ACUERDO MULTILATERAL DE INVERSIONES

El AMI: un paso de gigante hacia la apertura total del espacio económico planetario

por Federico Abizanda Estabén

El fenómeno de mundialización

Hablar de mundialización está de moda, parece como si se tratase de un fenómeno totalmente nuevo y característico del panorama internacional de este fin de siglo. Sin embargo, la mundialización (o globalización) de la economía es al menos tan vieja como el propio capitalismo, nació -no por casualidad- en el mundo cristiano occidental hace 500 años (1).

A menudo se comete un error de interpretación al considerar que la internacionalización de los intercambios sería una mera prolongación del crecimiento de las economías nacionales. Se trataría entonces de un movimiento de integración de los mercados en sucesivas fases de dentro hacia fuera desde una base local -el mercado del pueblo- que se extendería a nivel regional, nacional e internacional. Este análisis encuentra sus fundamentos teóricos en los trabajos de Adam Smith (2) que consideraba que la actividad económica se regía por una ley psicológica innata del Ser Humano, su tendencia al trueque y al intercambio.

Puesto que los Humanos sentimos esta irresistible necesidad de intercambiar, se produce entonces una división del trabajo que permite aumentar la eficacia de la producción. La sociedad entera se especializa y dentro de cada empresa se dividen las tareas con lo que se consigue un notable aumento de la productividad.

La dinámica de la Oferta obliga sin embargo a intentar reducir los costes de producción porque la productividad del obrero deja de ser rentable a partir de un umbral determinado. La solución consiste entonces en vender más es decir producir más para reducir el costo unitario de producción. La búsqueda de economías a escala llevaría entonces a las empresas a reclamar la apertura de las fronteras en busca de beneficios.

Esquemáticamente, se trataría pues, como hemos dicho, de un movimiento desde dentro hacia afuera. Los pueblos y clanes consumen lo que producen en un sistema autarquico pero en algunas ocasiones surge un excedente de producción con lo que se forman lugares -los mercados- en los que dicho excedente es objeto de trueque. Debido al crecimiento de estos mercados se crea la moneda que multiplica las posibilidades de intercambio al infinito lo que, a su vez, aumenta la especialización y hace que la producción ya no se destine al consumo propio sino exclusivamente al mercado, buscando mayores beneficios.

Esta visión de la extensión y generalización del mercado fue desmentida por Karl Polanyi (3) quien demostró que en realidad se trataba de todo lo contrario. En base a estudios históricos y antropológicos, Polanyi insistió en que el mercado siempre había jugado un papel marginal en la vida económica de las sociedades precapitalistas en las que la esfera económica no gozaba de autonomía sino que se encontraba inserta en el conjunto de las relaciones sociales.

Antes de la expansión del capitalismo, el sistema económico respondía a criterios no económicos como los lazos familiares o determinadas representaciones religiosas. Incluso está claramente demostrado que, en todas las civilizaciones precapitalistas, existía un rechazo frontal hacia las actividades basadas exclusivamente en el lucro y el interés económico, dando una mayor importancia a la redistribución y a la reciprocidad. En efecto, la producción se centralizaba y almacenaba colectivamente para luego ser repartida. En caso de excedente, éste no se destinaba al mercado sino que servía para realizar obras de infraestructura o religiosas (los zigurat mesopotámicos o las pirámides de Egipto, por ejemplo).

Polanyi pone el acento en las relaciones entre el Estado y los mercaderes para explicar el nacimiento de los mercados desde una perspectiva totalmente opuesta a la tradicional, desde fuera hacia adentro.

La instauración de la economía de mercado es consecuencia de una acción de los Estados y más concretamente de las monarquías centralizadas de Europa Occidental -Inglaterra y Francia-. Hasta entonces, existía una estricta línea que separaba el comercio local del internacional, los comerciantes internacionales tenían totalmente vetado el acceso a los mercados interiores según las reglas dictadas por las Corporaciones y por la Iglesia.

Paulatinamente, los Estados-Nación recientemente creados abren los mercados interiores a los comerciantes internacionales porque el comercio internacional había generado una concentración y acumulación de riqueza tales que se había convertido en una inmensa fuente de poder para el Estado-Nación.

Por tanto, las relaciones entre el Estado moderno y el Capital son un intercambio de servicios: para el comerciante la existencia del Estado es un mal menor que hay que soportar puesto que es necesaria una Autoridad que mantenga el Orden y dicte las reglas del juego (aunque para ello haya que pagar impuestos), mientras que para el Estado, la actividad comercial es un factor que le permite reforzar su potencia con lo que le interesa crear un marco favorable al desarrollo de la actividad económica.

El capitalismo europeo va desarrollándose a medida que van evolucionando las relaciones Estado-Capital: o los Estados son lo suficientemente débiles para no atreverse a confiscar la riqueza acumulada por la burguesía que se ha enriquecido gracias al comercio internacional, o son lo suficientemente clarividentes para entender que la actividad comercial aumenta su cuota de poder. El mayor problema radica en que llegado a este punto, la sociedad se ha convertido en un mero apéndice de la esfera económica.

A nivel internacional, la necesidad de mayores beneficios tanto para los comerciantes como para el Estado hace necesario un doble movimiento. Por una parte, el liberalismo en el interior de las fronteras, y, por otra, el intervencionismo en el exterior que se traduce por el auge del proteccionismo y el proceso de colonización.

Tras la segunda Guerra Mundial, las relaciones Estado-Capital entran en una nueva fase. Todos acuerdan que la inestabilidad de entreguerras y la crisis económica de 1929 se deben al proteccionismo. Hay que abrir los mercados para no repetir los errores pasados con lo que se pone en marcha un movimiento de liberalización progresiva de la economía mundial -tan sólo tres semanas después del desembarco aliado en Normandía- durante la Conferencia de Bretton Woods, en la que Estados Unidos pone en evidencia que pasa a desbancar a Europa y en especial a Gran Bretaña como potencia hegemónica. Desde Pearl Harbour, EE.UU. han entendido que la defensa de sus intereses pasa por un mayor control de su entorno y este país, decididamente aislacionista por tradición, se convierte al intervencionismo exterior.

La reacción keynesiana trata, sin embargo, de reinsertar la dinámica económica bajo el control del Estado creando unos mecanismos de protección, un Estado del Bienestar. El problema es que la apertura económica ha llegado a alcanzar unos niveles tales que han reducido considerablemente el margen de maniobra de las Instituciones.

La mundialización financiera y el descontrol del sistema monetario internacional elaborado en Bretton Woods que explota en 1971, unidos a la crisis del Estado del Bienestar, hacen que los Estados no dispongan de medios para poder interponerse entre las exigencias del Capital y las necesidades de la Sociedad (4) . Más todavía desde el derrumbe del bloque del Este que se llevó consigo la preocupación estratégica dando lugar a la geo-economía de los negocios.

Lo único que le queda al Estado es crear un espacio favorable para atraer y mantener el Capital dentro de sus fronteras, alegando que la mundialización nos obliga a ser más competitivos que nuestros vecinos. "El mercado dicta lo verdadero, lo bello, el bien, lo justo. Las «leyes del mercado» se han convertido en las nuevas tablas a adorar; están determinadas por la célebre "mano invisible" que regula y ordena, en su sabiduría infinita, todas las transacciones de un mundo interconectado. Excluirse de estas leyes significa encaminarse fatalmente hacia la ruina y la decadencia" (5).

La mundialización no es un problema en sí porque siempre ha existido, lo que la hace cada vez más peligrosa es que se toma como excusa para desmantelar el Estdo del Bienestar gracias al mito según el cual, hay que evitar que el Capital huya hacia zonas en las que las condiciones le sean más favorables.

De ahí el discurso banal y repetitivo: "Nuestra economía forma parte de una red global en rápido movimiento. Nuestras empresas se enfrentan al reto de la competencia masiva y global. (...) El gran debate en política económica no gira en torno a la macroeconomía. Todos formamos parte de un sistema global en el que los mercados están sometidos a un duro juicio sobre la asunción de riesgos económicos. Pero es necesario un Gobierno que sea activo en educación y formación, en lograr abrir los accesos al capital y a los mercados de trabajo, en la promoción de la competencia en los mercados de producto y en la coordinación de la inversión en infraestructura de primera clase" (6)

Es en este marco donde se insertan el Acta final de la Ronda de Uruguay de 1993, la creación de la Organización Mundial del Comercio (O.M.C.) en 1994 y las negociaciones para el Acuerdo Multilateral de Inversiones, (A.M.I.).

El proceso de negociación. Historia secreta de un acuerdo.

Tras la firma del Acta final de la Ronda Uruguay, el 15 de diciembre de 1993, que ponía fin a siete años de arduas negociaciones comerciales y la creación en Marrakech, el 15 de abril de 1994, de la Organización Mundial del Comercio (OMC), nos enfrentamos actualmente a un nuevo paso -de gigante- en el proceso de liberalización y desregulación de la economía mundial.

El secretismo es sin lugar a dudas lo que más ha caracterizado el proceso de negociación para la consecución del Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI o Multilateral Agreement on Investment, MAI en sus siglas inglesas).

En efecto, a pesar de que nada había trascendido hasta la publicación de un artículo en Le Monde Diplomatique en febrero de 1998 (7), las negociaciones comenzaron hace ya diez años, en 1988, en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (8) (OCDE). Poco después, en 1991, la Conferencia Ministerial de la OCDE puso en marcha dos grupos de trabajo -que más tarde, en 1994, se ampliarían a cinco- en vista a estudiar las posibilidades de crear un nuevo marco multilateral para la inversión.

Las negociaciones oficiales nacieron de la Conferencia de mayo de 1995, fue entonces cuando se decidió iniciar el proceso de negociación del AMI con un calendario concreto puesto que el objetivo era sellar un acuerdo para mayo de 1997.

El proceso formal se inició en septiembre de 1995 en un grupo de trabajo compuesto por representantes de todos los Estados miembros de la Organización a los que se sumaron la Comisión Europea y la OMC invitada en calidad de observador. Desde entonces el grupo negociador se ha reunido cada cuatro a seis semanas "asesorado" por conocidos grupos de presión (o lobbies) que han actuado en calidad de "expertos".

El primer borrado vio la luz a comienzos de 1997, y sigue siendo discutido debido a que existen algunas discrepancias entre las delegaciones que todavía no han podido superarse (9). Cabe reseñar en primera instancia que el secretismo con el que se ha llevado a cabo el proceso es intolerable y vulnera las más elementales reglas de la democracia pues sin el esfuerzo de Organizaciones No Gubernamentales que consiguieron hacerse con los borradores del texto y filtrarlo a través de Internet nadie hubiese podido tener acceso a la materia.

Los puntos fundamentales del Acuerdo

El borrador de las negociaciones revela que el secretismo se debe principalmente a lo peligroso del contenido.

En primer lugar, ofrece una definición del concepto de inversión que va mucho más allá de lo admitido hasta la fecha. El AMI considera como inversión todo tipo de activos que pertenezca o sea controlado por un inversor, es decir que extiende la definición a las acciones, obligaciones o derechos de propiedad intelectual incluyendo "toda propiedad tangible o intangible, móvil o inmóvil y todos los derechos de propiedad relacionados" tanto "en el territorio terrestre, aguas interiores y mares territoriales incluso archipiélagos". El marco geográfico de aplicación también se extiende a "zonas marítimas más allá de los mares territoriales sobre las que una parte contratante ejerce derechos soberanos o su jurisdicción en virtud del derecho internacional".

Esta peculiar definición de la inversión (así como del inversor que pude ser tanto una persona física como jurídica) y de su terreno de aplicación traduce una visión del planeta como un gran casino y plantea serios problemas al mencionar específicamente los derechos de la propiedad intelectual. Uno de los peligros más claros es la posibilidad de incluir patentes sobre la vida, plantas y partes del cuerpo humano.

Uno de los puntos clave del Acuerdo es la extensión planetaria del principio de Nación Más Favorecida. Este planteamiento consiste en que los Estados firmantes se verán obligados a darle a cualquier inversor extranjero un tratamiento no menos favorable que el que se ofrece a los inversores nacionales. Este punto acabaría con cualquier intento por parte de un Estado de llevar a cabo una política de desarrollo centrada en los sectores de su economía nacional puesto que se equipara totalmente la situación legal de las empresas extranjeras y de las nacionales.

No cabe por tanto la posibilidad -ni siquiera para los países en desarrollo- de poner en marcha un plan de discriminación positiva: como apuntábamos anteriormente, el planeta se convierte en un casino sin fronteras. Las empresas multinacionales tendrían pues la posibilidad de implantarse cuando, cómo y donde quisieran sin que ningún Estado o Parlamento soberano pudiese impedirlo.

La libre circulación del capital se detalla explícitamente en el apartado sobre Obligaciones de resultado. Ningún Estado firmante del Acuerdo puede exigir a ninguna Empresa multinacional (EMN) que la producción incorpore bienes o servicios del propio país, que limite sus ventas al territorio nacional en el que desarrolla su actividad, que efectúe una transferencia de tecnología en el país en el que se instala, que la empresa en cuestión localice su sede social en un determinado lugar, no cabe la posibilidad de obligar a invertir en I+D ni seleccionar un determinado nivel de personal nacional, tampoco se podría exigir un nivel mínimo de participación nacional en la inversión de la empresa.

La filosofía del AMI es bastante clara: pretende, ante todo, dejar las manos libres a las EMNs a la vez que ata a los Estados que se convertirían en sujetos totalmente pasivos frente a las empresas que se instalasen en su territorio, más que un acuerdo parece un cheque en blanco o mejor dicho carta blanca para hacer lo que les venga en gana.

Pero aquí no acaba la cosa. El AMI otorga a las multinacionales un estatus jurídico equivalente al de los Estados. En primer lugar, el acuerdo pretende convertirse en un tratado internacional que tendría una autoridad superior a la de las legislaciones nacionales lo que significa que, una vez firmado, ningún Parlamento soberano podría promulgar leyes que fuesen en contra de lo que éste dispone y habría que estudiar la conformidad de las leyes ya existentes con el nuevo "marco legal" establecido por el AMI.

Por tanto, las legislaciones sociales, laborales o medio ambientales no tendrían validez alguna si no van en el sentido del Acuerdo y, como éste no trata seriamente ninguno de estos aspectos, podemos interrogarnos sobre cual sería el margen de maniobra de un pueblo soberano frente a una multinacional.

En caso de litigio, el AMI tan sólo contempla dos posibilidades: que éste se produzca entre dos inversores o entre un inversor y un Estado (10). En los dos casos se plantea la obligación de recurrir a un Tribunal internacional de arbitraje. Si una empresa multinacional considera que su actividad o su imagen han sido dañadas por la actuación de un Estado puede denunciarle y conseguir indemnizaciones multimillonarias. Es decir que si una EMN considera que la política laboral o medio ambiental de un país le perjudica (o perjudica a su imagen), puede acudir al Tribunal internacional y lograr una indemnización, además de forzar la eliminación de las leyes en cuestión.

Por si era necesario, añadiremos que el Tribunal internacional encargado de los litigios lo formarían "expertos independientes e imparciales". Sin embargo, la Cámara de Comercio Internacional tiene aquí plenos poderes, con lo que se convierte en juez y parte al tratarse de un grupo de presión económica.

El borrador tan solo tiene en cuenta dos excepciones: el AMI no es aplicable a los sectores de la defensa ni al mantenimiento del orden público. También se detallan las indemnizaciones a las que podría aspirar una multinacional si sus inversiones se vieran perjudicadas por una guerra civil, conflicto armado, revolución o "acontecimientos similares". ¿Que pasa entonces si en un determinado país no democrático se produce una revolución de la que surge un poder democrático? ¿Éste último debe cargar con las indemnizaciones a las que aspire una EMN que se haya considerado perjudicada por el conflicto?

Las condiciones de adhesión resultan de lo más peculiares. Si un Estado estampa su firma, no podrá salirse del Acuerdo en los cinco años siguientes aunque su población lo exigiera o su Parlamento así lo decidiera. Lo más "gracioso" es que tras este período inicial, deberá seguir obedeciendo las reglas del AMI durante otros quince años. Lo más preocupante es que la aplicación del Acuerdo es irreversible: el día de la firma, el Estado que se compromete a seguir las reglas dictadas tiene la obligación de enumerar explícitamente las excepciones que desea formular de manera definitiva pues una vez firmado no se contempla la posibilidad de vuelta atrás.

El AMI es presentado como consecuencia del movimiento que actualmente experimenta la economía mundial y que se encuentra en boca de todos: la mundialización. Sin embargo, es necesario detenerse un instante sobre este fenómeno porque las interpretaciones convencionales lo presentan como algo nuevo cuando no lo es y carecen de un análisis que tenga en cuenta las interrelaciones entre los Estados y el mercado en la dinámica del capitalismo.

Un peligro para la democracia

Mercados y Parlamentos: qué legitimidad, qué soberanía.

El AMI plantea un grave problema de legitimidad democrática que va mucho más allá de la simple cuestión acerca del secretismo en las negociaciones. Nos encontramos en un punto en que se ha usurpado la legitimidad y la soberanía. Si de lo que se trata con este Acuerdo es de escribir "la Constitución de una economía mundial unificada" según las propias palabras de Renato Ruggiero, Secretario General de la Organización Mundial del Comercio, uno se pregunta cómo y cuando esta "Constitución" será votada por los ciudadanos. Además, parece lógico que un proceso constitutivo debería contener una fase de consulta de la sociedad, cosa que no se ha producido.

¿Dónde reside entonces el poder del pueblo soberano? Resulta significativo -y muy peligroso- que actualmente el poder esté en manos de personas que no han pasado por los más elementales filtros democráticos. Las listas de los hombres más influyentes del planeta no incluyen ni a un solo Jefe de Estado o de gobierno, ni a un solo ministro o diputado de ningún país (11).

Es un insulto a las más mínimas leyes de la democracia que unos burócratas de 29 países pretendan saber mejor que el resto del planeta lo que nos conviene y traten de imponer a la fuerza una visión del mundo que quizás no comparte la mayoría.

El AMI se inscribe en la tendencia general que puede observarse y que ha sido descrita como el pensamiento único (12). Este concepto consiste en "la traducción a términos ideológicos de pretensión universal de los intereses de un conjunto de fuerzas económicas, en especial, las del capital internacional."(13) La primera premisa del pensamiento único es que lo económico prima sobre lo político, otros conceptos clave son el mercado -especialmente los mercados financieros, la competencia y la competitividad, el libre intercambio sin límites, la mundialización, la desregulación, la privatización, etc.

Como bien señala Ignacio Ramonet, la repetición hasta la saciedad de estos conceptos en todos los medios de comunicación (que forman parte de grandes grupos empresariales o financieros) crean una representación sesgada de la realidad que no permite al ciudadano desarrollar libremente una conciencia crítica.

Una de las grandes falacias de este fin de siglo ha consistido en convertir a la economía en una técnica en manos de técnicos, en una mera tarea de gestión. Plantear la mundialización de la economía como un hecho característico de la segunda mitad del siglo XX responde a una necesidad ideológica que zanja todo debate a causa de una supuesta situación que no permite alternativas, hay que someterse al nuevo sistema o morir. Más que nunca ha llegado el momento de reintroducir la política en el debate y, cuando se cumplen los 30 años de mayo del 68, parece urgente luchar por la imaginación al poder.

Federico Abizanda Estabén

Notas:
(1) Jaques ADA, La mondialisation de l'économie, La Découverte, Paris, 1996.
(2) Adam SMITH, La riqueza de las Naciones, 1776.
(3) Karl POLANYI, The Great Tranformation, 1944.
(4) Jacques ADDA, op.cit.
(5) Ignacio RAMONET, Un mundo sin rumbo. Crisis de fin de siglo, Temas de debate, Madrid 1997.
(6) Tony BLAIR, "La izquierda del centro", El País, 7 de abril de 1998.
(7) Lori M. WALLACH, "Le nouveau manifeste du capitalisme mondial". Le Monde Diplomatique, París, febrero de 1998.
(8) La OCDE cuenta con 29 miembros: los quince de la Unión Europea más Suiza, Noruega, Islandia, Rep. Checa, Hungría, Polonia, Turquía, Australia, Estados Unidos, Canadá, Japón, Corea del Sur, México y Nueva Zelanda.
(9) El borrador en nuestro poder está fechado el 14 de febrero de 1998.
(10) Resulta curioso que no quepa la posibilidad de un litigio entre un Estado y un inversor...
(11) Noam CHOMSKY e Ignacio RAMONET, op.cit.
(12) La expresión apareció por primera vez en un editorial de Ignacio RAMONET en Le Monde Diplomatique en enero de 1995.
(13) Noam CHOMSKY e Ignacio RAMONET, Cómo nos venden la moto, Icaria, Barcelona, 1995

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