บทสรุป

ผลการศึกษากรณีเขื่อนปากมูลโดยคณะกรรมการเขื่อนโลก

(World Commission on Dams)

ไชยณรงค์  เศรษฐเชื้อ

เครือข่ายแม่น้ำเอเซียตะวันออกเฉียงใต้

ถอดความและเรียบเรียงจาก Executive Summary, Pak Mun Case Study

World Commission on Dams: Summary for Forum 22 March 2000

13 เมษายน 2543

 

เครือข่ายแม่น้ำเอเซียตะวันออกเฉียงใต้  25/5 ม.2 ซ.สุขาภิบาล 27 ถ.ช่างเคี่ยน-เจ็ดยอด ต.ช้างเผือก  อ.เมือง 

จ.เชียงใหม่ 50300  โทร/โทรสาร 053-221157 Email: searin@chmai.loxinfo.co.th

เอกสารรณรงค์ที่ searin no.2/2000

ความเป็นมาการศึกษากรณีเขื่อนปากมูลของคณะกรรมการเขื่อนโลก

คณะกรรมการเขื่อนโลก (WCD) เป็นองค์กรอิสระที่ตั้งขึ้นมาในปี 2540 ภายหลังการประชุมเชิงปฏิบัติการระหว่างธนาคารโลกและสหพันธ์เพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติสากล (IUCN) ซึ่งจัดขึ้นที่แกลนด์  สวิทเซอร์แลนด์  คณะกรรมการเขื่อนโลกมีสมัชชาที่ประกอบด้วยองค์กรต่าง ๆ 56 องค์กร จาก 34 ประเทศ ที่สำคัญได้แก่

·   องค์กรเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก (World Bank) ธนาคารพัฒนาแห่งเอเซีย (ADB) องค์การอาหารและเกษตรโลก (FAO) โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP)  โครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ (UNEP)

·   องค์กรชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากการสร้างเขื่อนจากประเทศต่าง ๆ เช่น ขบวนการคัดค้านเขื่อนนาร์มาดา-อินเดีย สหพันธ์ชนพื้นถิ่น-เวเนซูเอล่า  องค์การความร่วมมือเพื่อการอนุรักษ์ลุ่มน้ำเซเนกัล-เซเนกัล  สภาใหญ่ชนเผ่าครี-แคนาดา  ขบวนการคัดค้านเขื่อนแห่งบราซิล  สหพันธ์เพื่อการพัฒนาซังกิ-ปากีสถาน 

·   สมาคมสร้างเขื่อน เช่น สมาคมเขื่อนใหญ่นานาชาติ (ICOLD)  คณะกรรมการนานาชาติเพื่อการชลประทานและการระบายน้ำ (ICID) องค์การพลังงานนานาชาติ (IEA)

·   สถาบันการเงินพหุภาคีและค้ำประกันเพื่อการส่งออก เช่น กองทุนเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจโพ้นทะเล (OECF) ธนาคารนำเข้าและส่งออกแห่งสหรัฐอเมริกา องค์การเพื่อความร่วมมือนานาชาติแห่งนอรเวย์ (Norad) องค์การเพื่อการพัฒนานานาชาติแห่งสวีเดน (Sida)

·   องค์กรพัฒนาเอกชน เช่น สหพันธ์เพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติสากล (IUCN) กองทุนสัตว์ป่าโลก (WWF) เครือข่ายแม่น้ำนานาชาติ (IRN)

·   หน่วยงานของรัฐบาลประเทศต่าง ๆ เช่น  องค์การพัฒนาแหล่งน้ำและที่ดินแห่งสหรัฐอเมริกา (USBR) กระทรวงทรัพยากรน้ำของจีน และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตประเทศต่าง ๆ

·       สถาบันเพื่อการวิจัยเช่น  สถาบันทรัพยากรโลก (WRI)  FOCUS

·       บริษัทเอกชนที่ประกอบธุรกิจเขื่อน

·       องค์การพัฒนาแหล่งน้ำต่าง ๆ

คณะกรรมการเขื่อนโลกมีคณะกรรมการ (commissioner) ประกอบด้วยตัวแทนของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับเขื่อนจำนวน 12 คน มีทั้งนักพัฒนาแหล่งน้ำ  วิศวกร  นักวิทยาศาสตร์  แพทย์ นักสิ่งแวดล้อม นักสิทธิมนุษยชน  ตัวแทนชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากการสร้างเขื่อน นักเศรษฐศาสตร์  นักวางแผน และเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐ โดยมีสำนักเลขาธิการที่เมืองเคปทาวน์  ประเทศอาฟริกาใต้

 

คณะกรรมการเขื่อนโลกมีวัตถุประสงค์ในการศึกษาประสิทธิภาพของเขื่อนในระดับโลกและประเมินทางเลือก  การจัดทำกรอบเพื่อประเมินข้อจำกัดและกระบวนการตัดสินใจในการสร้างเขื่อนและแหล่งน้ำ  การวางกฎเกณฑ์และแนวนโยบายในการวางแผน  ออกแบบ  ก่อสร้าง  ติดตามผล  และการยกเลิกการใช้เขื่อน

 

เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์นี้  คณะกรรมการเขื่อนโลกได้จัดให้มีการศึกษา 10 เขื่อน/ลุ่มน้ำที่เลือกจากทั่วโลกเพื่อเป็นเขื่อน/ลุ่มน้ำหลักในการศึกษา (focal dam/river basin study) การสำรวจข้อมูลเขื่อน 150 เขื่อนทั่วโลก (cross-check survey) การเปิดให้มีการส่งบทความและรายงานต่าง ๆ (submission) ผลการศึกษาของคณะกรรมการเขื่อนโลกจะสรุปในเดือนกันยายนปีนี้

 

จากการประชุมคณะกรรมการในเดือนธันวาคมปี 2541 ที่กรุงโคลอมโบ ประเทศศรีลังกา คณะกรรมการได้เลือกเขื่อนปากมูล/ลุ่มน้ำมูลเป็น 1 ใน 10 เขื่อน/ลุ่มน้ำ จากทั่วโลกเพื่อเป็นเขื่อน/ลุ่มน้ำหลักในการศึกษา เนื่องจากเขื่อนปากมูลสร้างกั้นแม่น้ำมูลสาขาที่ใหญ่ที่สุดของแม่น้ำโขง แม่น้ำนานาชาติที่ใหญ่ที่สุดในเอเซียอาคเนย์ และเขื่อนปากมูลเป็นเขื่อนไฟฟ้าแห่งแรกที่มีการสร้างบันไดปลาโจนและเป็นเขื่อนแบบน้ำไหลผ่าน (run-of the river)แห่งแรกของลุ่มน้ำโขง

 

คณะกรรมการเขื่อนโลกได้ดำเนินการศึกษาเขื่อนปากมูลภายใต้กระบวนการการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย  เริ่มจากการเตรียมร่างขอบเขตการศึกษา (Scoping paper) โดยนักวิชาการที่เป็นที่ยอมรับจากทุกฝ่ายและจัดให้ทุกฝ่ายให้ความเห็นก่อนทำการศึกษา  จากนั้นคณะกรรมการเขื่อนโลกก็ได้มอบหมายให้นักวิชาการที่เป็นที่ยอมรับของทุกฝ่ายทำการศึกษาในประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องกับเขื่อนปากมูล  คณะผู้ศึกษาหลักในแต่ละประเด็นมีดังนี้

 

·   Dr. Philippe Annez บริษัท Griffon จำกัด (อดีตผู้อำนวยการธนาคารโลกประจำประเทศไทย) ศึกษาด้านผลประโยชน์ด้านพลังงานไฟฟ้า 

·       ดร.สุพัฒน์ วงวิเศษสมใจ สถาบันเทคโนโลยีแห่งเอเซีย ศึกษาด้านอุทกวิทยาและคุณภาพน้ำ

·   ดร.วันเพ็ญ  วิโรจนกูฏ  ผศ.ประสิทธิ์  คุณุรัตน์  ผศ.จารุวรรณ  นิภานนท์ และ    ผศ.เอก  วัฒนา มหาวิทยาลัยขอนแก่น  ศึกษาด้านนิเวศวิทยา

·       ดร.ชยันต์  วรรธนะภูติ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่  ศึกษามิติทางสังคม

·       ดร.ศันสนีย์  ชูแวว มหาวิทยาลัยมหิดล  ศึกษามิติทางสังคมด้านการประมง

·       Dr.Roel Schouten บริษัท ซีเทค จำกัด และ ดร.ชวลิต  วิทยานนท์ ศึกษาด้านการประมง

·       สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ศึกษาด้านเศรษฐศาสตร์

คณะกรรมการเขื่อนโลกยังได้จัดให้มีการประชุมเพื่อให้นักวิชาการ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ชาวบ้านปากมูล  องค์กรพัฒนาเอกชน และข้าราชการจากหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องให้ความเห็นต่อร่างรายงานก่อนที่จะสรุป 

รายงานสรุปสำหรับผู้บริหารนี้  ถอดความและเรียบเรียงจาก Executive Summary, Pak Mun Case Study ซึ่งคณะกรรมการเขื่อนโลกจัดทำขึ้นจากผลการศึกษาเพื่อเสนอต่อที่ประชุมสมัชชาเมื่อวันที่ 22 มีนาคมที่ผ่านมา เครือข่ายแม่น้ำเอเซียตะวันออกเฉียงใต้หวังว่ารายงานนี้จะมีประโยชน์อย่างยิ่งต่อสังคมไทยในการทำความเข้าใจเกี่ยวกับแง่มุมสำคัญของเขื่อนปากมูล เขื่อนที่ถือได้ว่าก่อให้เกิดความขัดแย้งในสังคมไทยมากที่สุดในรอบทศวรรษที่ผ่านมา

                                                ด้วยความสมานฉันท์

                                                            เครือข่ายแม่น้ำเอเซียตะวันออกเฉียงใต้

                                                            13 เมษายน 2543

บทสรุป

ผลการศึกษากรณีเขื่อนปากมูลของคณะกรรมการเขื่อนโลก(WCD)

1.บทนำ

เขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำปากมูลเปิดดำเนินการในปี 2537 โครงการนี้เริ่มศึกษาครั้งแรกในปลายทศวรรษ 1960 ระหว่างการวางแผนขั้นสุดท้ายได้มีการลดระดับเก็บกักน้ำของเขื่อนลงจาก 112 เมตรเหนือระดับน้ำทะเลปานกลาง (ม.รทก.) เหลือ 108 ม.รทก. เพื่อจำกัดผลกระทบสิ่งแวดล้อมและลดจำนวนผู้ที่จะถูกอพยพจาก 4,000 ครอบครัว เหลือ 250 ครอบครัว

            เขื่อนปากมูลสร้างกั้นแม่น้ำมูลตอนล่างในภาคตะวันออกเฉียงเหนือบริเวณเหนือจุดที่แม่น้ำมูลบรรจบกับแม่น้ำโขง (ปากมูล) 5.5 กิโลเมตร  หากเปรียบเทียบกับเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำล่าสุดที่ถูกสร้างขึ้นในลุ่มน้ำโขงตอนล่าง (ไทย  ลาว  เวียตนาม  และกัมพูชา) เขื่อนปากมูลแตกต่างกับเขื่อนอื่น ๆ ดังนี้

·   เขื่อนปากมูลเป็นเขื่อนแบบน้ำไหลผ่าน (run-of the river) เขื่อนแรกในประเทศไทย  ขณะที่เขื่อนอื่นๆ เป็นเขื่อนที่มีอ่างเก็บน้ำ (storage reservoir)  โดยทั่วไปแล้ว เขื่อนแบบน้ำไหลผ่านนั้น ในแต่ละวันจะมีปริมาณน้ำที่ไหลเข้าอ่างเท่ากับที่ไหลออกจากอ่าง  และอ่างเก็บน้ำมีการเปลี่ยนแปลงในรอบปีน้อยมาก

·       เขื่อนปากมูลเป็นเขื่อนผลิตไฟฟ้าแห่งแรกในลุ่มน้ำโขงที่มีการสร้างบันไดปลาโจน

·   เขื่อนปากมูลสร้างขึ้นทางตอนล่างของลุ่มน้ำสาขาที่ใหญ่ที่สุดของแม่น้ำโขง  มีพื้นที่รับน้ำที่ใหญ่มาก โดยการรวมเอาลุ่มน้ำชีและมูลเข้าด้วยกันแล้วลุ่มน้ำนี้มีขนาดถึง 117,000 ตารางกิโลเมตร

วัตถุประสงค์หลักของเขื่อนปากมูลที่ได้ตั้งเอาไว้ก็คือ  เพื่อการผลิตไฟฟ้า  การพัฒนาระบบชลประทาน  รวมไปถึงการประมงในอ่างเก็บน้ำ  การควบคุมน้ำท่วม  การเดินเรือ  และการท่องเที่ยว  แต่ผลประโยชน์ที่ระบุไว้ในเอกสารโครงการของ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย(กฟผ.) คือ  ผลประโยชน์ด้านไฟฟ้า  ชลประทาน และการประมง 

ธนาคารโลกได้ให้เงินกู้แก่เขื่อนปากมูลภายใต้โครงการพัฒนาระบบไฟฟ้าขั้นที่สาม  โครงการเงินกู้หมายเลข 3423-TH ด้วยเหตุที่แม่น้ำโขงเป็นแม่น้ำนานาชาติ ประเทศไทยจึงได้แจ้งแก่ประเทศอื่น ๆ ในลุ่มน้ำโขงตอนล่างที่อยู่ทางตอนล่างของเขื่อนปากมูล  จึงไม่มีประเด็นที่เกี่ยวข้องกับนานาชาติ

2.ผลการศึกษาที่ค้นพบ

2.1 ผลประโยชน์  ต้นทุน  และผลกระทบที่ขัดแย้งกับที่คาดการณ์ไว้

          ต้นทุนโครงการ

เขื่อนปากมูลเป็นเขื่อนคอนกรีตบดอัดแน่น (RCC) สูง 17 เมตร  ติดตั้งเครื่องกำเนิดไฟฟ้าขนาด 136 เมกกะวัตต์  ต้นทุนที่ได้ประเมินไว้ครั้งสุดท้ายก่อนที่จะมีการตัดสินใจสร้างเขื่อนและก่อนที่ธนาคารโลกจะอนุมัติเงินกู้คือ 135 ล้านเหรียญสหรัฐฯ  ซึ่งรวม 11 ล้านเหรียญสหรัฐ ฯ สำหรับการลดผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมด้วย  ระหว่างที่ธนาคารโลกอนุมัติโครงการในปี 2533 ต้นทุนโครงการทั้งหมดได้เพิ่มเป็น 169 ล้านเหรียญสหรัฐ ฯ ซึ่งรวมเอา 24 ล้านเหรียญสหรัฐ ฯ สำหรับการลดผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมด้วย  ต้นทุนการก่อสร้างที่แท้จริงได้เพิ่มขึ้นเป็น 233 ล้านเหรียญสหรัฐ ฯ ซึ่งรวมเอา 32 ล้านเหรียญสหรัฐ ฯ สำหรับการลดผลกระทบ  ต้นทุนที่แสดงทั้งหมดในปี 2537 ได้สมมติให้เพิ่มขึ้น 2 % ต่อปี ขณะที่ดอกเบี้ยระหว่างการก่อสร้างก็ไม่ได้ถูกรวมเอาไว้ด้วย

การผลิตพลังงานไฟฟ้า

โรงไฟฟ้าขนาด 136 เมกะวัตต์ของเขื่อนปากมูลได้ออกแบบให้เป็นโรงไฟฟ้าที่เดินเครื่องในช่วงที่มีความต้องการสูงสุด (peaking plant) โดยการใช้น้ำที่กักเก็บในอ่างสำหรับการเดินเครื่องในแต่ละวัน  ในฤดูฝน เขื่อนปากมูลไม่สามารถเดินเครื่องได้ตลอดทั้ง 4 ชั่วโมงที่เป็นช่วงที่มีความต้องการกระแสไฟฟ้าสูงสุดของแต่ละวันและต้องผลิตไฟฟ้าในช่วงเวลานอกเหนือที่มีความต้องการกระแสไฟฟ้าสูงสุดอยู่เป็นประจำ  กระแสไฟฟ้าที่ผลิตได้นั้นขึ้นอยู่กับระดับน้ำในอ่างเก็บน้ำและระดับน้ำท้ายเขื่อน  เมื่อระดับน้ำในแม่น้ำโขงสูงขั้นมาก ๆ โรงไฟฟ้าก็ต้องหยุดเดินเครื่องเนื่องจากระดับน้ำเหนือเขื่อนและท้ายเขื่อนไม่แตกต่างกันจนไม่สามารถใช้หมุนกังหันได้

จากการตรวจสอบกระแสไฟฟ้าที่เขื่อนปากมูลผลิตได้ในแต่ละเดือน  พบว่าในเดือนเมษายนและพฤษภาคมซึ่งเป็นช่วงที่วิกฤตเนื่องจากความต้องการกระแสไฟฟ้าของระบบสูงสุดและปริมาณน้ำมีความเหมาะสม  ปรากฏว่าเขื่อนปากมูลผลิตกระแสไฟฟ้าได้ไม่เกิน 5 จิกะวัตต์/ชั่วโมง  หากให้กระแสไฟฟ้าที่ผลิตได้นี้เกิดขึ้นอย่างสม่ำเสมอตลอด 4 ชั่วโมงของช่วงเวลาที่มีความต้องการกระแสไฟฟ้าสูงสุดและนำไปเทียบเป็นกำลังผลิตติดตั้งที่มีการเดินเครื่องแล้ว ก็จะเท่ากับว่าเขื่อนปากมูลมีการเดินเครื่องประมาณ 40 เมกกะวัตต์  แน่นอนว่าอาจจะมีการเดินเครื่องมากกว่านี้ได้แต่ช่วงเวลาการเดินเครื่องก็จะต่ำกว่า 4 ชั่วโมง  กำลังผลิต 40 เมกกะวัตต์นี้ กฟผ.ได้นำไปชดเชยกับการที่ไม่ต้องสร้างโรงไฟฟ้ากังหันก๊าซ  ซึ่งค่าของโรงไฟฟ้ากังหันก๊าซที่ กฟผ.อ้างว่าเขื่อนปากมูลจะทดแทนได้และค่านี้ก็ได้รับการอนุญาตให้ใช้จากธนาคารโลกก็คือ 150 เมกกะวัตต์  ซึ่งเป็นที่ชัดเจนว่ามีการคาดการณ์ผลได้ไว้สูงเกินจริงมาก[1]

รายงานโครงการล่าสุดของ กฟผ. ระบุว่า ไฟฟ้าที่ผลิตได้ในช่วงชั่วโมงที่ไม่มีความต้องการสูงสุด สามารถทดแทนโรงไฟฟ้ากังหันก๊าซที่ใช้น้ำมันเชื้อเพลิงประมาณ 2 ใน 3 ของกำลังการผลิต  ซึ่งเป็นสิ่งที่ผิด  เพราะโรงไฟฟ้าสำรองสำหรับชั่วโมงที่ไม่มีความต้องการกระแสไฟฟ้าสูงสุดเป็นโรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วมซึ่งใช้น้ำมันและลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิง  เนื่องจากราคาเชื้อเพลิงถูกกว่าน้ำมันมาก

การเดินเครื่องของโรงไฟฟ้าปากมูลแตกต่างกับที่ได้คาดการณ์ไว้ในรายงานโครงการเสมอ  ตรงกันข้ามกับที่ว่าโรงไฟฟ้าปากมูลจะเดินเครื่องในช่วง 4 ชั่วโมง ผลที่ได้ก็คือการเดินเครื่องสะเปะสะปะ 10-15 ชั่วโมง  ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าช่วงที่มีความต้องการสูงสุดของระบบไฟฟ้าทั้งหมดของประเทศนั้นมีความราบเรียบมากกว่าในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ  หากพิจารณาในแง่ของการช่วยเสริมระบบ (เช่น การควบคุมความถี่และกระแสไฟ และควบคุมการแปรปรวน) การเดินเครื่องแบบนี้อาจจะมีประโยชน์  แต่ผลประโยชน์ที่ได้จะต่ำกว่าที่วางเอาไว้

การคำนวณต้นทุน/กำไรของเขื่อนปากมูลสามารถสรุปได้ดังตาราง

 

กรณี	ผลประโยชน์ที่ได้	อัตราตอบแทนทางเศรษฐกิจภายในโครงการ(%ปี)
รายงานธนาคารโลกปี 2539	ชดเชยโรงไฟฟ้ากังหันก๊าซ 150 เมกกะวัตต์, พลังงานที่ผลิตได้โดยกังหันก๊าซ	12.1
การศึกษานี้	ชดเชยการสร้างโรงไฟฟ้ากังหันก๊าซ 40 เมกกะวัตต์, คิดเป็น 2 ใน 3 ของการผลิตในช่วงไม่มีความต้องการสูงสุด	4.2
การศึกษานี้,และรวมประโยชน์ของการเสริมระบบเข้าไปด้วย	เหมือนกับข้างต้น, รวมเอาประโยชน์ในการเสริมระบบ 20เหรียญ/กิโลวัตต์	4.6
การศึกษานี้, รวมประโยชน์การช่วยลดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์	เหมือนกับข้างต้น, แต่รวมเอาประโยชน์ในการลดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ 7 เหรียญ/ตัน	5.5

ไม่แน่ว่า เขื่อนปากมูลจะถูกสร้างขึ้นมาได้หรือไม่ ถ้าหากผลประโยชน์ที่แท้จริงนี้ถูกนำไปใช้ในการวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์

ผลประโยชน์ด้านชลประทาน

ชื่อของเขื่อนปากมูลที่เรียกว่าโครงการเอนกประสงค์นั้นเป็นการชี้นำที่ผิด  เอกสารโครงการของ กฟผ.ได้อ้างว่ามีพื้นที่ที่มีศักยภาพการชลประทาน 64,000 เอเคอร์(160,000 ไร่) เหนือเขื่อนขึ้นไป 50 กิโลเมตร   กฟผ.อ้างว่า ผลประโยชน์ด้านชลประทานไม่เป็นจริงเพราะมีข้อจำกัดจากเงื่อนไขทางอุทกวิทยา  สภาพของพื้นที่  การควบคุมการเก็บน้ำ  และโดยเฉพาะข้อจำกัดของการบริหารอ่างเก็บน้ำในฤดูแล้งซึ่งไม่เอื้อให้มีการสูบน้ำส่งไปยังพื้นที่เมื่อมีความต้องการได้  ผลประโยชน์ทางด้านชลประทานที่จะเกิดขึ้นได้ขึ้นอยู่กับการลงทุนเพิ่มในโครงการนำร่องเพื่อพัฒนาระบบชลประทานแบบสูบน้ำ แต่ต้นทุนโครงการนำร่องสำหรับระบบชลประทานไม่ได้ถูกรวมเป็นต้นทุนเมื่อคราวที่มีการพิจารณาอนุมัติโครงการ  อย่างไรก็ตาม รายงานการศึกษาล่าสุดของ กฟผ.ได้อ้างว่า 3% ของผลประโยชน์ของเขื่อนนั้นมาจากการชลประทาน  แต่ในความเป็นจริงผลประโยชน์นี้มีค่าเท่ากับศูนย์  แม้แต่รายงานการประเมินของเจ้าหน้าที่ของธนาคารโลก(SAR)ในปี 2534 เอง ก็ไม่ได้นับรวมเอาผลประโยชน์ด้านชลประทานเข้าวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์ไว้ด้วย

ปลาและการประมง

ได้คาดการณ์ไว้ว่า ผลประโยชน์ด้านการประมงของเขื่อนปากมูลคิดเป็น 7% ของผลประโยชน์โครงการทั้งหมด  อ่างเก็บน้ำ 60 ตารางกิโลเมตรถูกคาดหวังว่าจะให้ผลผลิตปลา 100 กิโลกรัม/แฮคแตร์(6.25 ไร่)/ปี ถ้าหากไม่มีการปล่อยพันธุ์ปลาลงไป  และถ้าหากมีโครงการปล่อยพันธุ์ปลาจะให้ผลผลิตปลาเป็น 220 กิโลกรัม/แฮคแตร์/ปี แต่ผลผลิตปลาที่ได้จริง ๆ มีเพียง 10 กิโลกรัม/แฮคแตร์  อ่างเก็บน้ำอื่น ๆ ในเขตลุ่มน้ำเดียวกันกับเขื่อนปากมูลจะมีผลผลิตปลาสูงกว่าคือมีผลผลิตปลา 19-38 กิโลกรัม/แฮคแตร์/ปี แต่ 70% ของปลาที่พบเป็นปลาผิวน้ำ ซึ่งไม่ได้ชี้ให้เห็นว่าปลาที่มีเป็นปลาที่อาศัยในน้ำไหล ขณะที่เขื่อนปากมูลเป็นเขื่อนแบบน้ำไหลผ่าน  การจับปลาที่ได้จริงจากอ่างของเขื่อนปากมูลและบริเวณตอนปลายของอ่างน้อยกว่าช่วงก่อนการสร้างเขื่อน 60% และ 80% ตามลำดับ ปริมาณปลาที่จับได้ทางตอนล่างของเขื่อนนั้น ก็สูงกว่าทางด้านเหนือเขื่อน

รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมได้คาดว่า วิธีการพัฒนาการประมงที่ใช้กับเขื่อนที่มีอ่างเก็บน้ำอย่างเขื่อนสิรินธรและเขื่อนอุบลรัตน์ซึ่งตั้งอยู่ในลุ่มน้ำชี/มูลเช่นกันไม่มีผลกับอ่างเก็บน้ำแบบน้ำไหลผ่าน  การที่มีปลาชนิดปลาผิวน้ำถึง 70% ของผลผลิตปลาในอ่างเก็บน้ำของประเทศไม่สามารถทำให้เกิดประชากรปลาจำนวนมากในอ่างเก็บน้ำแบบน้ำไหลผ่าน

การอพยพ

ได้คาดไว้ว่าเขื่อนและอ่างเก็บน้ำจะส่งผลกระทบต่อชาวบ้าน 31 หมู่บ้าน  แต่ได้รับผลกระทบโดยตรง 241 ครอบครัวใน 11 หมู่บ้าน ในความเป็นจริงมีชาวบ้านถึง 1,700 ครอบครัวที่สูญเสียบ้าน ที่ดิน หรือ ทั้งสองอย่าง  ชาวบ้านเหล่านี้ยังได้เรียกร้องค่าชดเชยอันเนื่องมาจากการสูญเสียรายได้จากการประมงซึ่งไม่มีการคาดการณ์ถึงผลกระทบของเขื่อนต่อเรื่องนี้มาก่อน

2.2 ผลกระทบที่ไม่ได้คาดการณ์ไว้

            การลดลงของพันธุ์ปลา

ผลกระทบของเขื่อนปากมูลต่อพันธุ์ปลาที่ไม่ได้คาดการณ์ก็คือ ความอุดมสมบูรณ์ของปลาและผลผลิตปลาลดลงอย่างน่าตกใจ รายได้ในครอบครัวชาวประมงลดลง และการที่ชาวประมงต้องเปลี่ยนอาชีพ  รูปแบบการประมงที่เปลี่ยนไป  ค่าใช้จ่ายด้านอาหารของชาวบ้านที่เพิ่มขึ้น  และก่อให้เกิดผลกระทบทางสังคม  เศรษฐกิจ  และการเมืองตามมา  เขื่อนปากมูลได้ส่งผลกระทบต่อความหลากหลายทางชีวภาพสัตว์น้ำและสัมพันธ์กับความอุดมสมบูรณ์ของประชากรปลาทั้งเหนือเขื่อนและใต้เขื่อน  อ่างเก็บน้ำของเขื่อนปากมูลได้ท่วมและทำลายแหล่งวางไข่ที่สำคัญของปลา ได้แก่ แก่งต่าง ๆ

ปัจจุบัน เป็นที่ชัดเจนว่าบันไดปลาโจนไม่ได้ช่วยให้ปลาอพยพตามฤดูกาลจากแม่น้ำโขงเข้าสู่ลุ่มน้ำชี/มูลได้  เขื่อนปากมูลที่มีกำลังการผลิตติดตั้งเพียง 136 เมกกะวัตต์ได้ปิดตายระบบลุ่มน้ำที่มีขนาดถึง 117,000 ตารางกิโลเมตรโดยปริยาย (เทียบเท่ากับ 3 เท่าของประเทศเนเธอร์แลนด์) ปลาสามารถเดินทางผ่านเขื่อนไปได้ก็ในช่วงน้ำท่วมในเดือนสิงหาคมและกันยายนเนื่องจากในบางครั้งได้มีการยกบานประตูเขื่อนขึ้น  ขณะที่ช่วงที่ปลามีการอพยพสูงสุดคือเดือนพฤษภาคมถึงเดือนกรกฎาคมซึ่งเป็นช่วงต้นฤดูฝน  จากพันธุ์ปลาในแม่น้ำมูลที่มีการบันทึกไว้ในปี 2537 จำนวน  265 ชนิดนั้น  มีพันธุ์ปลา 77 ชนิดที่เป็นปลาอพยพ  ยิ่งไปกว่านั้นพันธุ์ปลา 35 ชนิดเป็นปลาที่อาศัยอยู่ตามแก่ง แต่ตอนนี้แก่งต่าง ๆ ได้จมอยู่ใต้อ่างเก็บน้ำเขื่อนปากมูล   การสำรวจล่าสุดหลังการสร้างเขื่อนพบว่าเหนือเขื่อนมีปลาเพียง 96 ชนิด  เป็นที่ชัดเจนว่ามีพันธุ์ปลาถึง 169 ชนิดที่ได้รับผลกระทบจากเขื่อนปากมูล  และมีพันธุ์ปลาถึง 56 ชนิดที่ไม่ปรากฏว่าจับได้อีกเลยภายหลังการสร้างเขื่อน

โครงการปากมูลได้จัดตั้งหน่วยอนุรักษ์และพัฒนาประมง  ได้มีการปล่อยพันธุ์ปลาลงสม่ำเสมอรวมทั้งกุ้งก้ามกราม  แต่กุ้งก้ามกรามวางไข่ในน้ำเค็มหลังจากนั้นก็อพยพมายังเขตน้ำจืด ดังนั้นกุ้งก้ามกรามจึงไม่สามารถขยายพันธุ์ในอ่างเก็บน้ำได้และจำเป็นที่จะต้องปล่อยกุ้งสม่ำเสมอ  ผลผลิตกุ้งในแต่ละปีระหว่างปี 2538-2541 อยู่ในช่วง 6-15 ตัน แต่ผลผลิตนี้รวมถึงกุ้งอื่นๆ ที่เติบโตตามธรรมชาติด้วย

แรกสุด มีชาวบ้าน 241 ครอบครัวที่ถูกจัดว่าเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากการสร้างเขื่อนและต้องจ่ายค่าชดเชย  ผลกระทบของเขื่อนต่อการประมงได้เกิดขึ้นเต็มที่เมื่อเขื่อนสร้างใกล้เสร็จ  รัฐบาลได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาหลายชุดเพื่อหาจำนวนชาวประมงที่ได้รับผลกระทบจากการสูญเสียรายได้จากการประมง  ผลสำรวจของคณะกรรมการทำให้ ในปี 2538 กฟผ.ต้องจ่ายค่าชดเชย 90,000 บาทต่อครอบครัวให้แก่ชาวประมง 3,955 ครอบครัว และในเดือนมีนาคม 2543 ได้มีการอนุมัติให้จ่ายค่าชดเชยเพิ่มให้ชาวประมงอีกกลุ่มหนึ่งจำนวน 2,200 ครอบครัว  ครอบครัวละ 60,000 บาท[2]  ทุกวันนี้ชาวบ้านจำนวนมากที่อยู่เหนือเขื่อนก็ยังคงรอรับค่าชดเชยอาชีพประมง  ต้นทุนที่ไม่คาดคิดของโครงการได้รวมถึงค่าชดเชยการสูญเสียอาชีพประมง (จนถึงเดือนมีนาคมได้จ่ายไปแล้ว 488.5 ล้านบาท) ต้นทุนนี้ยังรวมถึงค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการปล่อยพันธุ์ปลาและพันธุ์กุ้งด้วย

รัฐบาลได้ยอมจ่ายค่าชดเชย 60,000-90,000 บาท  ต่อครอบครัวซึ่งเป็นค่าชดเชยการสูญเสียรายได้จากการประมงในช่วง 3 ปีระหว่างการสร้างเขื่อน การแก้ปัญหาล่าสุดสำหรับการสูญเสียรายได้จากการประมงในระยะยาวเกิดจากผลของการเจรจากันในปี 2538  วันที่ 25 มกราคม 2540 ชาวบ้านปากมูลได้ร่วมชุมนุมที่หน้าทำเนียบรัฐบาลเป็นเวลา 99 วัน เรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายค่าชดเชยที่เป็นธรรมสำหรับการสูญเสียวิถีชีวิตชาวประมงอย่างถาวร  ต่อมา ข้อตกลงที่ว่าจะมีการจ่ายค่าชดเชยซึ่งได้สัญญาไว้ในเดือนเมษายนปีเดียวกันก็ถูกยกเลิกหลังจากมีการเปลี่ยนรัฐบาลในปี 2541 ในเดือนมีนาคม 2542 ชาวบ้านประมาณ 5,000 ครอบครัวได้ยึดหัวงานเขื่อนปากมูลอย่างถาวรประท้วงให้มีการจ่ายค่าชดเชยจากรัฐบาลและธนาคารโลกซึ่งไม่ยอมรับว่ามีการสูญเสียอาชีพประมงอย่างถาวร

            ความเสื่อมโทรมของแก่งธรรมชาติ

            ความเสื่อมโทรมของแก่งธรรมชาติ  เป็นผลกระทบด้านลบที่สำคัญประการหนึ่งของเขื่อนปากมูล  แก่งธรรมชาติกว่า 50 แก่งได้จมอยู่ใต้อ่างเก็บน้ำอย่างถาวร  แก่งเหล่านี้เป็นที่รู้กันว่าเป็นถิ่นอาศัยของปลากว่า 20 ชนิด  เพราะไม่มีฐานข้อมูลก่อนการสร้างเขื่อนที่เพียงพอจึงไม่สามารถที่จะระบุมูลค่าทางเศรษฐกิจได้ แต่อย่างไรก็ตามการลดลงของประชากรปลาก็มีสาเหตุมาจากการสูญเสียแก่งเหล่านี้  ผลกระทบที่เกิดจากการสูญเสียแก่งเหล่านี้ไม่ได้มีการประเมินไว้ในรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม  การสูญเสียแก่งธรรมชาติยังได้ก่อให้เกิดผลกระทบด้านลบต่อระบบนิเวศน์ด้านอื่น ๆ รวมถึงผลกระทบด้านลบต่อวิถีชีวิตของชาวบ้านที่ผูกพันธ์กับแก่งในฐานะที่เป็นสถานที่สำคัญในเชิงนิเวศวิทยาสังคม  ผลกระทบด้านนิเวศน์ที่สำคัญก็คือ การสูญเสียถิ่นที่อยู่ของพันธุ์สัตว์น้ำ  การเกิดตะกอนทับถมแก่ง  และการเกิดวัชพืชตามแก่ง  คุณค่าของคุณภาพชีวิตดูได้จากการสูญเสียสิ่งที่สัมพันธ์กับความงดงามซึ่งเป็นเอกลักษณ์ของแก่งธรรมชาติต่างๆ  ความเสื่อมโทรมของคุณค่าทางสุนทรียภาพสำหรับการท่องเที่ยว   และการสูญเสียกิจกรรมทางสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งกิจกรรมทางวัฒนธรรมซึ่งใช้แก่งธรรมชาติต่าง ๆ เป็นสถานที่ประกอบกิจกรรม[3]

            ผลกระทบสิ่งแวดล้อมอื่น ๆ : การสูญเสียพืชผักริมน้ำ  ป่าธรรมชาติและป่าชุมชน

            อย่างน้อยที่สุดพืชอาหาร 40 ชนิด  ไผ่ 10 ชนิด  และเห็ด 50 ชนิดที่ชาวบ้าน (ส่วนมากเป็นผู้หญิง) หามาสำหรับการบริโภคในครัวเรือนโดยที่ไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย  ผู้หญิงและแม่บ้านยังมีรายได้ประจำวันจากการขายพืชผักที่เก็บมาได้ที่ตลาดในท้องถิ่น อย่างน้อยที่สุดก็วันละ 5-10 บาท หรือสูงถึง 50-60 บาท แม้รายได้นี้จะเล็กน้อยแต่ก็เป็นรายได้ประจำวันที่มีความยั่งยืน  ยังมีรายงานการพบพันธุ์พืชสมุนไพรมากกว่า 100 ชนิดตามบริเวณใกล้กับแม่น้ำมูล  การสูญเสียพืชเหล่านี้จากการที่ถูกน้ำท่วมนั่นหมายถึงการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ  และการสูญเสียความมั่นคงทางด้านอาหารและอนามัยของชาวบ้านท้องถิ่น  อาหาร โภชนาการ  ยารักษาโรค และพืชผักที่สำคัญทางเศรษฐกิจของชาวบ้านเหล่านี้ได้ถูกม้องข้ามและไม่ใส่ใจจากรายงานต่าง ๆ ที่ได้มีการทำกัน

2.3 การกระจายของผลประโยชน์และต้นทุน: ใครได้-ใครเสีย?

            ประสบการณ์อย่างต่อเนื่องของชาวประมงคือการจับปลาได้น้อยลงนับตั้งแต่สร้างเขื่อนเสร็จ  รัฐบาลไทยถูกโจมตีจากผลกระทบด้านลบของเขื่อนต่อวิถีชีวิตชาวประมงที่เกิดขึ้นจริงและได้หาวิธีการต่าง ๆ ในการชดเชย (เช่น สร้างบันไดปลาโจน  ดำเนินโครงการปล่อยพันธุ์กุ้งและพันธุ์ปลา  จ่ายค่าชดเชยการสูญเสียรายได้จากการประมงในช่วง 3 ปีระหว่างการก่อสร้างเขื่อน และที่ยังไม่ตัดสินใจหาวิธีแก้ปัญหาคือการสูญเสียรายได้จากการประมงอย่างถาวร)

การชดเชยที่เป็นเงินนั้น สำหรับชาวบ้านแล้ว รายได้แต่ละปีจากการประมงทั้งหมดในระยะยาวคิดเป็นเงินที่มากกว่าการจ่ายค่าชดเชยในรูปเงินสดและหุ้นสหกรณ์ที่ชาวบ้านแต่ละครอบครัวได้รับจำนวน 90,000 บาท  ขณะที่รัฐบาลไทยต้องแบกรับภาระจากการเรียกร้องค่าชดเชยอย่างต่อเนื่องสำหรับการสูญเสียวิถีชีวิตของชาวประมง  ในประเด็นนี้ ทุกฝ่ายจึงเป็นผู้ที่สูญเสีย

                        ประวัติศาสตร์ของโครงการเขื่อนปากมูลไม่ได้เป็นประวัติศาสตร์ของการต่อสู้เพื่อให้มีการจ่ายค่าชดเชยที่เป็นธรรมจากการที่ชาวบ้านต้องถูกอพยพและสูญเสียรายได้จากการประมง  แต่การต่อสู้ของชาวบ้านปากมูลก็เพื่อปกป้องวิถีชีวิต  สภาพแวดล้อม  และเพื่อการมีส่วนร่วมตัดสินใจในโครงการที่เข้ามากระทบต่อชีวิตของพวกเขา  การต่อสู้นี้ไม่ใช่แค่ระหว่างชาวปากมูลกับ  กฟผ. เท่านั้น  แต่ยังเป็นการต่อสู้กันระหว่างชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบกับหน่วยงานรัฐ  รวมถึง กฟผ.ซึ่งได้กล่าวไปแล้วและธนาคารโลกซึ่งเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในเรื่องนี้

การที่ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบมีทัศนะที่ลบนั้นไม่ได้เป็นเพราะต้องการการจ่ายค่าชดเชยอย่าง "เหลือเฟือ" และให้ฐานะดีขึ้น  ตรงกันข้าม ปฏิกิริยานี้ก็เนื่องมาจากการที่ชาวบ้านถูกบังคับให้ไปอยู่ที่จุดของการไร้ซึ่งอำนาจซึ่งเสียงของพวกเขาไม่เป็นที่ได้ยิน  พวกเขาถูกปิดกั้นโอกาสที่จะแสดงทัศนะเกี่ยวกับโครงการเขื่อนปากมูล  โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อปรากฏว่ามีทัศนะที่หลากหลายเกี่ยวกับข้อดีและผลกระทบด้านลบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ ที่เกิดจากโครงการ  พวกเขาถูกกีดกันออกจากการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ  รวมไปถึงการระบุว่าใครบ้างที่จะได้รับการพิจารณาว่าเป็นผู้ได้รับผลกระทบ  สิ่งที่มีการกล่าวกันว่ามีการจ่ายค่าชดเชยอย่าง"เหลือเฟือ"นั้นคือผลของการเรียกร้อง  ประท้วง  เดินขบวน  และการเผชิญหน้านั่นเอง

                        หากว่าได้มีแผนและนโยบายที่มีการปฏิบัติที่ดีพออย่างตระหนักถึงผลกระทบทางสังคมและมีวิธีการจัดการความขัดแย้ง  ชาวบ้านก็คงไม่ต้องเสียเวลาและต้องระกำลำบากในการเจรจาและประท้วงต่อต้านเขื่อน  ไม่เพียงแต่ประเทศชาติส่วนรวมได้สูญเสียระบบนิเวศน์ที่สำคัญเท่านั้น  แต่ยังรวมไปถึงโอกาสในการทำให้เกิดกระบวนการพัฒนาการมีส่วนร่วมด้วย  หากพิจารณาในประเด็นนี้  ทัศนะของชาวบ้านที่เป็นลบก็อาจจะเป็นปฏิกิริยาของการต่อต้านการที่ไม่มีการปฏิบัติตามคำสัญญาที่ให้กับชาวบ้าน  รวมถึงความล้มเหลวของรัฐบาลและธนาคารโลกในการจัดการโครงการปากมูลที่เหมาะสม

2.4 เขื่อนปากมูลมีการตัดสินใจอย่างไร?

            การพลังงานแห่งชาติ (ปัจจุบันคือกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน-ผู้แปล)  ได้ริเริ่มการพัฒนาแหล่งน้ำในเขตลุ่มน้ำชี/มูล  การศึกษาเบื้องต้นได้แล้วเสร็จในปี 2513 และได้เลือกบริเวณแก่งตะนะให้เป็นพื้นที่ที่มีความเป็นไปได้ในการสร้างเขื่อน  ต่อมา ความรับผิดชอบได้เปลี่ยนมาเป็น กฟผ. ในปี 2325 ได้มีการศึกษาเพิ่มเติมโดยบริษัทโซเกรซ (SOGRAH)[4] ซึ่งได้จัดทำรายงานการศึกษาความเหมาะสมใหม่แล้วเสร็จและได้มีการตัดสินใจย้ายที่ตั้งเขื่อนขึ้นมาเหนือแก่งตะนะ 1.5 กิโลเมตร

กฟผ.ได้เดินเครื่องเขื่อนปากมูลแบบโรงไฟฟ้าพลังน้ำไหลผ่าน  ซึ่งมีการออกแบบระบบควบคุมการเดินเครื่องที่จำกัดเพื่อเป็นหลักประกันว่าระดับน้ำในฤดูแล้งตั้งแต่เดือนมกราคม-พฤษภาคมจะไม่สูงเกิน 106 ม.รทก. ส่วนเดือนที่เหลือของปีก็จะเก็บกักสูงสุดไม่เกิน 108 ม.รทก.  ด้วยระบบควบคุมที่กำหนดตัวเองเช่นนี้  การบริหารเขื่อนปากมูลก็จะไม่ทำให้แม่น้ำมูลมีระดับน้ำสูงเกินระดับที่เคยท่วมในฤดูน้ำหลาก  ฉะนั้น ความจุในการกักเก็บน้ำของอ่างเก็บน้ำเขื่อนปากมูลจึงไม่เกินร่องน้ำเดิม  ระบบการเดินเครื่องเพื่อประกันว่าแก่งสะพือที่อยู่เหนือเขื่อนซึ่งเป็นแหล่งท่องเที่ยวหลักในฤดูแล้ง เมื่อการไหลของน้ำไม่เกิน 200 ลูกบาศก์เมตรวินาทีก็จะไม่เกิดผลกระทบด้านลบ  ที่ตั้งของเขื่อนปากมูลที่ได้เลื่อนขึ้นมาทางตอนเหนือของลำน้ำ 1.5 กิโลเมตรจากจุดที่เคยออกแบบไว้เพื่อรักษาแก่งตะนะทางตอนล่างซึ่งถ้าหากสร้างที่นั่นก็จะได้พลังงานไฟฟ้าเพิ่มอีก 2 เท่าตัวโดยกักเก็บน้ำที่ 112 ม.รทก.  และมีพื้นที่ผิวน้ำ 185 ตารางกิโลเมตร  การย้ายที่ตั้งและทำให้ได้พลังงานต่ำกว่าก็เป็นการแลกกับผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่ลดลงด้วย  การตัดสินใจย้ายแกนเขื่อนขึ้นไปทางเหนือน้ำ และการออกแบบเขื่อนใหม่โดยมีระบบการควบคุมตัวเองยังหมายถึงชาวบ้านที่ต้องอพยพและตั้งถิ่นฐานใหม่มีจำนวนลดน้อยลงด้วย  การประเมินในตอนแรกเมื่อปี 2525 ต้องอพยพ 20,000 คน (4,000 ครอบครัว)  และเมื่อมีการเลื่อนที่ตั้งและออกแบบเขื่อนใหม่ก็ได้ปรับเหลือเป็นจำนวนที่ยอมรับได้คือจำนวน 1,500 คน (248 ครอบครัว)

                        สำหรับการออกแบบเบื้องต้นและดำเนินการโครงการเขื่อนปากมูลภายใต้ความรับผิดชอบของ กฟผ.นั้น  ในปี 2533 คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติการประเมินต้นทุนและการออกแบบเขื่อนปากมูลเป็นโครงการพัฒนาแหล่งน้ำเอนกประสงค์ดำเนินการโดย กฟผ. ดังที่ได้ระบุไว้ในเอกสารโครงการในเดือนมีนาคม 2521 ซึ่งอ้างถึงผลประโยชน์จากโครงการและผลประโยชน์ที่เกี่ยวเนื่อง ที่คาดการณ์จากมูลค่าของพลังงานที่กำหนดว่าจะได้  รวมถึงการชลประทาน  การประมง  การปรับปรุงการเดินเรือ  และเพื่อการท่องเที่ยว  ต่อมา เอกสารโครงการของ กฟผ. ก็ได้รับรองผลประโยชน์ของเขื่อนเฉพาะผลประโยชน์ด้านพลังงาน  การชลประทาน และการประมง  ต่อมาโครงการก็ถูกเสนอต่อธนาคารโลกเพื่อสนับสนุนเงินทุนแก่โครงการเขื่อนปากมูลในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของโครงการพัฒนาระบบพลังงานขั้นที่สาม  รายงานของเจ้าหน้าที่ธนาคารโลก(SAR) ได้แล้วเสร็จในเดือนกรกฎาคม ปี 2534  และคณะกรรมการบริหารของธนาคารก็ได้อนุมัติเงินกู้แก่โครงการในเดือนธันวาคม 2534

                        คณะรัฐมนตรีได้มอบอำนาจขั้นสุดท้ายแก่ กฟผ.ในการดำเนินการต่อชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบโดยยึดหลักการและกระบวนการการจ่ายค่าชดเชย  ผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานี  อธิบดีกรมประมง  และปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีก็ได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบเกี่ยวกับกระบวนการจ่ายค่าชดเชย  เนื่องจากปัญหาหลักได้เปลี่ยนจากเรื่องของที่ดินและทรัพย์สินเป็นการสูญเสียวิถีชีวิตการประมงของครอบครัวที่ได้รับผลกระทบจากโครงการ

                        การมีส่วนร่วมของชาวบ้านและองค์กรพัฒนาเอกชนในการจ่ายค่าชดเชยเกิดขึ้นครั้งแรกเมื่อมีการตั้งคณะกรรมการเพื่อให้ความช่วยเหลือและพัฒนาอาชีพเกษตรกรประมงซึ่งแต่งตั้งโดยคำสั่งของนายกรัฐมนตรีในเดือนมกราคม 2538  โดยมีอธิบดีกรมประมงเป็นประธาน  แม้ว่าความรับผิดชอบจะเปลี่ยนเป็นหน่วยงานอื่น  แต่ กฟผ.ก็ยังคงรับผิดชอบแต่เพียงผู้เดียวสำหรับค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับงานของคณะกรรมการและคณะทำงานต่าง ๆ รวมถึงค่าชดเชยทั้งหมดที่ถูกจ่ายไป

2.5 โครงการได้ทำตามกฎเกณฑ์และนโยบายที่มีในปัจจุบันหรือไม่?

            อ่างเก็บน้ำของเขื่อนปากมูลที่มีปริมาตร 225 ล้านลูกบาศก์เมตร มีพื้นที่ผิวอ่างที่ระดับเก็บกักสูงสุด 60 ตารางกิโลเมตร  เงื่อนไขทั้งสองประการนี้ทำให้โครงการจะต้องจัดให้มีการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535  กฎหมายนี้ได้กำหนดให้ทุกโครงการที่มีอ่างเก็บน้ำตั้งแต่ 100 ล้านลูกบาศก์เมตรขึ้นไปหรือมีพื้นที่อ่างเก็บน้ำตั้งแต่ 15 ตารางกิโลเมตรขึ้นไปจะต้องจัดให้มีการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม  ในกรณีของโครงการสาธารณะ รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมจะต้องเสนอต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติก่อนเสนอต่อคณะรัฐมนตรี  สำหรับโครงการเอกชนให้เสนอต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมาย

ข้อกำหนดตามกฎหมายข้างต้นไม่มีผลบังคับต่อโครงการเขื่อนปากมูลเพราะคณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบเมื่อเดือนพฤษภาคม 2533  อย่างไรก็ดี ได้มีการทำรายงานการศึกษาสิ่งแวดล้อมขึ้นในปี 2524 ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการเตรียมโครงการซึ่งมีมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมและคณะรัฐมนตรีเห็นชอบและอนุมัติ และในภายหลังมีการติดตามการดำเนินงานโดยคณะอนุกรรมการเพื่อประสานงานและวางแผนเขื่อนและอ่างเก็บน้ำที่กระทบต่อสิ่งแวดล้อมเพื่อรายงานต่อคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

                        รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมปี 2524 นั้น จัดทำฐานข้อมูลที่ไม่ดีพอ  การศึกษาฐานข้อมูลด้านสัตว์น้ำจำเป็นที่จะต้องครอบคลุมทุกฤดูกาลและจำเป็นต้องใช้เวลาอย่างน้อยที่สุด 2 ปี  และมีความจำเป็นที่จะต้องประเมินการเปลี่ยนแปลงความอุดมสมบูรณ์ของประชากรปลา รวมไปถึงผลกระทบที่ต่อเนื่องต่อสัตว์น้ำจากการพัฒนาอื่น ๆ  การศึกษาด้านเศรษฐกิจ-สังคมอย่างเหมาะสมเป็นสิ่งที่ต้องดำเนินการเพื่อระบุให้เห็นถึงจำนวนชาวบ้านที่ต้องพึ่งพิงปลา  ยิ่งไปกว่านั้น โครงการเขื่อนปากมูลที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัตินั้นเป็นคนละจุดกับที่มีการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมเมื่อปี 2524

                        ลักษณะ ขอบเขต และหัวงานของโครงการได้ทำให้มีการเปลี่ยนแปลงกฎหมายครั้งใหญ่และก่อให้เกิดหลักประกันในการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม  ในปี 2533 กรมควบคุมมลพิษและสำนักนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม กระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อมได้ขยายกรอบ  มาตรฐาน การจัดหมวดหมู่ และขั้นตอนในการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่เหมาะสม  ธนาคารโลกเองก็ได้ขยายขั้นตอนและกรอบปฏิบัติในเรื่องของกรอบการศึกษา  การปฏิบัติ  และการทบทวนรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม      อย่างไรก็ตามเขื่อนปากมูลก็สร้างขึ้นมาโดยไม่มีการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่เหมาะสมและวิธีการลดผลกระทบที่สามารถปฏิบัติได้  มาตรการลดผลกระทบที่เกี่ยวข้องกับการประมงที่ถูกปฏิบัตินั้นก็เพราะผลพวงของการประท้วงที่เข้มแข็งของชาวบ้านหลังจากเขื่อนสร้างเสร็จแล้ว

                        การสร้างบันไดปลาโจนเป็นจุดเปลี่ยนไปสู่ความล้มเหลวเนื่องจากการออกแบบบันไดปลาโจนที่ไม่เหมาะสม  มาตรการการจ่ายค่าชดเชยแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการที่บ้านและที่ดินถูกน้ำท่วมก็ถูกคิดและปฏิบัติในขั้นตอนสุดท้าย  การติดตามเรื่องพันธุ์ปลาและกิจกรรมด้านการประมงหลังการสร้างเขื่อนเสร็จก็ไม่ได้มีการวางแผนและไม่เป็นระบบ  ไม่เคยมีการประเมินผลของประสิทธิภาพบันไดปลาโจนที่ดีพอ ไม่เคยมีการตัดสินใจดำเนินการแก้ไขโดยการย้ายที่ตั้งและปรับปรุงบันไดปลาโจน กระบวนการจ่ายค่าชดเชยแก่ครอบครัวชาวประมงนั้นยืดเยื้อ(และไม่จบสิ้น)และเป็นกระบวนการที่น่าเบื่อหน่าย เนื่องจากการศึกษาขาดข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับจำนวนและที่ตั้งของครอบครัวชาวบ้านที่ต้องพึ่งพาการประมงรวมไปถึงรายได้จากการจับปลา

2.6 ทัศนะต่อโครงการภายใต้บริบทปัจจุบัน

หากพิจารณาในบริบทปัจจุบัน  เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่าความผิดพลาดอย่างใหญ่หลวงของเขื่อนปากมูลคือผลกระทบต่ออาชีพประมงและรายได้จากการจับปลาที่ถูกละเลยตั้งแต่แรก  ไม่ได้มีการประเมินจำนวนครอบครัวที่ประกอบอาชีพประมง  รายได้จากการจับปลา  และการดำรงชีวิตที่จะได้รับผลกระทบจากเขื่อนไว้ตั้งแต่ต้น  มีเพียงการจ่ายค่าชดเชยบ้านและที่ดินเท่านั้นที่นำไปประกอบการตัดสินใจ  จึงไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับครอบครัวชาวประมงที่ได้รับผลกระทบและเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย  การจะเข้าถึงปัญหาเช่นนี้  จะต้องมีการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่ใหม่สุดสำหรับโครงการที่มีการออกแบบใหม่ซึ่งขอบเขตการศึกษาสำหรับการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมจะต้องรวมถึงลักษณะและขอบเขตของผลกระทบของโครงการต่อวิถีชีวิตชาวประมง  การศึกษาจะต้องมีหลักประกันว่าฐานข้อมูลที่เกี่ยวข้องนั้นถูกต้อง  ครอบคลุมถึงการระบุจำนวนหมู่บ้านชาวประมง  จำนวนของผู้ที่อาศัยและประชากร ระดับของการพึ่งพาการประมงในแต่ละฤดูกาล  รายได้  และทางเลือกในการโยกย้ายถิ่นฐานที่ชาวบ้านจะสามารถเข้าถึงการใช้ทรัพยากรแม่น้ำ  และทางเลือกที่เป็นไปได้อื่น ๆ