CONJUNTURA
Brasil: Reforma Tributária e Eficiência Tributária
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IntroduçãoNo momento em que se debate no Congresso os fundamentos da chamada Reforma Tributária, procurando redesenhar o modelo da carga impositiva a que se irá sujeitar o País, parece que, de uma maneira geral, ainda não foi guindada ao cenário das discussões a questão do mecanismo fiscal-arrecadador. Se ainda não é tempo de definir o desenho da estrutura da administração tributária consentânea com o modelo tributário a ser adotado na Reforma, é tempo, pelo menos, de aprofundar uma cuidadosa avaliação crítica do mecanismo hoje em funcionamento, diante dos desafios e vicissitudes que já enfrenta no sistema vigente, e diante das expectativas do que está por vir.
Isto parece ainda mais verdadeiro para o caso da administração dos tributos federais, com suas amplas inserções em um ambiente econômico marcado pelas desigualdades regionais, pela heterogeneidade dos próprios tributos e seu grau de complexidade, reclamando um controle atento do Estado o que implica a necessidade de investimentos – muitas vezes não concretizados - na máquina fiscal.
A estruturação do aparelho fiscal-arrecadador não é, nem pode ser, o resultado de uma espécie de arquitetura estética, onde se procura conferir uma ordenação gráfica, lógica e bem apresentada, dos diversos segmentos de uma organização. As organizações atendem, antes de tudo, aos reclamos do ambiente exterior que as cerca, atuando interativamente com este. Esta é a questão estratégica fundamental.
No caso da administração tributária, o modelo organizacional deve perseguir os mesmo pressuposto e, necessariamente, ter condições de atuar da maneira mais interativa o possível com o meio externo no qual está inserido. Esse meio externo não é apenas o chamado universo de contribuintes, porém um contexto bem mais amplo que, necessariamente, deve fazer refletir sobre o fisco o próprio ordenamento do Sistema Jurídico-Tributário e do Sistema Jurídico-Administrativo Público.
Isto é melhor entendido quando se examina os diversos aspectos que presidiram a grande Reforma Tributária da década de 60 e os importantes fatores de interação que conduziram o desenhamento da nova estrutura de Administração Tributária da União, a Secretaria da Receita Federal. E o que refletiu a criação da Secretaria da Receita Federal ? Por que uma organização fiscal em estrutura sistêmica ?
O Ministério da Fazenda, criado pelo Alvará de 28 de julho de l808, sob a denominação de Erário Régio foi transformado, com o advento da República, em Ministério da Fazenda pela Lei no. 23, de 30 de outubro de 1891. O primeiro período republicano registra, com os ministros Rui Barbosa e Joaquim Murtinho, dois momentos significativos de preocupação reformadora por parte da alta administração fazendária. Entretanto, é uma época em que o conceito de reforma está muito mais voltado para adoções de políticas (financeira e monetária) do que, propriamente, para alterações e remanejamentos de estruturas (administrativa).
Após a revolução de 1930, com a chamada reforma Osvaldo Aranha, ganhou o Ministério da Fazenda - sob a égide de um movimento que se propunha transformar a face político-social do País, com suas repercussões de ordem econômica e financeira - através do Decreto no. 24.036, de 1934, uma estrutura que perdurou ao longo de 34 anos.
O modelo previa uma distribuição de atribuições que, pouco tempo depois, se mostrou insatisfatória para acompanhar as mudanças econômicas pelas quais o Brasil passava. A etapa do após-guerra, com a dinâmica de industrialização, da expansão do mercado interno e as conseqüentes interações da política monetária, cambial, de comércio exterior e fiscal, criavam novas responsabilidades e encargos para o Ministério da Fazenda, muito superiores ao que o modelo estrutural de 1934 poderia suportar.
- Projetos de Reforma Administrativa no Ministério da Fazenda
Diversos estudos, a partir de 1953, foram realizados na Fazenda, à conta de preocupação de dotar o Ministério de uma estrutura organizacional capaz de implementar a política de ação do órgão. Algumas unidades do Ministério chegaram a sofrer alterações (em certos casos bastante profundas) mas a eficiência com a qual deviam responder, era frustrada pelas falhas de estrutura do conjunto organizacional da Fazenda.
Em 1962, a Consultoria Geral da República divulgou o Parecer F-4, tratando da "Reforma Administrativa – Estrutura do Poder Executivo", em que o "Ministério da Fazenda era contemplado no exame de situação e nas proposições de alterações de estrutura. No ano seguinte, constituiu-se, pela Portaria Ministerial BR-1, de 11 de janeiro de 1963, o Grupo de Trabalho fazendário encarregado de preparar subsídios à apresentação de informações e sugestões a respeito do plano de Reforma Administrativa da Consultoria da República. O Grupo reuniu material suficiente para um estudo crítico e um substitutivo ao anteprojeto da Consultoria.
Com a edição, em 25 de fevereiro de 1967 (portanto, quatro anos após) do Decreto-lei no. 200, dispondo sobre a organização da Administração Federal, ficaram estabelecidas as diretrizes para a Reforma Administrativa. Já agora, sob um ótica muito mais profunda, encetou o Ministério da Fazenda o exame da situação estrutural, pelo ponto mais critico e de maior significado naquele momento: a máquina fiscal.
Em 1968, procedeu-se à primeira grande etapa da reforma da Administração Fazendária, proposta pela Exposição de Motivos MF-377, de 31 de outubro de 1968 e instituída pelo Decreto no. 63.659, de 20 de novembro daquele mesmo ano. Convém lembrar que o Sistema Tributário brasileiro fora sensivelmente alterado a partir da Emenda Constitucional no. 18, de 1965, para logo depois, em 1966, o Código Tributário Nacional arrematar essa etapa da reforma, procurando corrigir antigos e arrastados problemas de natureza econômica, financeira e jurídica. Entre estes, destacava-se um grande defeito da chamada legislação impositiva, onde questões regidas pelos mesmos princípios eram tratadas de maneira diversa, e mesmo conflituosas, por diferentes normas legais de diferentes tributos.
Em um país onde o sistema tributário se apoiava decididamente na carga tributária indireta, o grau de iniquidade, tumulto e discriminação fiscais provocados por tal dissimetria normativa era gritante e extremamente prejudicial para o desenvolvimento de políticas econômicas consistentes e para a administração dos negócios. Não era, em absoluto, a questão de tratar-se os dessemelhantes de maneira dessemelhante, mas o puro e simples conflito de normas ou regulamentos.
Parece indiscutível que o sistema impositivo de um país deve refletir, também, as condições econômicas e sociais ali presentes e, como dizia Rubens Gomes de Souza ("Compêndio de Legislação Tributária, Resenha Tributária", S. Paulo, 1981, p. 188), adaptar-se às suas instituições políticas e ao seu regime jurídico geral. A Reforma Tributária da década de 60 permitiu tanger a questão dos impostos indiretos através da eliminação daqueles graves inconvenientes, adotando um modelo de sistema tributário coeso e interrelacionado.
A estrutura de impostos sobre a produção tornou-se absolutamente integrada, diante dos pontos de semelhança entre os tributos do comércio interno e externo. Isto permitiu, por outro lado, o grande passo de integração da administração dos tributos internos com a fiscalização aduaneira, facultando economias sensíveis para os custos dos serviços públicos implicados e benefícios indiscutíveis para a facilitação da vida de empresários e contribuintes em geral.
A implantação da Secretaria da Receita Federal, em 1969, resultaria na integração administrativa, funcional e estrutural dos diversos componentes do âmbito fiscal da União, conjugando em alcance e profundidade sistêmicos as funções de tributação, fiscalização, arrecadação e informações (ou cadastros) econômico-fiscais. A integração administrativa se deu - e poucos estudiosos têm notado isto - em conseqüência da integração jurídico-tributária, esta condicionando aquela, e apenas o desenho estrutural e funcional, ou seja, o esboço de organização, foi inspirado no do Serviço de Rendas Internas dos Estados Unidos, consoante uma adaptação do adotado pelos americanos naquela época.
Enquanto a antiga Direção-Geral da Fazenda Nacional, antecessora da Secretaria da Receita Federal, conforme o modelo de 1934, compreendia um organograma compartimentado por tributos, formado por departamentos estanques e plurifuncionais, exercendo cada um deles atividades idênticas (tributação, fiscalização, arrecadação e administração geral), a nova unidade se apoiava nas quatro grandes áreas-síntese da administração fiscal, estruturadas de maneira sistêmica.
Com o passar do tempo, especialmente na década de 80, surgiram reações "departamentalistas" dentro da Receita Federal, uma espécie de retorno parcial à situação anterior à reforma da 1968. A questão da alfândega, miscigenada na estrutura dos Sistemas de Fiscalização e de Tributação, ensejou um movimento de progressiva independência aduaneira, a qual ganhou força nos anos seguintes, desembocando, em 1985, numa Coordenação de Controle Aduaneiro – tipicamente departamental - dentro do desenho não-departamental da Receita.
Muito embora o que se buscasse, na ocasião, fossem ganhos de eficácia para o segmento alfandegário da estrutura do fisco federal, a solução de compartimentá-lo, transformou o desenho da SRF numa espécie de híbrido, incentivando tendências anti-sistêmicas na organização, ao mesmo tempo que facultava às áreas já departamentalizadas, acalentarem expectativas cada vez mais independentistas e autárquicas e, em certo momento, induzindo ao corte, de vez, dos laços de união com a Receita. Basta ver o que ia acontecendo em março/abril de 1990, introduzido no bojo da chamada "Reforma Collor".
Sintomaticamente, isto corresponde à fase onde se arrefeceu, no ambiente do fisco federal, os mecanismos de planejamento e, por via de conseqüência, os de controle, avaliação e de diagnóstico de situação. As estruturas funcionais sistêmicas (Assessoria Especial de Planejamento e Avaliação – AESPA e respectivas projeções regionais) "evaporaram-se", literalmente, do regimento da Secretaria da Receita.
De certa forma, é possível dizer que tais momentos coincidem, também, com o recrudescimento das práticas de eficácia normativa, promovendo o Estado modificações do sistema tributário pela via legislativa, notadamente do Decreto-lei e a seguir da Medida Provisória, como forma de aumento da arrecadação, em vez de eficiência administrativa pela via do aperfeiçoamento da máquina fiscal-arrecadadora.
Se no patamar legal é factível criar-se, ampliar-se a base de cálculo ou agravar-se tributos, não é tão fácil transladar a nova imposição aos fatos e circunstâncias que pretende normatizar. Quando se lança mão com freqüência ao recurso da eficácia, das alterações legais, é o progressivo tumulto e desmantelamento do Sistema Tributário que acaba por ocorrer a longo prazo, sem embargo, por um lado, da fragilização da segurança jurídica do contribuinte e, por outro, do conceito de importância estratégica da Administração Fiscal.
A par dos fenômenos externos, estiolaram-se na Receita os mecanismos de "estado-maior" voltados para o planejamento global, esgarçando-se naturalmente os de controle de desempenho a ele ligados, os de análise micro e macro-administrativa, os de desenvolvimento de técnicas de racionalização, os de auditoria operacional e, por conseqüência, os de controle de qualidade, tudo isto, até então, implementado e atuante. Ora, todo um processo que ainda reclamava correções e aperfeiçoamentos, projetando novas e sucessivas etapas de evolução, foi, simplesmente, detido ou interrompido.
- Eficácia e Estrutura Organizacional
Seria oportuno, para não dizer imperioso, que tão logo venha a ocorrer a esperada Reforma Tributária, retome-se – com duas décadas e meia de atraso – aquele impulso nascido em 1969 e se produza a reorganização da Secretaria da Receita Federal, cuidando-se para não aumentar ainda mais a margem de vulnerabilidades existentes, preservando sua unicidade e garantindo uma estrutura alinhada por uma visão sistêmica e interativa.
Note-se, entretanto, que sob o ângulo da Reforma Administrativa consagrada pelo Decreto-lei no. 200, a reestruturação do fisco federal no final da década de 60 observou todos os mandamentos e princípios estabelecidos por aquele diploma, sem entretanto ter o condão de, por si só, resolver problemas de natureza administrativa e, especialmente, os de caráter gerencial. Decorridos todos estes anos, esgotaram-se, como é natural, alguns daqueles modelos, mas não se esgotaram os conceitos de administração sistêmica, de administração por objetivos e de planejamento. Evoluíram.
Mesmo quando se quis fazer reforma, deixou-se de perceber a necessidade de ajustar quaisquer idéias de exame da situação interna (recursos humanos, estrutura e funcionamento) a um padrão racional de planejamento, ótica sistêmica e enfoque crítico, repassado na discussão ampla, com estribo doutrinário, que procurasse examinar as interações que condicionavam o problema. Seguiu-se aos tropeções.
Dizia Paulo de Oliveira Pena ( "Introdução ao Planejamento na Administração Pública", Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1959) que as organizações perfeitas serão ineficazes se não empregarem métodos racionais de trabalho. "Não se pretende negar a influência da organização sobre o rendimento das ações. Mas deve-se sempre ter o cuidado de identificar e eliminar as contradições existentes entre as estruturas e as exigências de um bom resultado".
Isto quer dizer que a relação entre resultados ou objetivos e estrutura está centrada, obrigatoriamente, na realidade do mundo externo, do mercado, das relações de forças exteriores que vão exigir respostas adequadas dessa organização. A evolução objetiva dos sistemas organizacionais está condicionada ao ambiente externo. É sem dúvida importante o enfoque interno que busca a eficiência da máquina administrativa, mas o enfoque externo - ou seja, a eficácia - permite os ajustamentos e transformações necessárias ao sucesso da organização.
Introduzido o conceito de eficácia como fator de condicionamento da estrutura organizacional, será interessante explicitar, igualmente, o critério de área de eficácia, como instrumento de trabalho no desenho (ou na reconfiguração) dessa mesma estrutura.
Na próxima edição, será aprofundado o tema.