La intervención de los poderes públicos en materia de cultura ha sido una realidad que de una forma u otra ha tenido manifestaciones a lo largo de toda la Historia, pero la reglamentación detallada de esta intervención se evidencia a partir del siglo XIX y toma cuerpo definitivamente en el siglo XX. Dentro de las competencias que le son propias, el sector de las bibliotecas desempeña un destacado papel, ya que guardan el tesoro bibliográfico de las naciones, son un medio para el fomento de la lectura y gestionan la información necesaria para el desarrollo de la investigación. Así pues, el Estado se hace responsable de la planificación de la infraestructura y de la organización adecuada para que las bibliotecas puedan alcanzar sus objetivos.

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La primera manifestación de las preocupaciones que originaba la necesidad de una planificación adecuada de las bibliotecas aparece en el siglo XVIII con Fray Martín Sarmiento, quien en su obra Reflexiones para una Biblioteca Real y para otras Bibliotecas, expresa la idea de la necesidad de que existan bibliotecas por todo el país, aunque tuteladas por la Iglesia.

Pero el primer intento serio de legislación no se encuentra hasta el siglo XIX, cuando Bartolomé José Gallardo (1813) propone un Plan Nacional de Bibliotecas Públicas que suponía la creación de una auténtica red de bibliotecas provinciales relacionadas con la Biblioteca de Cortes que asume así la función de biblioteca cabecera. Aunque este plan nunca fue puesto en práctica, sentó las bases para lo que debería ser la estructura bibliotecaria española. La desamortización de Mendizábal (1837) obliga a la creación de bibliotecas en los institutos de enseñanza media de aquellas provincias que no fueran cabeza de distrito universitario. A lo largo de todo el siglo se sucedieron las legislaciones y reglamentaciones más o menos parciales en materia de bibliotecas, entre las que cabe mencionar por su importancia la Ley de Instrucción Pública de Ruiz Zorrilla (1869), que proponía la creación de bibliotecas populares en todos los pueblos de España, dependiendo de los centros de enseñanza primaria; el mismo año, el Ministerio de Fomento obliga a crear dos bibliotecas populares en cada distrito universitario

El R.D. de 18 de octubre de 1901 aprueba el Reglamento de las Bibliotecas Públicas del Estado, y en 1911 y 1912 se crean bibliotecas populares en Madrid y Barcelona. En 1915 Eugeni D'Ors establece el sistema bibliotecario de la Mancomunitat de Catalunya, que suponía la creación de una verdadera red de bibliotecas públicas dependiente de una biblioteca central (la Biblioteca de Catalunya) que asumía funciones de cabecera del sistema. En 1931 se crea el Patronato de las Misiones Pedagógicas y se abren bibliotecas escolares en todos los centros de enseñanza.

En 1937 se crea el Consejo Central de Archivos, Bibliotecas y Tesoro Artístico en zona republicana, donde hay que mencionar el proyecto del Plan Nacional de Bibliotecas diseñado por María Moliner para la sección de Bibliotecas del Consejo. En zona nacional aparece el Servicio Nacional de la Lectura y se crean los Patronatos Provinciales para el Fomento de las Bibliotecas. En 1939 se crea la Dirección General de Archivos y Bibliotecas y en 1950 la Ley de Régimen Local obliga a Ayuntamientos y Diputaciones a crear bibliotecas públicas. En 1956 se decreta la creación de las Casas de la Cultura.

Sin embargo, toda esta legislación no dio como resultado un verdadero sistema nacional de bibliotecas en el que los sistemas locales de bibliotecas proporcionasen un servicio completo, hubiese cooperación entre ellas, se asegurase la consecución de los fines informativos nacionales y existiesen los órganos de apoyo de investigación, asesoramiento y suministro.

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La Constitución de 1978 dio una nueva estructura al Estado español, organizándolo en Comunidades Autónomas, cuyas competencias quedan reguladas en los artículos 148 y 149 de la mencionada Ley. Posteriormente, la Ley del 2 de abril de 1985 de Bases del Régimen Local establecía que, entre los servicios básicos que todo Ayuntamiento de más de 5.000 habitantes debe prestar, se encuentre con carácter obligatorio la biblioteca pública. La Ley 16/ 1985 de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, en su Título VII se refiere a los Archivos, Bibliotecas y patrimonio bibliográfico y documental, Ley que sería más tarde desarrollada en el R.D. 111/1986 de 10 de enero.

En 1989, el R.D. 582/1989, de 19 de mayo, aprueba el Reglamento de Bibliotecas Públicas del Estado y el Sistema Español de Bibliotecas que derogaba el de 1901.

Paralelamente, las Comunidades Autónomas comenzaron a legislar sobre sus respectivas competencias en esta materia. La primera en hacerlo fue Cataluña, quien sacó la Ley en 1981, seguida de Andalucía en el 83 y Asturias y Valencia en el 86. El resto de las Comunidades lo hicieron entre 1989 y 1990.

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A partir del Real Decreto 582/1989 el Sistema Español de Bibliotecas queda estructurado de la siguiente manera:

La misma Ley establece la cooperación bibliotecaria, que será promovida por el Ministerio de Cultura entre las instituciones integrantes del Sistema Español de Bibliotecas, y se dirigirá a la clasificación y catalogación de los fondos, la información bibliográfica y el préstamo interbibliotecario, así como para las actividades de difusión cultural y el perfeccionamiento de su personal. La informatización de las bibliotecas posibilitará el intercambio de información y la conexión con el sistema informático existente en la Biblioteca Nacional.

Se crea el Consejo Coordinador de Bibliotecas, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Cultura, presidido por el Director de la Biblioteca Nacional y formado por tres directores de bibliotecas públicas, tres de bibliotecas dependientes de Ministerios u organismos autónomos, tres de bibliotecas universitarias, uno de la red de bibliotecas del CSIC, uno de las Bibliotecas de las Reales Academias y un representante de cada una de las Comunidades Autónomas cuya red se integre en el sistema, actuando como Secretario el Director del Centro de Coordinación de Bibliotecas. Su función específica es promover la interconexión de los sistemas automatizados de las bibliotecas del sistema, así como la elaboración de los catálogos colectivos y cuantas otras medidas estime oportuno para la cooperación interbibliotecaria.

La Ley determina que las obras en los edificios de las Bibliotecas Públicas del Estado gestionados por las Comunidades Autónomas que no supongan la simple conservación de aquellos, podrán financiarse con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o de la respectiva Comunidad Autónoma. En todo caso, estas inversiones serán programadas por el Ministerio de Cultura, a propuesta de la Comunidad Autónoma y siempre que haya acuerdo entre ambas administraciones. Finalmente se establece que la Biblioteca Nacional se rige por su normativa especial y en lo no previsto por ésta, serán de aplicación las disposiciones del Reglamento.

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Las competencias de la Administración central en materia de bibliotecas se basan en los siguientes aspectos:

El órgano administrativo central es la Dirección General del Libro y Bibliotecas del Ministerio de Cultura y tiene como misión el desarrollo y coordinación de una estructura bibliotecaria que garantice el acceso de los ciudadanos a la lectura. Es decir, el campo de la Dirección General del Libro y Bibliotecas es la planificación de los servicios bibliotecarios, la formación profesional, elaboración de normas técnicas, reclutamiento y gestión del personal, evaluación y estadística, incorporación de nuevas técnicas y suministro de servicios a través de las bibliotecas. La Subdirección General de Coordinación Bibliotecaria, dependiente de la Dirección general del Libro y Bibliotecas debe realizar sobre todo funciones de desarrollo y coordinación en el campo de la lectura pública. Finalmente, la Biblioteca Nacional ejerce las funciones de cabecera del sistema que le confiere la Ley -elaboración de la Bibliografía Española, canalización del canje internacional de publicaciones, asesoramiento bibliográfico, etc.

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Los estatutos de Autonomía confieren a los entes autonómicos competencia exclusiva en el campo de las bibliotecas que no sean de titularidad estatal -prácticamente son sólo de titularidad estatal las que el Estado se reserva de hecho en los Decretos de transferencia, por ser consideradas de interés general o superior al interés de la Comunidad Autónoma al que pertenecen. La situación ordinaria de las Bibliotecas Públicas provinciales consiste en ser de titularidad estatal y estar gestionadas por las Comunidades Autónomas en virtud de convenios.

La organización bibliotecaria autonómica tiene, pues, su justificación en las competencias exclusivas conferidas por los estatutos de autonomía, en los decretos de transferencia y en los convenios de gestión. En cuanto a su estructura, adopta, por lo general, la forma de un sistema de bibliotecas creado por disposiciones de distinto rango y formado por un organismo central administrativo, a cuyo cargo corren las funciones generales de administración, planificación y centro de los servicios bibliotecarios y por las bibliotecas públicas municipales. Repiten prácticamente la estructura de los antiguos centros provinciales coordinadores en las Comunidades uniprovinciales; en las demás, se han estructurado de forma similar y se tiende a la creación de un ente autonómico central con funciones de cabecera de sistema -caso de Cataluña. Generalmente han supuesto una mejora en cuanto a puntos de servicio y dotación de personal, aunque no se registran significativos cambios cualitativos. Así pues, la estructura de las organizaciones autonómicas queda establecida de forma piramidal: biblioteca central/regional -centro bibliográfico por excelencia de la Comunidad, cuyo cometido principal es el de reunir, conservar y difundir el patrimonio bibliográfico, sonoro y visual y la confección de catálogos colectivos de la Comunidad, además de central de préstamo en algunas Comunidades-; bibliotecas públicas y municipales.

Entre las organizaciones autonómicas de bibliotecas merece especial atención el Plan Regional de Bibliotecas de la Comunidad de Madrid (dirigido por Magdalena Vinent), establecido sobre la base de cifras concretas de inversión y plazos de realización (1989-1996) y que establece un sistema piramidal con una biblioteca central cabecera de sistema en Madrid y que se ocupará de los procesos técnicos y administrativos, y la construcción de bibliotecas de distrito en los 18 de más de 100.000 habitantes que existen el la CAM. Se crean también bibliotecas de barrio dependientes de la Administración local y en coordinación con las bibliotecas de distrito. Para informatizar este sistema se adquirió un paquete integrado de gestión de bibliotecas -SABINI- destinado a 21 bibliotecas y pensando en su conexión con la Biblioteca Nacional. La previsión de conexión alcanza a todas las bibliotecas de gestión propia de la CAM, pero sólo tres tendrán la condición de puntos de catalogación y entrada de datos: la Central de Bibliotecas Populares, la Biblioteca Regional y la Sección de Cooperación de Bibliotecas Municipales.

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La Ley de Bases del Régimen Local considera obligación de los Ayuntamientos la creación y el mantenimiento de las bibliotecas públicas. Sin embargo, es precisamente en este terreno donde más confusión existe en el ya de por sí confuso panorama legislativo de las bibliotecas españolas. Las bibliotecas públicas pueden ser de titularidad estatal, con competencias exclusivas de la Administración central, ser de titularidad estatal pero gestionadas por la Comunidad Autónoma, ser de competencia exclusiva de la comunidad o mantener otros estatutos diferentes. Así, en Cataluña coexisten dos redes de bibliotecas: la de la Generalitat, formada por 167 bibliotecas, pero en las que no están incluidas las bibliotecas públicas de titularidad estatal, y la Xarxa de Biblioteques Populars de la Diputació de Barcelona, integrada por 100 bibliotecas organizadas a partir de una central de la que dependen cuatro bibliotecas comarcales, 59 populares y 38 filiales.

Pero tal vez lo más grave sea la situación de postración en que se encuentran las bibliotecas municipales, en parte por la situación administrativa poco clara: por ello necesitan normativas que sustituyan a los actuales reglamentos que las rigen. Faltas de locales adecuados, sin personal cualificado ni suficiente y horarios más que restringidos, difícilmente puede esperarse que se integren en una red de bibliotecas cooperativa e informatizadas. Las bibliotecas de los municipios de cierta entidad poblacional deberían ofrecer servicios completos, en tanto que las de los núcleos menores habrían de integrarse en sistemas centralizados o cooperativos con una biblioteca central -la pública provincial- en que apoyarse.

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El primer proyecto informático en España se dio a conocer en el Seminario sobre Automatización de Servicios Bibliotecarios celebrado en 1982 y se trataba del proyecto SABINA para la Biblioteca Nacional. De acuerdo con él, sería ésta la cabecera de la red que inicialmente enlazaría con las bibliotecas públicas del Estado, además de con otras bibliotecas españolas de cierta relevancia, y más tarde con las europeas, participando en el proyecto DIANE de la CEE, de modo que adquiriese una proyección internacional. Paralelamente a ello nace el PIBI (Plan Informático de la Subdirección de Bibliotecas) para servir de enlace a los centros bibliotecarios nacionales y las bibliotecas públicas, y en el que se integrarían el SABINA y los sistemas informáticos que se adoptasen en las bibliotecas públicas del Estado, así como cualquier iniciativa informática que estuviese en marcha, como era el caso del Plan de mecanización del préstamo (SPA) que en 1982 se había implantado en algunas bibliotecas.

Este plan exigía en primer lugar la adopción de normas técnicas internacionales para facilitar el intercambio de la información, lo cual impulsó al Ministerio de Cultura a publicar las Reglas de catalogación (1985), que recogen las normas ISBD -aunque de hecho ya se estaban utilizando- y la Lista de encabezamientos de materias para bibliotecas públicas (1986). En 1987 se edita la 5º edición española de la CDU. La utilización del ordenador en las bibliotecas implica asimismo la adopción de normas para la transcripción de datos, eligiéndose el formato MARC en su adaptación española IBERMARC.

La fase de proyectos comienza a superarse en 1987, cuando se envían las primeras dotaciones de sistemas informáticos con equipos IBM y programas DOBIS/LIBIS a las bibliotecas de Logroño, Oviedo, Guadalajara, Palencia y León y a ocho bibliotecas más al año siguiente. Finalmente se ha decidido la adquisición e instalación del programa LOIS, ahora llamado ABSYS y ordenadores Hewlett Packard, recibidos ya en 1989 por siete bibliotecas y que se piensa instalar en algunas otras bibliotecas dotadas de IBM. En la informatización de la Biblioteca Nacional también se terminó por abandonar el plan inicial, sustituyéndolo por un sistema ad hoc sobre ordenadores Fujitsu.

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