk bezochte Kluwer seminar Bodemverontreiniging, gehouden in Amsterdam op 27 november 1990, werd met geen woord over de actie gesproken, ook niet in de voordracht Kostenverhaal bij bodemsanering van Prof. Th.G. Drupsteen. Desgevraagd deelde hij mij toen mede dat dit kwam doordat er nauwelijks jurisprudentie op dit gebied was. Dat was natuurlijk ook zo. Er waren wel geteld slechts twee uitspraken. [1] Het is begrijpelijk dat alle aandacht rond 1990 uitging naar kostenverhaal uit hoofde van onrechtmatige daad (art. 21 lid 1 Interimwet bodemsanering). Er liepen talrijke lid 1 procedures waarin het soms om zeer grote belangen ging. Jonge advocaten werden door de Jonge Balie uitvoerig geïnformeerd over de wijze waarop het Rijk in deze zaken procedures voerde. [2] Wie geïnformeerd wilde worden over de actie uit ongerechtvaardigde verrijking (art. 21 lid 2 IBS) moest te rade gaan bij een uitgave van de Vereniging voor Milieurecht over art. 21 IBS. [3] Van dit 276 pagina’s tellende werk handelden 10 pagina’s over ongerechtvaardigde verrijking. [4]
Na verloop van tijd kregen de art. 21 lid 1 procedures minder belangstelling. De Hoge Raad maakte in 1992 en 1994 definitief uit dat kostenverhaal op grond van lid 1 slechts beperkt mogelijk was, namelijk in beginsel alleen voor zover de verontreiniging veroorzaakt was na 1 januari 1975. Nadat de Hoge Raad in 1992 en 1994 duidelijkheid had gegeven, zijn vele, vaak reeds lang lopende kostenverhaalsprocedures en nog niet aanhangig gemaakte zaken afgewikkeld, waarbij ook naar eventuele ongerechtvaardigde verrijking is gekeken. De actie uit ongerechtvaardigde verrijking is toen meer en meer in de belangstelling komen te staan. De eerste uitvoerige verhandeling over de actie verscheen in het januari 1993 supplement van Handboek Milieu-aansprakelijkheid, een niet erg bekende en inmiddels opgeheven publicatie van Samsom. [5]
Het aantal kostenverhaalsprocedures uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking bedraagt op dit moment volgens mijn telling 28, waarvan er nog 18 aanhangig zijn. Drie procedures hebben tot een onherroepelijk eindvonnis geleid. [6] Zeven procedures zijn geroyeerd nadat een schikking was bereikt. Van de 18 aanhangige procedures zijn er inmiddels twee bij de Hoge Raad beland. De eerste zaak betreft een verrijkte eigenaar-veroorzaker. In deze zaak gaat het om de verjaringstermijn en de verwerping van het verweer dat van belang zou zijn of de veroorzaking verwijtbaar was. [7] De tweede zaak betreft de vraag of de verrijking is opgetreden bij de economisch eigenaar. [8] Opvallend is dat het grootste deel van de zaken zich afspeelt in de noordelijke arrondissementen.
In deze bijdrage zal ik eerst verslag doen van de ontwikkelingen in een aantal andere landen. Daarna sta ik kort stil bij wat er is geregeld op andere gebieden waar waardevermeerdering ten gevolge van overheidsingrijpen optreedt. Tenslotte ga ik in op het verhaal van bodemsaneringskosten uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking in Nederland, waarbij ik me met name zal richten op de positie van de koper-eigenaar en de moeilijkheden die zich kunnen voordoen bij vaststelling van de omvang van de verrijking. Een zekere basiskennis wordt verondersteld.1 Buitenlands recht en andere Nederlandse regelingen
Voor zover ik weet komt verhaal van bodemsaneringskosten op grond van ongerechtvaardigde verrijking bijna nergens anders ter wereld voor. Dat komt denk ik doordat er niet zoveel landen zijn waar reeds zolang bodemsaneringen door en op kosten van de overheid plaatsvinden. Ook zal een rol hebben gespeeld dat het aansprakelijkheidsregime voor de eigenaar in andere landen van begin af aan al streng was, zodat er minder behoefte aan afroming van de verrijking is. Een goed voorbeeld hiervan zijn de Verenigde Staten. [9]
Verenigde Staten
In de Verenigde Staten vindt kostenverhaal plaats op grond van de Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA). [10] Ook particulieren kunnen hun schade op grond van deze wet verhalen. De wet bevat geen regeling over ongerechtvaardigde verrijking. Aangezien de overheid de volledige saneringskosten kan verhalen op een reeks van personen, waaronder de eigenaar die ten tijde van het verkrijgen van het terrein wist of kon weten van de vervuiling, is ongerechtvaardigde verrijking voor zover ik weet niet aan de orde. Wel speelt ongerechtvaardigde verrijking een rol in rechtszaken tussen de aansprakelijke personen onderling. [11] Een voorbeeld is de zaak BCW - Occidental, waarin het ging om schoonmaakkosten gemaakt door koper-eigenaar BCW en haar huurder Knoll, een meubelgroothandel. [12] Het betrof een fabriekshal waarvan de dragende elementen bedekt waren met stof. De hal was eind 1984 door BCW aangekocht voor een prijs waarin het risico dat er iets mis was met het gebouw was verdisconteerd. In 1985 kwam stof naar beneden door de activiteiten van Knoll, die klachten ontving van werk- en afnemers. Uit onderzoek bleek dat het stof verontreinigd was met lood. BCW en Knoll stelden de verkoper (Occidental) en de veroorzaker (Firestone) aansprakelijk. Firestone deed een beroep op een bepaling in CERCLA die erin voorziet dat de rechter de kosten over de aansprakelijke personen kan verdelen met gebruikmaking van billijkheidsargumenten die de rechter passend acht. Op grond van deze bepaling werd geoordeeld dat Firestone (slechts) een derde van de kosten diende te vergoeden en dat BCW en Knoll gezamenlijk voor tweederde aansprakelijk bleven. Ten aanzien van BCW werd van belang geacht dat zij aanzienlijk economisch voordeel van de schoonmaakactie had genoten, omdat zij de stoffige hal voor een lage prijs had gekocht en het pand na de schoonmaakactie een hoge waarde had. Knoll werd tegengeworpen dat zij, hoewel zij de situatie al verdacht vond toen zij de hal betrok, had afgezien van verder onderzoek vanwege de daarmee gemoeide kosten en haar dringende behoefte aan opslagruimte. Voorts overwoog de rechter dat het de activiteiten van Knoll waren die verantwoordelijk waren voor het vrijkomen van het stof en dat ook Knoll aanzienlijk voordeel van de schoonmaakactie had genoten. De huurprijs was afgestemd op de oorspronkelijke staat van de hal, die nu zeer geschikt was voor de meubelactiviteiten.Italië
In Italië is sinds 2 maart 1997 een nieuwe wet over afvalbeheer van kracht. [13] Deze wet bevat ook bepalingen over bodemsanering. In art. 17 lid 6 bis van de wet is geregeld dat de bijdrage van de Staat aan een bodemsanering (die maximaal 50 % kan bedragen) moet worden terugbetaald wanneer de eigendom binnen 10 jaar na de sanering wordt overgedragen of wanneer na de sanering een bestemmingswijziging plaatsvindt. Dit lijkt niet op afroming van de waardevermeerdering, aangezien het gaat om terugbetaling. Het element van afroming komt terug in de regeling dat de eigenaar ook de waardevermeerdering die na de sanering door de bestemmingswijziging of de overdracht is opgetreden, kennelijk aan de Staat moet afdragen. [14] In Nederland zou dat mijns inziens niet mogelijk zijn. Wanneer de eigenaar alsnog de volledige kosten van de sanering draagt, is er immers geen verrijking meer. De bepaling heeft in Italië nog niet tot jurisprudentie geleid. [15]
Duitsland
In Duitsland is de actie uit ongerechtvaardigde verrijking in de op 1 maart 1999 in werking getreden Bundes-Bodenschutzgesetz opgenomen. [16] Op grond van art. 25 van deze wet is de eigenaar verplicht tot een waardevereffening (Wertausgleich) met de overheid nadat de beveiligingsmaatregel of sanering is voltooid en het waardevereffeningsbedrag door het bevoegd gezag is vastgesteld. Het bedrag is gelijk aan de door de sanering veroorzaakte waardestijging van de onroerende zaak. Het moet gaan om een waardestijging die noemenswaardig (“nicht nur unwesentlich”) is. Er is geen plicht tot waardevereffening wanneer met betrekking tot de bodemverontreiniging reeds een vrijstelling van de plicht tot het dragen van de kosten op grond van art. 1 Umweltrahmengesetz is verleend. Deze vrijstellingsmogelijkheid heeft betrekking op de voormalige DDR-deelstaten. In beginsel geldt de plicht volgens mij dus voor alle eigenaren, ook voor degenen die bij de verwerving niet van de verontreiniging op de hoogte konden zijn. De kosten van beveiliging en sanering die de eigenaar zelf heeft gemaakt moeten op het bedrag van de waardevermeerdering in mindering worden gebracht. [17] Dit geldt ook voor de kosten van verwerving van de zaak, mits gemaakt in het gerechtvaardigde vertrouwen dat geen bodemverontreiniging aanwezig was. Wanneer de eigenaar deze kosten echter op een derde kan verhalen, dan wordt daarmee rekening gehouden. Een eigenaar die bij de verwerving niet van de verontreiniging behoefde te weten, wordt in het Duitse recht dus wel enigszins beschermd. [18] Als hij de koopsom niet kan terugvorderen, wordt deze - als ik het goed begrijp - in mindering op de waardevermeerdering gebracht. Van vaststelling van het waardevereffeningsbedrag kan overigens in individuele gevallen geheel of gedeeltelijk worden afgezien wanneer dat in het openbaar belang of ter vermijding van onbillijke hardheid geboden is. In lid 6 van art. 25 is tenslotte bepaald dat het waardevereffeningsbedrag als een openbare last op de grond rust. In de Duitse deelstaat Hessen bestond al vanaf 20 december 1994 een regeling over waardevereffening na bodemsanering. [19] Art. 25 Bundes-Bodenschutzgesetz geldt nu in alle deelstaten. Volgens een ambtenaar van de deelstaat Hessen is er nog geen jurisprudentie op dit gebied. [20]
Art. 25 lijkt te zijn geïnspireerd door de regeling die in Duitsland al gold voor waardevermeerdering ten gevolge van sanering (in de zin van herstructurering en verbetering) van stedelijke gebieden door gemeenten. Op grond van art. 154 Baugesetzbuch [21] is de eigenaar van een onroerende zaak in een formeel aangewezen saneringsgebied ter financiering van de sanering verplicht aan de gemeente een vereffeningsbedrag in geld te voldoen dat overeenkomt met de door de sanering bewerkstelligde verhoging van de bodemwaarde van zijn onroerende zaak. Art. 25 Bundes-Bodenschutzgesetz verklaart deze regeling van toepassing voor zover het gaat om bodemsaneringen in dergelijke gebieden.Vergelijkbare regelingen in Nederland
In Nederland is met betrekking tot waardevermeerdering ten gevolge van sanering van stedelijke gebieden voor zover ik weet niets geregeld. Nederland kent wel de baatbelasting van art. 222 Gemeentewet, dat de mogelijkheid geeft de lasten verbonden aan voorzieningen om te slaan over de eigenaren van onroerende zaken die door de voorzieningen worden gebaat. In de literatuur is wel verdedigd dat de baatbelasting de waardevermeerdering in geen geval zou mogen overtreffen, maar dat standpunt lijkt mij niet houdbaar. [22] De meeste gelijkenis met de Duitse regeling voor sanering van stedelijke gebieden vertoont mijns inziens de regeling die is opgenomen in de Deltawet van 1958. Op grond van art. 7 van die wet dient waardevermeerdering van buitendijkse gronden of wateren ten gevolge van de Deltawerken aan het Rijk te worden vergoed. [23] Deze regeling is ook daadwerkelijk toegepast. In Nederland bestaat verder een regeling ter zake van verrijking ten gevolge van verwijdering van afvalstoffen door een overheidslichaam. Zie het op 1 januari 1994 in werking getreden art. 18.17 lid 2 Wet milieubeheer dat sterke gelijkenis vertoont met art. 75 lid 3 Wet bodembescherming. Voor zover ik weet is dit artikellid nog nooit toegepast.
Een meer uitvoerige verhandeling over binnen- en buitenlandse vergelijkbare regelingen gaat het bestek van dit artikel te buiten. Ik beperk me in het navolgende tot enkele beschouwingen die betrekking hebben op het verhaal van bodemsaneringskosten op grond van art. 75 lid 3 Wet bodembescherming. [24]2 Kamervragen, de notitie en de bijzondere positie van de eigenaar-bewoner
In maart 1993, tijdens de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel Uitbreiding van de Wet bodembescherming met een regeling inzake de sanering van de bodem, werd Minister Alders gevraagd om in een notitie aan de kamer duidelijkheid te scheppen over de interpretatie van het begrip “ongerechtvaardigde verrijking”. [25] In december 1993, nog voordat de notitie was verschenen, heeft de Minister naar aanleiding van een geval in Haarlem op kamervragen geantwoord dat een eigenaar-bewoner van een woning die zelf geen veroorzaker is of een duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker heeft gehad, niet zal worden aangesproken wegens ongerechtvaardigde verrijking, behoudens voor zover de koopsom vanwege kennis over de bodemsituatie bewust lager was overeengekomen. [26] Daarbij is benadrukt dat het antwoord uitsluitend geldt voor eigenaren-bewoners. Voorts is door de Minister opgemerkt dat hij, zoals eerder was toegezegd, met een verduidelijkende notitie zou komen. In juni 1994 is de notitie aan de kamer verschenen, de Notitie ongerechtvaardigde verrijking in verband met bodemsanering, hierna te noemen: de notitie van 8 juni 1994 of de notitie. [27] In deze notitie is de bijzondere positie van de eigenaar-bewoner vastgelegd. De regeling is met name gemaakt om te bewerkstelligen dat een particuliere huiseigenaar toch een redelijke prijs voor zijn woning kan verkrijgen. Het wordt onwenselijk geacht dat bodemverontreiniging de verhuismogelijkheden van de Nederlandse beroepsbevolking zou beperken. Ik merk nog wel op dat de Staat het standpunt inneemt dat de regeling niet geldt voor zogenaamde perceelsgerelateerde verontreiniging, waarbij kan worden gedacht aan verontreiniging veroorzaakt door een ondergrondse huisbrandolietank die in het perceel aanwezig is. In die gevallen kan een eigenaar/bewoner ook een saneringsbevel worden gegeven. [28]
De voor de eigenaar-bewoner gemaakte uitzonderingspositie had tot gevolg dat een bij de Rechtbank te Leeuwarden aanhangige zaak kon worden geschikt. Het betrof een op 29 april 1993 tegen een zekere Kuiper aanhangig gemaakte zaak, de vierde kostenverhaalszaak op grond van ongerechtvaardigde verrijking sinds de inwerkingtreding van de IBS in 1983. In deze zaak bleek de – in april 1989 – betaalde koopprijs overigens wel lager dan de waarde van de zaak in schone staat. Kuiper heeft de Staat dan ook een bedrag van ƒ 40.000,-- moeten betalen. Vervolgens trachtte Kuiper dit bedrag te verhalen op de verkoper, Van den Brug, die de verontreiniging op aangrenzende percelen had veroorzaakt alsmede op de bouwvereniging die de woning, nadat de vervuiling was geconstateerd, aan Van den Brug had verkocht. Ook de gemeente Heerenveen, die toestemming voor die verkoop had gegeven, werd in rechte betrokken. Deze actie mislukte. Betrokkene had de drie genoemde partijen in vrijwaring opgeroepen en, na royement van de hoofdzaak, zijn eis zo gewijzigd dat in feite sprake was van een op zichzelf staande hoofdzaak. Aangezien Van den Brug niet in de vrijwaringsprocedure was verschenen, werd de eiswijziging jegens hem afgewezen in verband met art. 134 lid 4 Rv. De Rechtbank wees de eis tegen de andere gedaagden af, omdat zij niet inzag hoe het verkopen van vervuilde grond aan de vervuiler van die grond onrechtmatig kon zijn. [29]3 Verhaal op de koper-eigenaar
Probleemstelling
Een eigenaar-bewoner die heeft verworven terwijl hij wist of behoorde te weten van de verontreiniging kan, zoals uiteengezet in de vorige paragraaf, onder de uitzonderingsregeling vallen. De hoofdregel is echter dat degene die heeft verworven terwijl hij wist of behoorde te weten van de bodemverontreiniging voor een verrijkingsactie in aanmerking komt. [30] De verrijking, bestaande uit de waardestijging die ten gevolge van de sanering is opgetreden, wordt berekend naar het tijdstip van ontstaan van de verrijking, dus door vergelijking van de waarde van de onroerende zaak na, en door sanering, met de waarde die de zaak zou hebben gehad indien geen sanering zou hebben plaatsgevonden. [31] Deze laatste waarde is doorgaans laag, soms nihil. De koper kan echter toch een hoge prijs hebben betaald, bijvoorbeeld omdat hij niet wist van de verontreiniging of omdat hij erop vertrouwde dat sanering door de overheid zou plaatsvinden. In dergelijke gevallen kan het voorkomen dat een koper “dubbel” moet betalen. [32] Alvorens hierop in te gaan lijkt het mij nuttig om de ratio van de afromingsgrond “kenbaarheid van de verontreiniging” te bespreken.
Afromingsgronden
De notitie noemt vier afromingsgronden: veroorzaking, geen schadebeperking, duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker en kenbaarheid van de verontreiniging. [33] Achterliggende gedachte van de afromingsgronden is dat slachtoffers van de bodemverontreiniging moeten worden ontzien. Ik beperk me op dit moment tot de eerste en de laatste afromingsgrond.
De afromingsgrond “veroorzaking” heeft betrekking op de veroorzaker. Wie op zijn terrein een activiteit heeft uitgeoefend waarbij bodemverontreiniging is ontstaan, kan, ook al was niet voorzienbaar dat de vrijkomende stoffen een probleem zouden vormen, in de visie van de Staat niet als slachtoffer worden beschouwd; het ontstaan van bodemverontreiniging is voor risico van betrokkene. De vraag naar de verwijtbaarheid van het ontstaan van de verontreiniging speelt geen rol. Zie hierover zeer duidelijk Hof Amsterdam in Staat - Daams. [34] De verrijking wordt ook afgeroomd bij degene die slechts indirect betrokken was bij de veroorzaking. Dit speelt bijvoorbeeld wanneer de verrijking is opgetreden bij de echtgenote van de veroorzaker. [35]
Bij de afromingsgrond “kenbaarheid van de verontreiniging” gaat het om het overnemen van een risico, namelijk het risico van de verontreiniging. Wie een locatie verwerft wetende van de verontreiniging neemt immers een zeker risico op zich; in dat geval wordt het redelijk geacht de verrijking af te romen. [36] Wanneer de koper niet wist van de verontreiniging, maar daarvan wel had behoren te weten, wordt de verrijkingsactie eveneens ingezet. Op dit punt opereert de Staat echter behoedzaam. Degene die van de verontreiniging had behoren te weten kan onder omstandigheden immers wel min of meer als slachtoffer worden beschouwd. Er zijn duidelijke gevallen van zeer onachtzame kopers, maar ook minder duidelijke gevallen van kopers die handelden in een tijd waarin het wel vaker voorkwam dat een terrein zonder meer - d.w.z. zonder voorafgaand bodemonderzoek - werd verworven. Met betrekking tot deze laatste gevallen wordt enige speling in de mate van afroming zeker verdedigbaar geacht. [37] De verrijking wordt dan weliswaar op de gebruikelijke wijze door middel van een taxatie vastgesteld, maar de vordering kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, flink worden gematigd.
Ik wijs er nog op dat in het Nederlandse recht naar mijn mening zeer voorzichtig met de koper-eigenaar wordt omgegaan. In het Duitse recht is de koper-eigenaar sinds 1 maart 1999 verplicht om tot sanering over te gaan, ook als hij bij de verwerving niet op de hoogte van de bodemverontreiniging kon zijn (art. 4 lid 3 Bundes-Bodenschutzgesetz). Ook voor de veroorzaker en degene die de feitelijke macht over de onroerende zaak uitoefent bestaat een saneringsplicht. De eigenaar kan de saneringsplicht wel ontlopen door de zaak te vervreemden, maar deze mogelijkheid bestaat alleen als hij er bij de verwerving op heeft vertrouwd dat geen bodemverontreiniging aanwezig was en dat vertrouwen met inachtneming van de omstandigheden van het geval beschermingswaardig wordt geacht. In het ontwerp-Bundes-Bodenschutzgesetz was bepaald dat de aansprakelijkheid van de eigenaar die bij de verwerving geen kennis van de verontreiniging had of had kunnen hebben zou worden beperkt tot de waarde van de zaak na sanering, maar hierover kon geen overeenstemming worden bereikt, waarna de bepaling is geschrapt. [38]
Verwerving met wetenschap; historische koopprijs niet relevant
Het probleem dat de koper zowel de oorspronkelijke koopprijs als de waarde in schone staat na sanering [39] “kwijt” dreigt te raken, beperkt zich tot nu toe tot zaken waarin met wetenschap van verontreiniging is verworven. In die zaken staat vast dat de koper een risico op zich heeft genomen. De omstandigheid dat hij (ook nog) een prijs heeft willen betalen die niet correspondeert met de actuele waarde kan – volgens de meeste uitspraken - niet aan de Staat worden tegengeworpen. [40] Het is echter niet zo dat in die gevallen steeds een bedrag gelijk aan de waarde in schone staat kan worden gevorderd. De waarde in verontreinigde staat zou dan nihil moeten zijn. Naarmate de sanering langer geleden heeft plaatsgevonden, is de kans groter dat de locatie in verontreinigde staat toch een bepaalde waarde wordt toegekend. De Staat wordt op deze wijze geconfronteerd met het feit dat de actie uit ongerechtvaardigde verrijking eerst na verloop van vele jaren tot ontwikkeling is gekomen. Zoals bekend was de regeling van art. 21 lid 2 IBS bedoeld om speculatie met verontreinigde terreinen tegen te gaan. Het artikellid is in 1983 bij amendement in de wet opgenomen naar aanleiding van in de Tweede Kamer gerezen vragen over speculatie met te saneren gronden. [41] In de toelichting op de nota van wijziging was ook als voorbeeld van ongerechtvaardigde verrijking genoemd de sanering van een terrein van een eigenaar die gekocht heeft tegen een prijs die lager is dan de prijs die zou zijn betaald, ware de grond niet verontreinigd. [42] De dreiging van een verhaalsactie uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking dacht men dus af te kunnen wenden door een prijs te betalen als ware sprake van een schoon terrein. De taxateurs die voor de Staat - of in opdracht van de rechter - de waarde in verontreinigde staat vaststellen houden rekening met deze opvatting. Niet zelden leidt dat ertoe dat deze waarde behoorlijk hoog wordt getaxeerd. [43]
Vertrouwensbeginsel
De opvattingen over de mogelijke toepassing van art. 21 lid 2 IBS zijn echter niet dezelfde gebleven. Voorts kwam vanaf circa 1992 de invoering van een saneringsbevel voor de eigenaar steeds dichterbij. De taxateurs hebben ook hier hun opvattingen over en het komt dus voor dat bij taxaties van zaken die in latere jaren zijn gesaneerd de waarde in verontreinigde staat een scherpe daling te zien geeft. De vraag is dan, met name in die gevallen, of het redelijk is de eigenaar die nog onder de oude opvatting heeft verworven, met een berekening van de verrijking volgens de taxatie te confronteren. Naar mijn oordeel is dit redelijk. Het vertrouwensbeginsel kan hier in ieder geval niet aan in de weg staan. Na de verwerving zullen meestal jaren zijn verstreken waarin het probleem van ernstige bodemverontreiniging meer en meer een eigenaarsrisico is geworden. Een navenante waardedaling van het terrein zal daarvan het gevolg zijn geweest. Dit is voor risico van de eigenaar. Hier komt nog bij dat het meer regel dan uitzondering is dat de verontreiniging ernstiger blijkt te zijn naarmate het bodemonderzoek vordert. Wanneer de overheid de waardedaling vervolgens opheft, wordt de eigenaar ontegenzeglijk verrijkt. Kan hij zich dan beroepen op de bedoeling van de IBS? Mijns inziens niet. Het is niet uitzonderlijk dat een artikel na verloop van tijd anders wordt uitgelegd dan oorspronkelijk de bedoeling was. Een eigenaar kan aan de motieven voor het opnemen van een in algemene termen gesteld artikel in de wet dus niet het vertrouwen ontlenen dat het artikel nimmer op hem zal worden toegepast. [44]
Art. 75 lid 3 Wet bodembescherming
Daarnaast kan nog een argument worden genoemd: art. 21 lid 2 IBS is met ingang van 15 mei 1994 vervangen door art. 75 lid 3 Wet bodembescherming (Wbb). In de toelichting op dit artikel is niets te vinden over een beperkte toepassing. Integendeel, in de toelichting is duidelijk vermeld dat de omstandigheid dat een prijs is betaald waarbij de verontreiniging buiten beschouwing is gebleven, geen reden hoeft te zijn om de actie achterwege te laten. [45] Het artikel heeft onmiddellijke werking [46] en is van toepassing op alle gevallen die thans nog aanhangig zijn. Getoetst dient derhalve te worden aan art. 75 lid 3 Wbb. De bedoeling van art. 21 lid 2 IBS is niet meer aan de orde. Zoals vermeld is dus wettelijk geregeld dat art. 75 lid 3 met ingang van 15 mei 1994 ook op oude saneringen van toepassing is. [47] Uit de wetsgeschiedenis blijkt duidelijk dat het niet de bedoeling van het artikel is om eigenaren te ontzien die toepassing van art. 21 lid 2 IBS destijds niet mogelijk achtten. Voor deze categorie is evenmin een uitzondering gemaakt voor wat betreft het veel zwaardere middel van een saneringsbevel. De stelling dat de onmiddellijke werking van de wet in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel lijkt mij kansloos. De rechter mag wetten in formele zin immers niet toetsen aan het (Nederlandse) rechtszekerheidsbeginsel. [48] De vraag doet zich vervolgens voor of de eigendomsbescherming van art. 1 Eerste Protocol EVRM in het geding kan worden gebracht. Deze vraag is in de literatuur ontkennend beantwoord door Van der Wilt en Roede. [49] Ik sluit mij daarbij aan.
Betekenis van de notitie van 8 juni 1994
Van Ophem tracht de relevantie van het van toepassing zijn van art. 75 lid 3 te bagatelliseren. [50] Art. 75 lid 3 zou volgens Van Ophem geen relevante verandering van wetgeving zijn. [51] Deze opvatting is mijns inziens alleen juist wanneer wordt aangenomen dat art. 21 lid 2 IBS ten tijde van inwerkingtreding van art. 75 lid 3 dezelfde betekenis toekwam als art. 75 lid 3. [52] Van Ophem is echter niet bereid dat aan te nemen. Hij is gefixeerd op de notitie van 8 juni 1994, die volgens hem een verruimde reikwijdte van de verrijkingsactie zou hebben meegebracht. [53] De notitie bevat echter niet meer dan een uitleg door de Minister van art. 75 lid 3 Wbb en een vastlegging van de reeds in 1993 gecreëerde uitzonderingspositie voor de eigenaar-bewoner (die juist een beperking van de reikwijdte van de actie meebracht). [54] Simons-Vinckx hecht, blijkens een artikel uit 1997 in dit blad, wel belang aan de parlementaire geschiedenis van art. 75 lid 3. [55] In het artikel legt zij een parallel met het saneringsbevel dat uit hetzelfde wetsontwerp voortkomt en dat volgens haar is “gekanaliseerd” tot die gevallen waarin een bevel redelijk is. Wanneer geen bevel kan worden ingezet, kan volgens haar ook geen verrijkingsactie worden toegepast. [56] Simons-Vinckx keert zich wel tegen het standpunt in de notitie dat naast de waardestijging van een onroerende zaak ook het financiële voordeel dat iemand heeft doordat hij kosten van onderzoek en sanering bespaart, met art. 75 lid 3 kan worden verhaald. Zij wijst er op dat dit volledig nieuw is en niet in de parlementaire geschiedenis aan de orde is geweest. [57]
Conclusie
Een juiste uitleg van de wet brengt mee dat ook eigenaren die bij aankoop dachten niet getroffen te kunnen worden door een verrijkingsactie de verrijking dienen af te dragen. Het vertrouwensbeginsel kan bij deze eigenaren mijns inziens eerst een rol spelen wanneer zij aannemelijk kunnen maken dat sprake was van toezeggingen door of namens de Staat dat het instrument in hun geval niet zal worden ingezet. Wanneer een provincie-ambtenaar de koper heeft geadviseerd de volle prijs te betalen, kan dat mijns inziens niet aan de Staat worden toegerekend. De Staat is in dat soort gevallen echter nog nooit een procedure begonnen. In de zaak Staat - Tolsma [58] is weliswaar - bij pleidooi - gesteld dat een provincie-ambtenaar in oktober 1992 de echtgenoot van Tolsma op deze wijze zou hebben geadviseerd, maar dat wordt door de Staat ondenkbaar geacht. De bedoelde ambtenaar was de auteur van het in augustus 1992 gepubliceerde provinciale bodemsaneringsprogramma waarin stond dat bij de vaststelling van de verrijking de historische koopprijs geen rol speelt!
Opvatting Rechtbank Leeuwarden
Anders dan misschien verwacht bedoel ik hier niet de opvatting over het vertrouwensbeginsel van Rechtbank Leeuwarden in de genoemde zaak Staat - Tolsma. Deze zaak is in hoger beroep aanhangig bij Hof Leeuwarden; een arrest valt ieder moment te verwachten. De Rechtbank oordeelde dat de Staat geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid tot het uitoefenen van verhaal, omdat bij Tolsma, die had verworven voor het bekendmaken van de notitie, het vertrouwen kon zijn gewekt dat bij verwerving van een onroerende zaak voor de volle prijs geen verhaalsactie zou worden ingesteld. Na Tolsma heeft de Rechtbank Leeuwarden in een andere zaak, waar het ook ging om een verwerving in 1993, art. 75 lid 3 wel toepasbaar geacht, maar tegelijkertijd uitgesproken dat het redelijk is om acht te slaan op de waarde van de zaak ten tijde van de verwerving. Het betreft de uitspraak van 17 november 1999 in Staat - Gascentrum Heerenveen. [59] In deze zaak betaalde de koper eind 1993 de waarde in schone staat (ƒ 380.000,--) voor een verhuurd bedrijfspand. In 1995 werd gesaneerd. De waarde in verontreinigde staat werd op ƒ 1,-- getaxeerd, de waarde in schone staat op ƒ 396.500,--. De Rechtbank is het eens met deze taxatie, maar acht het niet redelijk om de vordering op het verschil tussen beide bedragen (dus op ƒ 396.499,--) vast te stellen. Voor het vaststellen van de vordering acht de Rechtbank het namelijk redelijk om als uitgangspunt te nemen het verschil tussen de waarde in schone staat (ƒ 396.500,--) en de waarde in vervuilde toestand op de datum van aankoop. Deze laatste waarde is inmiddels door deskundigen getaxeerd op ƒ 150.000,--. Stel nu dat de wederpartij inderdaad deze waarde had betaald, dan zou hij volgens Rechtbank Leeuwarden ook dan slechts het verschil met de waarde in schone staat aan de Staat verschuldigd zijn, terwijl de zaak later verder in waarde is gedaald (in casu naar ƒ 1,--) en door de sanering een waarde in schone staat is bereikt. Mijns inziens biedt de wet geen steun voor een dergelijke subsidiering aan eigenaren.4 De autonome prijsontwikkeling
Probleemstelling
De prijzen van onroerende zaken zijn de laatste jaren enorm gestegen. Is het redelijk dat de Staat daarvan een graantje meepikt doordat de autonome prijsontwikkeling doorwerkt in de waarde na sanering? Deze vraag speelt met name bij saneringen die lang duren, bijvoorbeeld verschillende jaren. Het antwoord zou - op het eerste gezicht - moeten zijn: nee, want art. 75 lid 3 geeft de Staat alleen een verhaalsrecht op degene die door onderzoek of sanering wordt verrijkt. De zaak ligt echter niet zo eenvoudig.
Oplossingen
Wanneer een terrein bij het begin van de sanering slechts een symbolische waarde heeft, doet zich zonder sanering naar mijn mening in het geheel geen autonome prijsontwikkeling voor. Het terrein blijft zonder sanering waardeloos. In die gevallen kan de autonome prijsstijging aan de sanering worden toegeschreven en is het redelijk dat de Staat daarvan de vruchten plukt. Wanneer het terrein bij het begin van de sanering wel een bepaalde waarde had, dan is denkbaar dat gedurende de sanering een autonome waardestijging plaatsvindt die niets met de sanering te maken heeft. Het systeem van vaststelling van waardevermeerdering voorkomt echter dat deze autonome waardestijging wordt afgeroomd. De waarde van de zaak wordt immers getaxeerd zoals die was in schone staat na sanering en, eveneens na sanering, in verontreinigde staat, de sanering weggedacht. In de laatstbedoelde waarde zal de autonome waardestijging gedurende de sanering automatisch zijn begrepen (mits de zaak voor aanvang van sanering een meer dan symbolische waarde had). De waarde in schone staat bevat dan weliswaar ook een element autonome waardestijging, maar daarvan kan worden gezegd dat dit er zonder de sanering niet zou zijn geweest. Deze verrijking is derhalve ook aan de sanering toe te rekenen en verhaalbaar op grond van art. 75 lid 3.
Andere opvatting Rechtbank Assen
De Rechtbank Assen is wat dit betreft een andere opvatting toegedaan. In de zaak Staat - Dekker achtte zij het element autonome waardestijging in de waarde in schone staat wel van belang. [60] In deze zaak, waar de sanering ongeveer vier jaar duurde, kwamen deskundigen tot het oordeel dat in de waarde in schone staat een bedrag van ƒ 18.000,-- aan autonome waardestijging was begrepen. De Staat betoogde dat met dit bedrag geen rekening mocht worden gehouden, omdat de autonome prijsstijging al was begrepen in de waarde in verontreinigde staat, getaxeerd op ƒ 77.000,--. De Rechtbank overwoog dat in het kader van de berekening van de verrijking inderdaad geen rekening met de door de deskundigen vastgestelde autonome waardestijging kan worden gehouden. Deze zou echter wel een rol kunnen spelen bij het aspect van de redelijkheid van de aanspraak op afdracht. Mede gelet hierop heeft de Rechtbank de vordering vervolgens gematigd met - toevallig - een bedrag van ƒ 18.000,--. De Staat is in hoger beroep gegaan van deze uitspraak.5 Afsluitende woorden
De toepassing van de verrijkingsactie op de koper-eigenaar gaat in Nederland minder ver dan in Duitsland (sinds 1 maart 1999) mogelijk is. Daar moet de eigenaar de waardestijging aan de overheid afdragen, ook al kon hij bij de verwerving niet van de verontreiniging op de hoogte zijn. Wel geeft de Duitse wet de onschuldige eigenaar enige verlichting. Bij een eigenaar die het gerechtvaardigde vertrouwen had dat geen bodemverontreiniging aanwezig was, mag de koopsom op de waardestijging in mindering worden gebracht, tenzij de eigenaar deze op een derde kan verhalen. Evenals in Duitsland wordt de waardestijging in Nederland vastgesteld door vergelijking van de waarde van de onroerende zaak na sanering met de waarde die de zaak zou hebben gehad indien geen sanering zou hebben plaatsgevonden. De eigenaar die heeft verworven in een tijd dat een verhaalsactie uit ongerechtvaardigde verrijking nog niet als een risico werd gezien, wordt in Nederland beschermd door het feit dat bij de taxatie van de waarde zoals die zou zijn wanneer geen sanering zou hebben plaatsgevonden, rekening wordt gehouden met de ten tijde van de (voltooiing van de) sanering heersende opvattingen over dat risico. Wanneer dan toch een zeer lage waarde wordt bepaald, kan het zijn dat er sprake was van andere waardedrukkende omstandigheden die de koper ten onrechte niet in de koopprijs heeft verdisconteerd. Naarmate er meer tijd tussen de verwerving en (het einde van) de sanering is verstreken, is de beschermende werking van de taxatie minder. De eigenaar ondervindt dan de gevolgen van het feit dat bodemverontreiniging meer en meer een eigenaarsrisico is geworden. De wetgever heeft voor deze “oude” eigenaren echter geen uitzondering willen maken. Het past mijns inziens dan ook niet de vordering met een beroep op het vertrouwensbeginsel af te wijzen of te matigen. Evenmin kunnen er gronden voor matiging worden gevonden in de autonome prijsontwikkeling. Afroming van de verrijking is alleen mogelijk voor zover dat redelijk is, maar invulling van het redelijkheidsvereiste kan naar mijn mening niet zover gaan dat de rechter de duidelijke bedoeling van de wet naast zich neerlegt en zelf aan de slag gaat. Als de rechter zich toch daartoe geroepen voelt, dan lijkt mij een grondige, al dan niet op het geval toegespitste motivering noodzakelijk. Anders dreigt rechtsongelijkheid.Summary
Cost recovery on the basis of unjust enrichment.
The reasonableness of recovery from the buyer-owner
The author represents the State in soil pollution cases. Since 1983 most cases under the Interimwet bodemsanering (Interim Soil Cleanup Act of 1983), later consolidated in the Wet bodembescherming (Soil Protection Act of 1994), were instituted against the polluter (based on the law of torts). The 1992 and 1994 Supreme Court decisions made clear that cost recovery against the polluter would be very difficult where pollution had been caused before 1975. Until these decisions only a few cost recovery cases were instituted based on unjust enrichment. The Supreme Court decisions resulted in a shift of attention to the use of unjust enrichment.
Cost recovery based on unjust enrichment does not occur in many other countries. In the United States it is used in determining the share which the responsible parties must contribute under CERCLA. In Italy sites cleaned up with the use of public funds cannot be transferred within ten years or be subject to a change of town planning zone without a claw-back of public funds which may exceed the original funding where the value increased on account of the transfer or change of zoning. This would not be possible in the Netherlands as, under Dutch law, there is no unjust enrichment when the owner paid the cleanup. In Germany cost recovery based on unjust enrichment was regulated in the Member State of Hessen as from 20 December 1994 and, by federal law, as from 1 March 1999, for all Member States. Under article 25 of the Bundes-Bodenschutzgesetz a value settlement (Wertausgleich) with the owner is mandatory when measures taken as a safeguard or for decontamination and financed out of public funds result in a not inconsiderable increase in value. Different from the situation in the Netherlands, an increase in value may also be recovered from the owner, under German law, when he did not know nor ought to have known of the pollution when he acquired the property. However, where the owner was justified in believing that the property was not polluted when he acquired it, the price and any expenditure incurred when he made the purchase will be deductible from the increase in value. It will be taken into account whether the owner is entitled to claim compensation from a third person. There is no German case law yet. The German regulations appear to follow the provisions for Wertausgleich applicable to redevelopment of districts from public funds (cf article 154 Baugesetzbuch). There is no such statutory regulation in the Netherlands where cost of redevelopment may be recovered, in part, from property-owners through the levy of baatbelasting (Municipal Corporation Profit Tax). The Deltawet (Delta Act of 1958) forms an exception as it allows recoupment of an increase in value of land and water outside the dikes as a result of the closing of estuaries in the south-west of Holland.
A subject of debate in the Netherlands was whether and to which extent it would be reasonable to allow recoupment of enrichment from persons who acquired property while knowing or while they ought to have known of soil pollution. It is established case law that recoupment may be made. The increase of value is established by calculating the difference in value in a clean condition after cleanup and the value at that time in a polluted condition without deducting the purchase price paid. However when the price paid for the property was for property in a clean condition, notwithstanding its pollution, the owner is not always required to pay twice. The pre-cleanup value should then be set at nil. Where the cleanup took place many years ago the property in polluted condition may still have a certain value, eg because a law suit based on unjust enrichment was only later on regarded as a real potential threat. Valuers take such considerations into account. However, in some cases the value of property was appraised as being nil on account of other factors which reduced the value, which the buyer did not discount, wrongly so, in the price paid. Where cleanups took place more recently, years often went by since the property was acquired where the risk of pollution gradually passed to the owner. Once a cleanup is commenced the property is worthless which is for the risk of the owner. This view is supported by the history of article 75, paragraph 3 of the Soil Protection Act. The Leeuwarden District Court, however, decided in 1999 (State - Gascentrum Heerenveen) that the claim must be quantified at the difference in value at the time of acquisition and the post-cleanup value, in which case a decrease in value after the purchase will not affect the owner. The author considers this to be contrary to the intention of the legislator.
The enrichment must be determined by the difference in value in a clean condition after cleanup and the value at that time in a polluted condition, disregarding the cleanup. In the case of lengthy cleanups, an autonomous development of the price often entails that the post-cleanup value will exceed the value in a (fictitious) clean condition at the commencement of the cleanup. By the manner of determination of the enrichment the element of the autonomous price increase will be included in the claim, which is reasonable. For, where the value in a polluted condition is nil, an autonomous development of the price without a cleanup is unthinkable. An autonomous increase of value during the cleanup can thus be considered to result from the cleanup. Even if there would be an autonomous increase in value without a cleanup, this would not be relevant as the value in a polluted condition will be appraised at the time when the cleanup has taken place.
[1] Pres. Rb Den Haag 19 augustus 1988 (Staat - Indiana) en Rb Zwolle 29 november 1989 (Staat -Hop), beide opgenomen in de Vermande-editie Interimwet bodemsanering, band 2, D-8, nrs. 15 en 39.[2] F. Waardenburg, Hoe treedt men op tegen de (plaatsvervangend) Landsadvocaat?, in: Zand erover?, bundel Jonge Balie Congres 1989, p. 71-80.[3] Artikel 21 Interimwet bodemsanering, annotaties en jurisprudentie, onder redactie van N.S.J. Koeman, Vereniging voor Milieurecht 1990-5.[4] B.D. Wubs en J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel, Kostenverhaal van saneringsmaatregelen op eigenaars van verontreinigde gronden (art. 21 lid 2 IBS).[5] H.AE. Uniken Venema, Ongerechtvaardigde verrijking, in: Handboek Milieu-aansprakelijkheid (supplement van augustus 1993), D 1250.[6] Rb Maastricht 10 december 1998 (Staat - gemeente Sittard), TMA 1999, 4, p. 136 (alleen samenvatting); JM 1999, 103 nt Von Meijenfeldt; Rb Assen 9 december 1997 (Staat - Noordheem), niet gepubliceerd (verstekvonnis) en Rb ’s-Hertogenbosch 22 januari 1999 (Staat - Schouten), TMA 1999, 3, p. 97-98 (verkort opgenomen); M&R 1999, nr. 105 nt Gelpke onder nr. 107.[7] Hof Amsterdam 12 januari 2000 (Staat - Daams), TMA 2000, 2, p. 54 e.v. nt G.A. van der Veen; M&R 2000, nr. 32 nt Gelpke; JM 2000, 92 nt Bos.[8] Hof Leeuwarden 23 augustus 2000 (Staat - Geveke), TMA 2001, 1, p. 20 e.v. nt Simons-Vinckx; JM 2000, 150 nt Bos.[9] Van der Veen noemt in dit verband Duitsland. Zie G.A. van der Veen, Ontwikkelingen in Duitsland, in: P.F.A. Bierbooms, G.A. van der Veen en G. Betlem, Aansprakelijkheden in de Wet Bodembescherming, Publiek- en privaatrechtelijke verhaalsinstrumenten bij bodemsanering in Nederland, Duitsland, de Verenigde Staten, Engeland en Vlaanderen, Serie Aansprakelijkheidsrecht nr. 4, 1997, p. 123.[10] Zie over CERCLA in TMA: R.B. Stewart, Recent Developments in the Field of Liability for Hazardous Waste under CERCLA and Natural Resource Damage in the United States, TMA 1991, 4, p. 89-97.[11] Met dank aan Bettina Poirier, tot voor kort werkzaam bij de Amerikaanse regering, die mij hierop attent maakte en aan Jennifer Onnen, studente Georgetown University, die de databank van Westlaw voor mij raadpleegde.[12] BCW Associates, Ltd. v. Occidental Chemical Corp. 1988 US Dist. WL 102641 (E.D. Pa.).[13] Decreto legislativo 5 Febbraio 1997 n. 22, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr. 38 van 15 februari 1997. Deze wet is op 16 december 1999 volledig van kracht geworden (DM No. 471/99). Zie over de wet M. Montini & G. Landi, Legal Aspects of Soil Pollution and Decontamination in Italy, in: R. Seerden & K. Deketelaere (eds.), Legal Aspects of Soil Pollution and Decontamination in the EU Member States and the United States, Serie Ius Commune Europaeum nr. 31, 2000, p. 235-256.[14] Zie p. 250 van het in de vorige noot genoemde boek. Montini heeft mij bevestigd dat dit inderdaad de bedoeling van de wet is. Hij baseert dit op art. 17 lid 6 bis jo art. 1 lid 7 van een wijzigingswet van 14 december 1998, genoemd in noot 5 van zijn artikel. Ik heb de wetteksten niet zelf gezien.[15] Mededeling Massimiliano Montini, Universiteit van Siena.[16] De Bundes-Bodenschutzgesetz is te vinden op www.bundes-bodenschutzgesetz.de.[17] In Nederland is dit niet vanzelfsprekend. In navolging van Rb Maastricht 5 juni 1997 (Staat - gemeente Sittard), genoemd in noot 31, r.o. 3.1, wordt aangenomen dat de waardestijging in een naar evenredigheid vast te stellen deel is toe te schrijven aan de financiële bijdrage van de eigenaar zelf, ook wanneer de financiële bijdrage eerst achteraf wordt geleverd. Dit deel van de waardestijging wordt dan niet verhaald.[18] Op hem rust overigens wel een saneringsplicht, zie § 4 van mijn artikel.[19] Hessische Gesetz über die Erkundung, Sicherung und Sanierung von Altlasten. Zie G.A. van der Veen, genoemd in noot 14, p. 109.[20] Mededeling Jörg Martin, Hessisches Ministerium für Umwelt, Landwirdschaft und Forsten, Abteilung III (Wasser und Boden).[21] Het Baugesetzbuch is te vinden op www.baulinks.de/links/arch_texte-gesetze.htm.[22] Zie de discussie over baatbelasting tussen M.J.K. Swane en J. Witsen in WFR 1957, 760, WFR 1958, 144 en 164.[23] Zie B.D. Wubs en J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel, genoemd in noot 4.[24] Voor de duidelijkheid merk ik op dat ik, op het kantoor van de landsadvocaat, de Staat vertegenwoordig in art. 75 lid 3 zaken.[25] Handelingen II, 24 maart 1993, p. 58-4152.[26] Antwoord Minister Alders, ontvangen 21 december 1993, op vragen van de leden Van der Vaart en Esselink, ingezonden 29 november 1993, Aanhangsel Handelingen II, 1993-1994, nr. 205.[27] TK 1993-1994, 22 727, nr. 11 (herdruk). De notitie is aan de orde geweest in een schriftelijk overleg met de vaste Commissie van de Tweede Kamer voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, TK 1994-1995, 22 727, nr. 12.[28] Zie § 2.2.1 van de notitie. Zie ook het bevelsbeleid van de provincie Noord-Holland, Stcrt. 1999, 143, p. 64-66, § 2.4 (HBO-tanks bij woningen) en C.J. van der Wilt, Het saneringsbevel in de Wet bodembescherming, diss. Amsterdam, 2000, p. 29-30.[29] Rb Leeuwarden 10 februari 1999 (Kuiper -Van den Brug e.a.), TMA 1999, 4, p. 136-137 (verkort opgenomen).[30] In het navolgende ga ik uit van verwerving door een koper. Andere vormen van verwerving zullen in dit artikel dus buiten beschouwing blijven.[31] Zie H.AE. Uniken Venema, genoemd in noot 5, § 3.6.1 (met verdere verwijzingen) en § 3.6.2. Zie voorts Rb Maastricht 5 juni 1997 (Staat - gemeente Sittard), TMA 1997, 4, p. 102 e.v., r.o. 3.8 nt Simons-Vinckx (eindvonnis is genoemd in noot 6). Ook in Duitsland wordt dit systeem toegepast. In art. 25 lid 2 Bundes-Bodenschutzgesetz is bepaald dat de waardevermeerdering bestaat uit het verschil tussen de waarde die de onroerende zaak zou hebben opgeleverd wanneer de sanering niet zou hebben plaatsgevonden en de verkoopwaarde die de zaak na uitvoering van de sanering verkrijgt.[32] De Minister heeft het verschijnsel al in een eerdere kamernotitie, de Notitie bodemverontreiniging en grondtransacties van augustus 1992 gesignaleerd: “De koper die ten onrechte de bodemverontreiniging niet in zijn koopprijs heeft verdisconteerd, loopt derhalve de kans maximaal twee maal het zelfde bedrag te moeten betalen.” TK 1991-1992, 22 727, nr. 1, p. 6[33] Notitie van 8 juni 1994, § 1.3.[34] Zie noot 7. In dit verband kan ook worden gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 februari 1999 (B&W van Utrecht - Minister van VROM), MR 1999, nr. 21, die betrekking had op de weigering van de Minister om een bijdrage op grond van art. 77 Wet bodembescherming te verstrekken aan de gemeente Utrecht voor de herinrichting van het Griftpark. De Afdeling accepteerde het argument van de Minister dat de schade een gevolg was van de exploitatie van een gemeentelijke gasfabriek in de periode 1860-1960 en daarom aan de gemeente kon worden toegerekend. Zie verder de MvT bij art. 18.17 lid 2 Wet milieubeheer, TK 1988-1989, 21 246, nr. 3, p. 95-96, waar door de Regering is opgemerkt dat de figuur van ongerechtvaardigde verrijking in geval van verwijdering van afvalstoffen ook een verhaalsgrond kan zijn in die gevallen waarin geen sprake is van onrechtmatig handelen.[35] Zie Rb Assen 30 januari 2001 (Staat - Roman), MR 2001, 17.[36] Vergelijk met betrekking tot het saneringsbevel: C.J. van der Wilt, genoemd in noot 28, p. 178.[37] Een voorbeeld is de zaak Staat - Schouten, genoemd in noot 6.[38] Zie H. Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem BundesBodenschutzgesetz, Schriftenreihe zum Handbuch der Altlastensanierung nr. 10, 2000, p. 79-80.[39] Aangenomen dat de waarde in verontreinigde staat nihil is.[40] Rb Maastricht 5 juni 1997 (Staat - gemeente Sittard), genoemd in noot 31; Rb Groningen 17 april 1998 (Staat - Geveke), TMA 1999, p. 77 nt Simons-Vinckx; M&R 1998, 12, p. 322 nt Gelpke; JM 1998, 104 nt Von Meijenfeldt (deze zaak is thans bij de HR aanhangig, zie noot 8) en Rb ’s-Hertogenbosch 22 januari 1999 (Staat - Schouten), genoemd in noot 6, r.o. 5.3.1.[41] Zie § 2.2 van de Notitie bodemverontreiniging en grondtransacties van augustus 1992, genoemd in noot 32.[42] TK 1982, 16 821, nr. 24.[43] NB: de dreiging van een art. 21 lid 2 actie is niet de enige waardedrukkende omstandigheid. Zie hierover ook p. 5 van de notitie en H.G. von Meijenfeldt, De redelijkheid van een verrijkingsactie, TMA 1997, p. 40-43, met name § 4.[44] Zie in dit verband de noot van Stein onder HR 8 januari 1999, NJ 1999, 495. In dit arrest speelde het motief van de wetgever voor de regeling in het BW inzake huur en verhuur van woonruimte voor de Hoge Raad geen rol.[45] TK 1989-1990, 21 556, nr. 3, p. 58.[46] Art. VI van de Wet van 10 mei 1994 houdende uitbreiding van de Wet bodembescherming met een regeling inzake de sanering van de bodem, Stb. 331, S & J 147-VIa (Milieuwetgeving), 1997, p. 159-160, bepaalt dat art. 75 mede van toepassing is indien de oorzaak van de verontreiniging of aantasting van de bodem zich voor de inwerkingtreding van de wet (15 mei 1994) heeft voorgedaan. Het is inmiddels vaste rechtspraak dat lid 3 acties met betrekking tot saneringen die onder de IBS plaatsvonden op art. 75 kunnen (en moeten) worden gebaseerd. Zie o.a. Rb Maastricht 5 juni 1997 (Staat - gemeente Sittard), genoemd in noot 31; Rb ’s-Hertogenbosch 22 januari 1999 (Staat -Schouten), genoemd in noot 6; Hof Amsterdam 12 januari 2000 (Staat - Daams), genoemd in noot 7.[47] Ook de hele notitie van 8 juni 1994 handelt over saneringskosten gemaakt in het kader van de IBS. De Minister heeft dit in het schriftelijk overleg met de vaste Kamercommissie, genoemd in noot 27, nog eens bevestigd (antwoord op vraag 28).[48] HR 14 april 1989, NJ 1989, 469 nt MS (Harmonisatiewet).[49] C.J. van der Wilt en F. Roede, De aansprakelijkheden in de Wet bodembescherming in het licht van artikel 1 Eerste Protocol EVRM.[50] J.V. van Ophem, Ongerechtvaardigde verrijkingsacties van de staat, TMA 1999, 6, p. 180-189.[51] Zie p. 181 van zijn artikel.[52] Voor zover het de eigenaar, de gebruiker en de beperkt gerechtigde betreft; art. 75 lid 3 verschilt immers wel van art. 21 lid 2 doordat mogelijk is gemaakt dat de actie zich richt tot een ieder in plaats van alleen de eigenaar, de gebruiker of beperkt gerechtigde. Zie hierover ook de MvT, TK 1989-1990, 21 556, nr. 3, p. 58.[53] Zie p. 186: “De verruimde reikwijdte van de verrijkingsactie ging pas in zeer kort na de inwerkingtreding van art. 75 lid 3 Wbb, met het verschijnen van de Notitie van 8 juni 1994.”[54] Zie over de betekenis van de notitie G.A. van der Veen, Bodemsanering en ongerechtvaardigde verrijking, BR 1995, p. 813-823, met name § 8.[55] M.W.L. Simons-Vinckx, Ongerechtvaardigde verrijking door bodemsanering: wie, wanneer en in welke mate? TMA 1997, 2, p. 37-39.[56] Dit lijkt mij overigens niet juist. Denk bijvoorbeeld aan de economisch eigenaar en de opstaller, die geen saneringsbevel kunnen krijgen, maar wel kunnen worden verrijkt en aangesproken op grond van lid 3.[57] Zie § 1.1.2 van de notitie en het weerwoord van Von Meijenfeldt in het na het artikel van Simons-Vinckx opgenomen artikel “De redelijkheid van een verrijkingsactie”, ook genoemd in noot 43. Zie ook H.J. Bos, Kostenverhaal door de Staat op grond van artikel 75 lid 3 Wet bodembescherming (ongerechtvaardigde verrijking), JM 2000, p. 373-376. Bos wijst erop dat het van verhaal van bespaarde onderzoeks- en saneringskosten nog niet is gekomen, hoewel de notitie de mogelijkheid niet uitsluit.[58] Rb Leeuwarden 17 maart 1999 (Staat - Tolsma), TMA 1999, 3, p. 98-99 nt G.A. van der Veen; MR 1999, 31 nt C.J. van der Wilt; M&R 1999, nr. 106 nt Gelpke onder nr. 107.[59] Rb Leeuwarden 17 november 1999 (Staat - Gascentrum Heerenveen), TMA 2000, 1, p. 21-23 nt Simons-Vinckx; MR 2000, nr. 5, p. 4[60] Rb Assen 11 juli 2000 (Staat - Dekker), r.o. 2.6 en 2.7, JM 2000, 138 nt Bos.