Fundap : Uma batalha pouco eficiente

 

Luiz Roberto Murta, Mestrando em Economia pela UFES e Prêmio Espírito Santo de Economia 1999 pelo Corecon-ES.

 Muito tem se discutido sobre a reforma tributária e  as implicações negativas que esta traria ao Espírito Santo, devido a natural extinção dos incentivos fiscais concedidos por este estado.

Paralelamente, muitos debates sobre as perdas sofridas na arrecadação estadual em função da política de incentivos, vem sendo realizados. A razão disso é óbvia. Ao promover esse tipo de política, o Estado abdica de uma parcela de suas receitas em detrimento de um possível desenvolvimento setorial e o crescimento regional promovido pelas empresas favorecidas com o incentivo.

No caso especial do incentivo financeiro Fundap, o Estado abre mão de uma parcela da Receita oriunda do ICMS relativo as importações, com o objetivo de promover o comércio exterior local, através da atração de cargas de outras regiões e do imposto que seria arrecadado no estado de destino das mercadorias.

A questão relevante que se coloca é a seguinte : O que o Estado deixou de arrecadar foi compensado pelo desenvolvimento das atividades ligadas ao Comércio Exterior local e pelo crescimento regional ?

Para responder essa questão, dois pontos devem ser discutidos. O 1º ponto refere-se a arrecadação. Em 1997 (e não muito diferente nos anos posteriores), 85% das importações capixabas estavam associadas ao Fundap, e em sua grande maioria destinadas a outros estados. Assim, com  fim do incentivo, torna-se pouco provável que as empresas continuem a recolher o ICMS dentro do Espírito Santo. Em outras palavras, a arrecadação com o incentivo muito provavelmente encontra-se em patamar mais elevado (mesmo com uma distribuição desfavorável dos recursos relativos ao fundo) do que sem ele.

O 2º ponto diz respeito a promoção do desenvolvimento das atividades relacionadas ao intercâmbio internacional capixaba, isto é, o Fundap tem contribuído para o crescimento da renda estadual e para a melhoria da infra-estrutura do setor ?

Partindo da hipótese de que sem o incentivo, a grande maioria dos produtos seriam desembaraçados em outros estados, devido aos custos operacionais inferiores, pode-se dizer que uma parcela razoável da melhoria em logística nos últimos anos deve-se indiretamente ao fundo. Um exemplo disso, são as EADI’s – Estações Aduaneiras de Interior.

No que tange a renda, ainda que seja inegável a concentração nesse sistema (65% das importações e 77% do total do financiamento as empresas no ano de 1997 estejam relacionados com as mesmas 6 empresas), seria pouco coerente afirmar que o fundo não tenha tido um papel fundamental a nível agregado. A afirmativa torna-se pertinente se considera-se que o comércio exterior está no centro do desenvolvimento regional na década de 90.

Uma vez discutidos os dois pontos chaves, pode-se retornar agora com um pouco mais de base para responder se valeu a pena o Estado abdicar de boa parte de sua parcela de suas receitas em detrimento do desenvolvimento setorial e do crescimento regional. Na opinião desse autor, a resposta seria afirmativa por 2 razões. A primeira delas seria que as atividades ligadas a importação, e, por conseguinte, o Fundap tem contribuído ativamente para o crescimento econômico regional na última década; e a segunda é que sem o Fundo, muito provavelmente, a arrecadação estadual relativa a este incentivo seria bem inferior a receita atual, logo, não haveria muito a abdicar em termos de arrecadação.

Nesse contexto, a conclusão inicial seria que : com a Reforma Tributária e a extinção do incentivo, o Espírito Santo sairia sensivelmente prejudicado, dado a importância do Fundo no crescimento regional e no desenvolvimento do setor de comércio exterior local. A argumentação política, desse modo, deveria ser de defesa pela permanência da política vigente e de combate à Reforma.

Entretanto, esta conclusão se torna simplista se adiciona-se um elemento fundamental no processo e deixado a parte na discussão acima : A Abertura Comercial. Esta, ou melhor dizendo, a política externa adotada em âmbito nacional, pode ser entendido como o componente exógeno crucial na explicação do recrudescimento das importações capixabas a partir da segunda metade da década de 90 e a variável que modifica drasticamente o resultado da discussão.

A idéia é a seguinte : se o Fundap existe desde o início da década de 70, por que somente a partir da metade da década passada, tornou-se um dos pilares do crescimento local ?

A resposta é que o Fundo pode ser considerado um tipo de multiplicador. Considerando que um multiplicador incide diretamente em função de um outro fator, isto implica que o primeiro está subordinado ao comportamento do fator multiplicado, que vem a ser a Abertura Comercial. Em outras palavras, o Fundap por si só não influencia. Para haver um elevado nível de importação local é necessário haver concomitantemente uma expansão da entrada de mercadorias externas no mercado em âmbito nacional. O incentivo é somente um fator de atração.

 

É nesse ponto que se encontra a raiz do problema. Desde o início da década de 80, o país se encontra fragilizado em sua situação externa, isto é com dificuldades em relação ao seu Balanço de Pagamentos. Essa dificuldade reside no fato de que o Brasil convive com uma saída constante de recursos financeiros de seu caixa, basicamente devido ao pagamentos de juros e amortizações da dívida externa. Dada a escassez da entrada de recursos financeiros no país, até 1992, esta saída tinha que ser compensada por saldos positivos de recursos reais (balança comercial). No entanto, desde o início da década de 90, o país se tornou um receptor de recursos financeiros, elevando as reservas cambiais e levando o país a uma situação externa mais favorável. Esse novo cenário possibilitou uma maior folga na política externa, dando margem para sucessivos déficits na balança comercial e uma elevação substancial nas importações, a partir de 95.

Todavia, as recentes crises mundiais demonstraram o quão é arriscado este tipo de política fundada no ajustamento externo via entrada de capitais e nas expectativas dos agentes. A mudança na política cambial em janeiro passado mostrou o novo rumo tomado no quadro externo, e as importações em 1999 já retornaram ao nível de 95 (em torno de 49 bilhões), o que corresponde uma redução de 20% entre 1997 e 99.

 O impacto nos resultados relativos ao Fundap foram imediatos (uma queda real de 20% entre 1997 e 99), comprovando a relação estreita entre importações em nível nacional e estadual.

Qual a tendência daqui em diante ? Dado as variações pouco expressivas nas exportações nos 2 últimos anos (e sem muita perspectiva de avanços significativos no curto prazo); a percepção do risco do ajuste externo via capitais; e o avanço significativo do passivo financeiro externo nos últimos anos, infelizmente, espera-se que as importações na melhor das hipóteses permaneçam constantes com grande  possibilidades de variações negativas. Obviamente, dado a sensibilidade das receitas referentes ao Fundo ao cenário nacional, a tendência é de uma redução gradual de sua importância para o crescimento da renda estadual e para o desenvolvimento do comércio exterior capixaba.

Diante de tais fatos, percebe-se que a luta política pela continuidade do incentivo, ainda que válida na situação atual, se torna pouco expressiva quando vislumbra-se um horizonte mais amplo, caracterizado por um ambiente desfavorável as importações. A decisão mais razoável deveria ser o de se concentrar o esforço político na busca pelo repasse integral dos recursos perdidos com a Lei Kandir, desde 1997, referentes às exportações. Os benefícios desses recursos no longo prazo seriam muito maiores para a sociedade capixaba e muito menos polêmicos.