OEAyCumbres

Las Cumbres de las Américas y la Organización de Estados Americanos: naturaleza jurídica de su relación

Por Enrique J. Aramburu, Ll Ab**

Introducción

Se ha planteado la cuestión de la relación jurídica de las Cumbres de las Américas con la Organización de los Estados Americanos. Ahora que se ha producido una cumbre sudamericana y ante el cambio en la administración del país líder del continente, creemos oportuno analizar los aspectos estrictamente técnicos de derecho internacional que el asunto presenta.

Es necesario aclarar que nos referiremos al aspecto técnico jurídico1 solamente, lo que le quita toda intencionalidad en el campo político al análisis que sigue, el que sólo intenta por otro lado, poner las herramientas que el Derecho Internacional proporciona al servicio del análisis de alternativas posibles.

Aclarada la postura del técnico del derecho que conoce su téchne y la ejecuta para considerar ciertas relaciones jurídicas (en este caso de derecho internacional) debemos decir que este artículo establece el tipo de relación actual entre ambas instituciones, luego analiza las posibilidades de evolución y finalmente hace una prospectiva en cuanto a su concreción.

Las Cumbres de las Américas en la actualidad

Al considerar el proceso de las Cumbres de las Américas no debemos olvidar los antecedentes que tiene, tanto en el estilo cuanto en las intenciones, en los encuentros de Jefes de Estado de América producidos en Panamá en 1956 y en Punta del Este en 1967.

El proceso actual de Cumbres de las Américas puede resumirse en las dos que hasta hoy han tenido lugar: Miami, 1994 y Santiago de Chile, 1998.2 La tercera tendrá lugar en abril de 2001 en Quebec. Algunos cuentan en la lista la cumbre de Santa Cruz de la Sierra en 1996, la que se dedicó solamente a temas de desarrollo sostenible en América, por lo que se refieren a ella como cumbre especializada.

La iniciativa de la Cumbre de Miami fue del Presidente de los EE. UU. y la agenda fue definida por grupos de países. En ella se implementó el GRIC, Grupo de Revisión e Implementación de la Cumbre, constituido por los viceministros de RR.EE. de los estados participantes y se presentó la Asociación de Libre Comercio de las Américas.

La segunda contó con un papel más activo por parte de algunos organismos internacionales (BID, Banco Mundial, CEPAL) y en ella se institucionaliza el método de reunión cumbre para tratar los temas que incumben a todo el hemisferio. El GRIC informa a la Asamblea General de la OEA y en el seno de la Secretaría General se crea la Oficina de Seguimiento de Cumbres, encargada del registro de las mismas y del apoyo técnico.

Desde el punto de vista jurídico, lo primero que hay que establecer es la naturaleza de ambas instituciones para ver claramente cuál puede ser el tipo de relación que las une. Digo instituciones, ya que una es una persona de derecho internacional, con sus estatutos y personería reconocida por los estados miembros de la comunidad internacional, y la otra no lo es.

Sin embargo de ello, si las consideramos desde el punto de vista general de las instituciones, están en un pie de igualdad; ninguna tiene precedencia sobre la otra en el plano del orden jurídico internacional: ambas son conjuntos de estados; pues está claro que los jefes de estado y de gobierno participan en las cumbres en su capacidad pública como representantes de su país y por lo tanto con capacidad de obligarlo, de la misma manera que los representantes diplomáticos de los países ante la organización.

Las cumbres, es cierto, no tienen carácter de sujetos del derecho internacional pues no poseen una estructura formal plasmada en estatutos ni surgen de algún documento que las constituya como tales. En este plano estarían quizás en un nivel distinto y se verían en una especie de capitis deminutio. Otra de las notas de su propia naturaleza es la temporalidad: no son permanentes, sino limitadas en el tiempo; con la característica además de ser muy breves.

La relación que se ha establecido entre ellas es de cooperación; ya que, desde el punto de vista del derecho internacional la característica que comparten, tener los mismos miembros, hace que la relación que se establezca entre estos dos conjuntos de estados sea de colaboración, no de oposición. No podía ser de otra manera, ya que no se concibe que los estados, es decir los mismos sujetos de derecho, tuvieran una voluntad en un lugar (la Cumbre) y en otro (la OEA), la opuesta.

Ahora bien, esta relación, con ser cooperativa como es y no de oposición o confrontativa, tiene algunas notas que nos dan una pauta de subordinación y no de coordinación, como sería lo que ocurre en el plano jurídico. Esto es así puesto que la diferencia de grado en la representatividad que poseen los miembros que conforman ambos cuerpos determina que la reunión de presidentes esté "por encima" de la Organización en el sentido de que, como son designados directamente por la voluntad de los que forman cada comunidad política, pueden invocar una inmediatez mayor con sus representados.

Desde el punto de vista jurídico esta diferencia en el grado de representatividad se manifiesta en que la voluntad de la cumbre la forman los directos representantes de los pueblos de los países involucrados, es decir sus jefes de estado o gobierno; la voluntad de la organización continental, en cambio, la forman los representantes diplomáticos ante ella, que han sido designados por aquellos jefes de estado o gobierno.

Hay algunos hechos, plasmados jurídicamente en resoluciones de la OEA, en convenciones, en establecimiento de organismos o en reuniones intergubernamentales, que nos dan la pauta de que se establece esta clase de relación.

En primer lugar tenemos la resolución 1349 (XXV-O/95) de la Asamblea General, por la cual la Organización toma conocimiento del informe del Consejo Permanente de la Cumbre y aprueba la "Carta de los ítems del Plan de Acción de la Cumbre de las Américas en los que la OEA tendrá un Rol". En ella se requiere a los órganos, agencias y entidades de la Organización identificados en dicha "Carta" que den consideración prioritaria a la implementación de las iniciativas incluidas en el Plan de Acción (art.2). También se instruye al Consejo Permanente para que informe a las entidades e instituciones gubernamentales regionales y subregionales llamadas a asistir en la implementación de las iniciativas del Plan de Acción de su interés en mantenerse informada de las actividades de aquéllas y proveer a la Organización con esa información en una base regular (art. 3). Se establece un Comité Especial de Manejo de las Cumbres Interamericanas (art. 4) para que asegure el seguimiento y coordine la participación de la Organización. Llamo la atención sobre la formulación utilizada en este artículo: "...seguimiento de las actividades asignadas a la Organización por la Cumbre de las Américas".(el subrayado es mío).

En resumen, la funcionalidad jurídica de estos artículos es asignar prioridades a la Organización en función de lo que las Cumbres decidan, informar sobre los temas aprobados por éstas y seguir dichos temas.

Otra resolución que aclara la naturaleza de la relación OEA-Cumbres es la número 1377 (XXVI-O/96) "Apoyo a las iniciativas de la Cumbre de las Américas". En su artículo primero la Organización "expresa su satisfacción por el importante trabajo hecho por el Comité en implementar la resolución 1349". En el segundo "nota con satisfacción que los órganos, agencias y entidades de la Organización prestaron especial atención a la implementación de las iniciativas del Plan de Acción de la Cumbre". En el cuarto reafirma el mandato al Comité Especial y en el quinto instruye al Secretario General a continuar apoyando al Comité Especial.

La resolución 1449 (XXVII-O/97) "Contribución de la OEA al proceso de las Cumbres de las Américas", basándose entre otras cosas en la declaración de Montrouis, "Nueva visión de la OEA" y considerando "que las actuales condiciones en el hemisferio han engendrado una comunidad de intereses y valores en los cuales es posible ahora trabajar en conjunto para conseguir objetivos comunes", resuelve "acelerar el proceso de modernización y fortalecimiento institucional de la Organización para colocarla en la mejor posición posible para seguir las decisiones adoptadas en las cumbres de las Américas que le han sido encomendadas" (art. 1). Y requiere "a los órganos, agencias y entidades del sistema Interamericano cooperar activamente en todos los pasos del proceso" (art. 3).

Esta relación cooperativa tiene además manifestaciones tales como que en Caracas en 1996 una convención convocada al efecto firma la Convención Interamericana contra la Corrupción recordando que los jefes de estado y gobierno dijeron en la Cumbre de las Américas en diciembre de 1994 que "el problema de la corrupción es ahora un tema de serio interés no sólo en este hemisferio, sino en todas las regiones del mundo".3 Su corolario, la adopción del Programa Internacional de Cooperación para el Combate contra la Corrupción, cristalizado en la resolución de la Asamblea General 1477 (XXVII-O/97), en uno de sus considerandos recuerda "que los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en las Cumbre de las Américas de 1994, expresaron que `el problema de la corrupción es hoy día un asunto de primordial interés...'".

Otros de los elementos que marcan este trabajo coordinado de Cumbres y OEA sería el establecimiento del Comité Interamericano contra el Terrorismo y las Reuniones de ministros de justicia.5 La Declaración de Windsor, de junio de este año, recordando que los jefes de estado y gobierno de las Américas "instruyeron a sus ministros para examinar maneras de fortalecer y modernizar" las instituciones hemisféricas, también muestra la relación de coordinación entre las Cumbres y la Organización.

De todo esto se podría decir que la relación actual es de cooperación distintiva, en la cual ambas instituciones cooperan y mantienen clara diferenciación de su naturaleza; pero no hay nada que las cumbres hayan hecho por encargo de la OEA y sí varias que aquéllas han encomendado a ésta.

El futuro de las cumbres

Desde el punto de vista jurídico y en un plano teórico, se puede pensar en cuatro formas de relación entre las Cumbres y la OEA, dividiendo las opciones según mantengan el esquema de dos instituciones diferentes o, por algún mecanismo, se unifiquen. Dentro de la categoría de persona única, las alternativas serían o una asociación, lo que daría lugar a una institución común que sumaría las otras instituciones implicadas en el sistema interamericano, o una subsunción, fusión o merger, para usar una palabra de moda, de una en la otra. Y ésta posibilidad tiene a su vez las alternativas de que la OEA se fusione en las Cumbres, brindándoles su personería y estructura, o que, al revés, las Cumbres se fusionen en el marco de la OEA.

Si se mantiene el esquema de dos personas diferentes, puede ser que la relación continúe en lo que hemos caracterizado como cooperación subordinada o que, por el contrario, se pase a una relación de confrontación. Aunque esta alternativa parezca poco probable, es posible; y no podemos dejar de mencionarla, no sólo por coherencia intelectual en el análisis, sino también porque podría darse el caso de que comenzaran a diverger los miembros que constituyen una y otra. En este caso, la fuerza vinculatoria comenzaría a desemparejarse y produciría tensiones en el campo normativo que acabarían con la relación de cooperación. Se trata de un peligro latente, pues por la misma informalidad de los encuentros, podría ser que alguno de los miembros dejara de ir poc a poquet, hasta que nos encontrásemos con dos instituciones de muy diversa conformación.

Ahora bien, para dilucidar desde el punto de vista del derecho internacional cuál de las alternativas posibles es más adecuada, debemos hacer las siguientes consideraciones. En primer lugar la relación de confrontación quedaría fuera de análisis, en la medida que no es deseada por las Cumbres, que han expresado su intención de cooperar en el tratamiento de los problemas comunes a toda América.6 Y que tampoco es deseada por la OEA (baste solamente recordar toda la tarea desarrollada en ese sentido por la Organización y que en la resolución 1349 ésta reafirmó que "tendrá un rol abarcador a jugar en el seguimiento de las distintas decisiones de la Cumbre de las Américas").

Jurídicamente esta situación de dicotomía subjetiva se verificaría en la constitución de dos organismos diferentes sin intercambio normativo, ni de agenda. En este sentido, la institucionalización de las Cumbres no requeriría más que el acuerdo de sus miembros y se instrumentaría por una mera resolución de la misma. Y a lo más que puede llegar la instrumentación de la relación entre ambas es a la celebración de convenios, los que se regirían como es natural, por el derecho de los tratados.

Siguiendo con el esquema de dos instituciones diferentes, tenemos que la relación de cooperación subordinada no presentaría problemas de tipo jurídico en su instrumentación, más allá de los de normatividad interna de la Organización. Habría, eso sí, que evaluar los costos de mantener el estilo de trabajo de dos agendas separadas y la posible institucionalización del GRIC fuera de la OEA.

Las otras dos alternativas se refieren a la constitución de una sola persona a partir de las dos instituciones actuales. Pero tanto la problemática de la asociación cuanto la de la fusión envuelven un elemento de reforma de la Carta constitutiva de la OEA, con la consiguiente convocatoria y obtención de mayorías para su concreción.

Aún así, no podemos dejar de decir que la posibilidad de una asociación formal desde el punto de vista jurídico implicaría la constitución de una nueva persona sujeto de derecho internacional, cuya estructura sería muy parecida a la actual de la OEA, y que debería implicar, por un principio de economía normativa, la desaparición de las otras dos instituciones, con el mantenimiento o transformación de las agencias y entidades ya existentes.

De las posibilidades de fusión podemos decir que el primer caso mencionado, OEA en Cumbres, implicaría también la desaparición de la primera. El segundo merece un análisis un poco más detallado.

Incorporación de las Cumbres en la estructura de la OEA

En el caso que las Cumbres se incorporaran en la estructura de la Organización de los Estados Americanos deberíamos ver cuál es el modo de lograrlo desde el punto de vista del derecho. Sin duda se necesitaría, ut supra diximus, de la reforma de la Carta de la Organización, lo que, también como arriba dijimos, no sería difícil de lograr si los países tienen su voluntad al efecto.

Se mantendría la personalidad de la OEA y la incorporación de las Cumbres debería hacerse en la forma de órgano (una agencia sería instrumental y una entidad tendría demasiado poco nivel para ser la reunión de los representantes directos de los estados) de la estructura organizativa. Naturalmente que debería estar en el más alto nivel y tener gran poder decisorio.

Ahora bien, aquí se plantea un problema: ¿Qué papel jugaría la Asamblea General, concebida por analogía con el poder legislativo (soberano) de la Organización, si otro órgano, de una representatividad más inmediata, toma el lugar de más alto nivel de decisión? No habría inconvenientes; puesto que son en esencia la misma cosa (la reunión de los estados miembro), una sustituiría a la otra y la Asamblea sería el órgano permanente, oficiando de ejecutora y encargada de poner en obra las decisiones tomadas por los estados en las cumbres respectivas. La Cumbre de las Américas sería, por el breve período en que esté reunida (y que habría que buscar coincida con un receso de la Asamblea) el órgano máximo con las mismas facultades de la Asamblea General.

Conclusiones

En primer lugar debemos decir que una cosa parece clara, y es que de la idea de Galtung7 en cuanto a las cumbres como ultima ratio diplomatica (si se quiere, un poco pour la gallerie), se ha evolucionado para concebirlas como una herramienta que puede prestar su utilidad en momentos de distensión y como verdadera auxiliar de la labor cooperativa de un conjunto de estados, en este caso los americanos.

Las ventajas que presenta el esquema actual, de Organización continental por un lado y cumbres por otro, serían que no hay que reformar la Carta de la OEA, con el consiguiente ahorro de costo político y riesgo de que en la reforma se introduzcan temas no queridos en el momento de tomada la decisión reformadora. Otra de las ventajas es que se mantiene una capacidad de doble agenda, aunque ociosa.

Las desventajas precisamente podrían ser que la capacidad de doble agenda que tiene este tipo de relación no se puede aprovechar en la negociación, pues no se está ante órganos en relación jerárquica. Y una muy importante es que las cumbres quedarían a merced de que quizás uno primero, y luego otros jefes de estado (inclusive los que en un momento han sido convocantes), comiencen a desertar de ellas por conveniencias políticas de corto plazo o de tipo doméstico.

Fusionar las Cumbres en la estructura actual de la OEA tiene como ventajas que se contaría con un foro resolutivo ya institucionalizado del máximo nivel, y que contaría con un grado mayor de ejecutividad, derivado de la inmediatez de su mandato. Esto a su vez reduciría los costos de negociación. En suma, sería más funcional a los efectos de los fines de la Organización.

La principal desventaja ya se mencionó más arriba: la reforma de la Carta de la OEA es una tarea de gran envergadura.

Es importante tener presente que en ninguno de los dos casos se crearía una nueva estructura burocrática.

Por ello, si bien parece más viable y con menos costos normativos el mantenimiento de las actuales condiciones, sería más funcional la Cumbre como órgano máximo de la Organización.

Notas
1 como se verá cuando consideremos alguna hipótesis sólo concebible en este campo teórico del derecho; pero que no tendría asidero político.

2 Hay quienes consideran a la de Santa Cruz de Bolivia de 1996 como dentro de esta categoría, aunque formalmente no lo fue.

3 AG/RES. 1398 (XXVI-O/96)

4 Res. 1650 de la Asamblea General.

5 Res. 1615 de la Asamblea General.

6 Baste recordar que en la declaración emitida a partir de la Cumbre de Miami, los jefes de estado y gobierno decían "Reiteramos nuestra firme adhesión a [...] los propósitos y principios consagrados en la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA)..." Y en la de Santiago de Chile, "Reconociendo la importancia y el positivo papel que han jugado las instituciones hemisféricas, particularmente la Organizacion de los Estados Americanos (OEA), instruimos a nuestros respectivos Ministros para que examinen la forma de fortalecer y modernizar dichas instituciones".

7 "When international relations grow particularly tense, an approach sometimes used to get problems solved and relations normalized, or at least to give the appearance that one is trying to achieve these goals, is summit diplomacy" Galtung, Johan. Peace problems: some case studies. Copenhagen, Christian Ejlers, 1980. p. 311.

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** El autor tiene las profesiones de Abogado y de Licenciado en Letras por la Universidad de Buenos Aires. Ejerce la primera ante los tribunales de la Capital Federal y es Docente en la Facultad de Derecho de la misma Universidad. Ha sido Consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Uruguay.

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