Una de las características principales de fines de este siglo es la creciente y progresiva urbanización de las distintas regiones del planeta. Históricamente, las ciudades enfrentaron el complejo problema de qué hacer con los residuos que se generan como consecuencia de la actividad humana.
El hito que constituye la declaración pública de un estado de conciencia global sobre este aspecto, fue la Conferencia de Desarrollo y Medio Ambiente celebrada en Río de Janeiro a mediados de 1992 (Eco-Río ’92).
La denominada Agenda 21 se refiere al manejo de los residuos sólidos urbanos en un capítulo especial. Los principios allí establecidos son:
Los elementos que los conforman están interrelacionados y los programas de gestión ambiental urbana no pueden prescindir de ninguno de los componentes que deben ser diseñados para complementarse unos con otros.
La discusión está centrada en determinar cuál es el grado de aplicación de esta jerarquía según las posibilidades de cada centro urbano. El esquema de jerarquías adoptado por los países desarrollados no es fácilmente aplicable a la realidad latinoamericana, (las realidades son diferentes entre los países). Sin embargo, comenzaron a elaborarse leyes específicas que pretenden imitar el sistema de jerarquías que existe en el Primer Mundo, y que toman los fundamentos que rigen en esas naciones.
Estos principios han tomado fuerza de ley en la mayoría de los países que integran la Comunidad Europea y Japón; o de reglamentos y/o recomendaciones oficiales en los Estados Unidos y Canadá.
Para su puesta en práctica se ha reconocido en dichos países una "escala jerárquica" que marca la secuencia de los procesos en un necesario sistema integral de manejo de los residuos sólidos urbanos.
Dicha escala es la siguiente: 1) Reducción, 2) Reúso y reciclaje, 3) Incineración y 4) Relleno sanitario.
Aunque el hecho de que se generen leyes es favorable y bienvenido, debería analizarse cuáles son las posibilidades ciertas de traspolar ordenamientos jurídicos de una realidad a otra. En el caso que las disposiciones sean copias o repitan situaciones de otros países sin tener en cuenta la realidad local, las leyes terminarán siendo incumplidas. En Argentina habría que introducir este debate para discutir cuáles son los programas posibles y qué viabilidad tienen estos principios mundialmente reconocidos. Por ejemplo, la reducción en la generación de residuos, si bien ocupa el primer lugar en la escala jerárquica, no tiene su correlato en la práctica, ya que no existen programas que fomenten en la sociedad el mandato de generar menos residuos.
Resulta paradójico plantearse estas metas cuando estamos superando los picos de generación de residuos y no está determinada la relación de aplicabilidad de leyes que establezcan jerarquías con la realidad de la generación de residuos en el área metropolitana.
Respecto de los planes de reciclaje, habría que definir cuáles son las posibilidades concretas de aplicar programas masivos. Es necesario efectuar una evaluación previa para determinar qué materiales recuperar, y generar paralelamente un mercado que produzca una demanda real de elementos que puedan ser utilizados. Pero lo cierto es que entre lo ideal y lo posible quedan muchas preguntas sin contestar: ¿Toda la basura es reciclable? ¿Es posible clasificar las casi 12 mil toneladas diarias de desechos que producen los habitantes del área metropolitana de Buenos Aires? ¿Quién hace ese trabajo, el Estado, las empresas o las amas de casa? ¿Todas las personas se comprometerían a participar activamente del proceso de reciclaje? y finalmente ¿Hay un mercado dispuesto a adquirir esos productos?
Alrededor del reciclaje se han construido tantos mitos que es muy difícil llegar al fondo del asunto sin tropezar con una serie de cuestiones controvertidas. Y mientras muchos han reducido el debate del destino final de los residuos a una cuestión de reciclaje versus relleno sanitario, hay experiencias que demuestran que existen salidas intermedias, combinando diferentes posibilidades. Pero hay algo que queda descartado desde el vamos: el reciclaje no es una actividad rentable. Los organismos y empresas que se dedican a esta actividad reconocen que no hay ganancias, al menos por ahora. Lo que ocurre es que el reciclaje, más allá de la rentabilidad, se ha transformado en un medio para generar una nueva conciencia respecto de la problemática de los residuos urbanos. La mayor parte de la basura que se genera en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires tiene como destino los rellenos sanitarios del CEAMSE.
El organismo percibe 8,71 pesos (más IVA) por tonelada de residuos que se depositan en los rellenos sanitarios. Los costos de una alternativa complementaria (reciclaje) son mucho más elevados y por lo tanto encarecen los servicios que deben afrontar los municipios. La recolección diferenciada para el reciclaje tiene un valor de entre tres y cuatro veces más que las tarifas por el servicio de recolección domiciliaria común, en tanto que los costos por incineración son varias veces superiores al relleno.
Otro interrogante a resolver se refiere a las alternativas de tratamiento de los residuos. La incineración es un camino posible, pero en principio pareciera que no están dadas las condiciones para adoptar esta metodología debido a la falta de definición respecto del destino final de las cenizas, los sitios para el tratamiento y la ubicación de rellenos de seguridad para los residuos que produce este proceso de combustión.
Las críticas al método de relleno sanitario y los lugares de disposición, fueron constantes pero ningún sistema integral de gestión de residuos sólidos urbanos puede prescindir de rellenos sanitarios. No hay dudas que los centros de disposición final deben brindar las condiciones necesarias de seguridad y eficacia. Un adecuado manejo implica incorporación de tecnología y por lo tanto mayores costos económicos. Se introduce un nuevo elemento en la polémica: ¿quién financiará ésto? ¿la sociedad está dispuesta a afrontar una mayor carga impositiva? ¿los presupuestos municipales contemplarán mayores erogaciones para atender estas demandas?
Existe un desfase entre el reconocimiento de los principios, el mayor o menor peso en la definición de un esquema de jerarquías y los hechos concretos. En los distintos centros urbanos pueden darse soluciones diferentes, de acuerdo a los condicionamientos concretos de cada programa que posibiliten una mejor gestión de los residuos.
Estamos en un estadio distante de la realidad del Primer Mundo. La prioridad debe ser alcanzar una cobertura de los servicios de recolección, limpieza, barrido y asegurar una disposición final adecuada. Es importante recordar la alternativa de las tres R: reutilizar aquellos productos que pueden tener otra utilidad, como los envases de vidrio y las cajas; reducir la cantidad de basura que se genera y, finalmente, reciclar un porcentaje de la misma. Tres alternativas que, combinadas, pueden contribuir notablemente a mejorar el mundo en el que vivimos.
Según Montesquieu "la ley tiene un sentido Universal que debe adaptarse a las condiciones impuestas por la tradición, la necesidad geográfica, las costumbres y las maneras de una Nación". Un marco normativo que no se encuadre en un contexto social y cultural seguramente será ignorado por las mayorías.
El proyecto sobre gestión de residuos domiciliarios, con media sanción de la Cámara de Diputados, genera algunos comentarios:
a) Competencias ambientales
La reforma constitucional de 1994 innovó el modelo distributivo de competencias en lo que hace a la cuestión ambiental, ya que si bien existe concurrencia de competencias federales y provinciales, no coinciden los tributos legislativos con los administrativos y jurisdiccionales.
En el reparto de las competencias, material y territorial, parece coherente que el Estado nacional preserve la facultad de establecer los niveles mínimos o umbrales de protección ambiental en virtud del artículo 41 de la Constitución Nacional. Una lectura generosa y expansiva podría llevar a consagrar un derecho al ambiente absoluto y olvidar realizarlo de modo acorde con los demás preceptos constitucionales a fin de asegurarles "a todos" un ámbito de validez y efectividad.
La proclamación tan enfática de establecer los presupuestos mínimos de protección ambiental implica colocar bajo el "paraguas" del artículo 41 toda actividad o situación que de una u otra manera se relacione en forma directa o indirecta con el ambiente, omitiendo reconocer las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser alteradas. En tal sentido, "corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la "comunidad" (C.S.-16/5/95).
La República Argentina se organiza bajo la forma de un sistema federal aceptando las tres órdenes de jurisdicciones: nacional, provincial, municipal y repartiendo las competencias según las delegaciones expresas y taxativas contenidas en la Constitución Nacional, tanto para decir, como para actuar el derecho.
La incorporación de la normativa ambiental presenta serios inconvenientes: a) la distribución de competencias hecha por la Constitución; b) el régimen federal adoptado con las tres jurisdicciones; c) la división de poderes y d) la afectación al uso y goce de los bienes del dominio público o privado. La iniciativa, que cuenta con media sanción de la Cámara de Diputados de la Nación, excedería las competencias asignadas a la Nación al legislar sobre materia íntimamente relacionadas con el derecho urbanístico y el ordenamiento territorial y uso del suelo, aspectos históricamente reservados a la competencia provincial y/o municipal; sobre todo en el tema de residuos domiciliarios (de responsabilidad municipal por tratarse de un asunto eminentemente local y por lo tanto le corresponde su manejo y gestión).
b) El problema de la definición
El proyecto mencionado no delimita los residuos propiamente dichos de aquellas sustancias u objetos a reciclar o reutilizar (bienes económicos), lo cual es importante ya que esto determina el marco del régimen de manejo y el campo de aplicación de la ley proyectada. En la legislación comparada, la determinación de qué se entiende por residuos, (en particular en el campo del reciclaje o del reúso) es motivo de discusiones y polémicas tanto en sus aspectos objetivos como subjetivos y aún está en evolución. Asimismo, no diferenciar entre los residuos domiciliarios, las condiciones físicas de los mismos (sólidos, semisólidos, líquidos, etc.), conlleva a una generalización inadecuada que no es la adoptada por la moderna legislación en la materia. En rigor, debería hablarse de residuos sólidos domiciliarios y excluir toda referencia que complique su interpretación.
Destaca la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, integrada por 29 naciones), que la gestión de residuos sólidos es extremadamente compleja atento a la dimensión económica del problema: los costos de una adecuada recolección, del transporte y de la disposición final de ellos.
No existe una respuesta única y la solución debe salir de un cuidadoso análisis del ciclo de la vida del residuo y de un previo y pormenorizado estudio del impacto económico y social, que tenga en cuenta los costos a afrontar, quién los pagará y las eventuales distorsiones que las medidas pueden ocasionar en el mercado.
Dr. Luis Reinaldo Fernández
Senado de la Nación Argentina