Doutrina. Mecanismos teóricos do Planejamento por Objetivos sob o enfoque da Teoria dos Sistemas
FISCO E PLANEJAMENTO
I - PARTE GERAL
Planejamento: Conceitos ClassificatóriosPontos a Esclarecer
Conceituar planejamento é definir processo e, tratando-se de matéria adjetiva, serão muitas as formas de vizualizá-lo, de entendê-lo e de descrever seus atributos mais característicos. Naturalmente, as expressões definidoras variam em razão das próprias origens acadêmicas ou das funções profissionais exercidas por seus defensores, quando não, por enfoques políticos que moldam a conceitução.
Em todos eles, contudo, planejamento é processo – seja qual for a metodologia e a ênfase - para atingir e garantir resultados futuros. Cabe, entretanto, efetuar alguns comentários introdutórios à discussão do conceito técnico de planejamento e procurar desfazer alguns equívocos.
Um dos lugares mais comuns, na interpretação do termo, é ver a presença do "planejamento" em um série de iniciativas do cotidiano, em atos que apenas representam o exercício da previsão ou do propósito de resolver problemas.
À luz de um enfoque tão amplo, não é de admirar que sejam citados por alguns autores, como antigas manifestações de planejamento, atos pertencentes ao passado histórico e vinculados ao terreno da administração, mas que, na realidade, pouco têm a ver com aquele processo técnico.
O que caracteriza o planejamento é o plano. Plano é o corolário do processo de planejamento, e onde um não exista, não existirá o outro.
Plano é o documento do trabalho, fixando os objetivos a alcançar, os prazos e os recursos para tanto. Dessa forma, sem plano escrito, não se poder caracterizar tecnicamente o processo de planejamento.
Um outro equívoco diz respeito a "planos" sem prazo, com o prazo em aberto ou indeterminado. Também aí não se pode, rigorosamente, falar em planejamento.
O tempo de realização é fundamental ao plano, e ainda que, em alguns dos seus objetivos não se possa precisar o momento para serem atingidos, o prazo global de vigência do plano é que irá contingenciá-los. Plano sem prazos será, no máximo, um declaração de intenções, por carecer de importante pressuposto de ordem técnica.
Ocorrem, também, imprecisões quanto ao emprego do termo programa. É muito comum verificar-se o uso desta palavra como sinônimo de planejamento, o que é engano. Programação é um dos componentes do planejamento, e diz respeito ao atingimento dos objetivos detalhados no plano. Para um determinado objetivo, será implementado um ou mais programas. Por exemplo, para se atingir um objetivo de planejamento tributário de combate à sonegação, será preciso realizar uma série de programas de fiscalização.
De seu turno, programa e projeto costumam a ser tomados como sinônimos, desde que são empregados de maneira indiscriminada, havendo apenas preferências seletivas evidenciadas por alguns setores de atividade profissional ( economistas, técnicos de administração financeira, etc.). Convém lembrar que também legislações orçamentárias estabeleceram diferenças no emprego dessas duas expressões, para efeito da disposição e registro dos recursos públicos.
Projeto diz respeito à concretização de medidas para o desenvolvimento tanto de um plano, quanto dos programas em que pode se subdividir esse plano. É um termo de significado abrangente. Para efeito do presente estudo, projeto representa a iniciativa concreta de desenvolvimento de um plano determinado, e abarca todas as fases do processo de planejamento.
Classificação Didática: O Exame dos Tipos de Planejamento
Um repertório tão variado de definições como as que costumam ser atribuídas ao termo planejamento, faculta elaborar um quadro de classificação temática, tendo por base o conceito: planejamento como figura do processo de administração.
Para fins didáticos, é possível considerar o pressuposto de que as modalidades de planejamento podem ser agrupadas através de seus objetivos e, em razão destes, pela amplitude do alcance visado. Sob tal prisma, e desprezando a dicotomia "planejamento público" e "planejamento privado", é razoável supor, a grosso modo, cinco segmentos primários de classificação:
Sob o enfoque complementar do alcance pretendido, é possível distinguir também formas setoriais, nacionais e regionais de exercitar o processo de planejamento. Pare claro, assim, que as formas classificatórias adotadas são meramente aproximativas, não pretendendo esgotar possibilidades que a interpretação, faculta, menos ainda, de corrigir ou retificar propostas inseridas alhures em trabalhos de outros autores. Portanto, sob um aspecto didático, esses cinco tipos de planejamento sumariados, poderiam envolver as seguintes conceituações:
O planejamento físico diria respeito, conceitualmente, ao meio corpóreo sobre o qual o processo atua, ou também, às qualidades corpóreas da matéria na qual procura influir ou produzir o efeito objetivado. Portanto, o plano de atuação embora não sendo apenas material, procura obter efeitos de alteração, de manipulação ou de criação, exclusivamente no patamar físico sobre o qual atua. O plano que visa a transformar cimento, areia, ferro, encanamentos e outras peças em um complexo hidroelétrico, seria um exemplo do planejamento físico, definido pelo prisma do meio corpóreo sobre o qual atuou.
A classificação do planejamento centrada na natureza daquilo que se pretende atingir através de sua implementação, arrastaria o planejamento econômico, o planejamento social e o planejamento organizacional, para o grupo em que o processo é definido em razão de seus objetivos.
O planejamento jurisdicional, por sua própria denominação, um colocação espacial, situaria o processo em razão dos limites notadamente territoriais. Dessa forma, o planejamento pode ser definido segundo, não apenas, a finalidade e o alcance, mas pelo próprio elemento corpóreo ou físico sobre o qual pretende atuar.
Isto não impede que uns sejam formas qualificadas de outros. Na realidade, nada impede que um projeto econômico limitado não possa, pelo enfoque do seu ambiente de implementação, ser arrolado como forma de planejamento jurisdicional. Dessa mesma maneira, o planejamento jurisdicional poderia seria ser enquadrado pelo seu conteúdo social, e assim por diante, em outras combinações.
Planejamento Restrito (narrow-planning) e Planejamento Amplo (broad-planning)
O planejamento, consoante o que já foi examinado até aqui, pode ser visto através de classificações em razão de sua finalidade, do alcance e do meio físico de atuação, enfoques voltados, portanto, para o "objeto" do processo. Entretanto, na outra extremidade da corda que traciona esse processo, situam-se os agentes do planejamento, aqueles que o elaboram e que fazem o processo andar.
Sob o prisma de elaboração do processo (enfoque de "sujeito") convém examinar dois conceitos que se colocam, atualmente, no centro de uma discussão: o planejamento realizado por planejadores profissionais e o processo de participação aberto a todos os que tem responsabilidades na organização.
O exame desses dois conceitos é importante, desde que, no âmbito do planejamento da administração tributária, o posicionamento doutrinário há de ser muito mais o de tender para o segundo do que para o primeiro. O emprego extensivo do planejamento no meio social criou condições para o aparecimento de especialistas na matéria. O grande desenvolvimento das organizações complexas, públicas e privadas, a amplitude dos problemas a atacar e a seleção de recursos diante de prioridades, foram conduzindo, cada vez mais, à arregimentação de mão-de-obra para cuidar preferencialmente – e depois com exclusividade – destes assuntos, gerando uma nova faixa de divisão de trabalho, na estrutura administração, entre os que planejam e os que implantam o planejado.
A progressiva profissionalização desembocou em um enfoque evidentemente estratificado, diante do qual diversos autores apontam para a distância entre o planejado no papel por uns e o que a realidade faculta aos que têm a responsabilidade de implementar o plano. Segundo essas fontes, quando o processo é atribuído a planejadores profissionais, estabelecidos em escritórios ou assesssorias especializadas, estaria caracterizado do que se chama narrow-planning, ou seja, o planejamento em sentido estrito. Suas principais deficiências residem na própria forma de elaboração, divorciada da responsabilidade pelo implemento do planejado, na descontinuidade do processo, calcado muito mais em informações documentais do que no confronto com a realidade de prática de administração; e na estratificação de grupos tecnocráticos preocupados em produzir o que tais autores chamam de "planejamento no papel" ou "pseudo-planejamento".
Em contraposição a isso, o modelo atualmente defendido para superar a tendência de se cair no narrow-planning, está calcado em um conceito de "planejamento aberto", o qual favorece ao arejamento da organização, através da participação de todos os que têm responsabilidades de direção na hierarquia, colocando a teoria diante da realidade dos fatos, permitindo a discussão dos problemas conjunturais, tornando muito mais factíveis os objetivos. É, sobretudo, um modelo de interação, contínuo, dotado de capacidade de auto-avaliação e crítica, ajustável e laborado por aqueles que têm a responsabilidade de sua implementação.
Integração do Planejamento à Ação Administrativa
Já é ocasião de lembrar que o planejamento não pode servir de risco potencialmente desagregador para a organização, em particular quando, por falta de experiência no emprego do processo, venha a ser utilizada a participação de consultores externos ou constituída uma assessoria de planejamento com elementos trazidos de fora. Isto é particularmente perigoso, ao se adotar um modelo clássico de planejamento estrito, onde a posição desses consultores se coloque de permeio entre a cúpula dirigente da organização e a estrutura subordinada. Conforme demonstra a figura do exemplo (ver o esquema narrow-planning), o modelo adotado não favorece a um clima de integração no campo da ação administrativa ou na aceitação e difusão do processo, pondo em risco, assim, o atingimento dos objetivos pretendidos pela organização.
O estudo do modelo demonstra duas posições gráficas distintas: em cima, o grupamento dirigente assessorado pelos consultores de planejamento; em baixo, os setores responsáveis pela implantação. Entre os dois blocos, filtrando a passagem de informações para execução (descendentes) e informações de avaliação (ascendentes), situa-se, uma vez mais, a assessoria de planejamento. Nesse tipo de esquema, tais consultores assumem um papel privilegiado, do ponto de vista de sua posição no processo, mas deixam a organização em vulnerabilidade, pois o mecanismo de comando passa a funcionar por interposta figura, a cadeia de informações é interrompida no patamar da assesssorias e alongam-se os canais de comunicação entre os estratos da organização.
De seu turno, uma consultoria de planejamento calcada nesses moldes, ao dispor de informações elaboradas e fornecidas por terceiros, corre o risco de receber material viciado e sobre esses dados – onde lhes falta experiência para crítica – montar suas estimativas e projetos. Portanto, o principal cuidado de se eleger o modelo de um processo de planejamento – mormente quando se trata de aplicar a uma organização em pleno funcionamento – é associá-lo a interesses de integração institucional, evitando assim que o paciente acabe vítima da terapêutica escolhida. É com esse cuidado e com essa visão de enlace administrativo que o planejamento aberto (broad-planning) salienta sua proposta metodológica.
Doutrinariamente, o modelo de planejamento aberto não impede ou repele a participação de especialistas ou planejadores, apenas retira o processo da forma de limitação em que o narrow-planning o coloca, fazendo atuar todos os estratos responsáveis da organização, favorecendo à mobilidade de informações entre os funcionários participantes e dirigentes, e expondo o potencial de cada um destes, com referência aos propósitos da instituição.
O professor Ray Bromley, da Universidade de Gales, no Reino Unido, um dos mais ardorosos defensores do planejamento aberto, desenvolveu um modelo gráfico para fins didáticos com características suficientemente amplas para utilização em variados tipos de propósitos (sociais, econômicos, etc.), de alcances (nacional, regional ou local), ou de setores de atividades. Esse modelo gráfico será examinado adiante, no capítulo que trata do planejamento de projetos e ciclo de gestão.
Administração Sistêmica e Planejamento
A Teoria dos Sistemas Aplicada à Administração
Conceito de Sistema
A idéia de sistema está intimamente ligada à de interação ou de interdependência. Sistema, portanto, significa um conjunto de elementos que se interagem, ou seja, que atuam em total, interdependência.
Os sistemas podem ser divididos em concretos ou físicos e abstratos. Os concretos são exemplos bem visíveis na vida cotidiana: as máquinas, aparelhos e mecanismos. Por si mesmos não têm possibilidade de alterarem seu estado, de diminuir ou ampliar sua atividade ou atuação. Um relógio é sempre o mesmo, na loja do vendedor ou colocado no pulso de quem o comprou. É imutável o estado original e irreversível o mecanismo de sua finalidade. Será o mesmo relógio, atado no braço de um ou de outra pessoa, não sofrendo assim necessidade de adaptação ao meio externo, ou reagindo pelas mudanças nele ocorridas. É um sistema voltado para dentro de si mesmo, é um sistema fechado.
O Sistema Circulatório de uma pessoa, também é um sistema concreto, pois é constituído de elementos físicos, porém está en desenvolvimento desde o ventre materno até o momento da morte. Recebe influências do ambiente externo – o que o obriga a adaptações e ajustamentos – e por sua vez estimula ou produz influências em outros sistemas com os quais se relaciona. É um sistema aberto, pois está em franca comunicação com outros sistemas e, de uma certa forma, é um subsistema pois faz parte de um sistema ainda maior que engloba todos os demais sistemas ( ou subsistemas ) presente no organismo.
Os sistemas abstratos se referem à maneira de conceber e estruturar idéias, com o fim de se dominar conhecimentos ou se entender determinado fenômeno.
A distribuição da matéria neste web site, a maneira de tratá-la dentro de um contexto mais amplo, a interdependência com outras áreas da atividade e do conhecimento humano, tudo isto corresponde a um enforque tipicamente sistêmico. Assim os sistemas abstratos estão ligados à interpretação e solução de problemas.
Como sistema, registram as peculiaridades dinâmicas dda interação, abrigando todas as demais características de um processo aberto:
Teoria dos Sistemas e Organização
A Teoria se apoia no conceito de que as organizações criadas pelo homem e os fenômenos complexos que nelas se passam, podem ser tratados como sistemas físicos, pois, como estes, possuem uma estrutura formada por grupos de componentes inter-relacionados (Sistema). Portanto, interação e sistema são sinônimos e operam em qualquer tipo de organização, não importando o tamanho, finalidade ou grau de importância social.
Todas as organizações apresentam uma estrutura, com níveis de mando, execução, responsabilidade e representatividade o que caracteriza uma gradação hierárquica dos diversos grupos componentes do sistema. Esses grupos hierárquicos podem ser encarados como sistemas menores, parciais (ou subsistemas), os quais – da mesma forma que o processo circulatório do corpo humano – constituem um sistema maior, o complexo da organização.
As organizações, tal como outros sistemas, demandam objetivos a serem alcançados, os quais são obtidos através da entrada de uma variedade de insumos – entre outros, um arranjo de mão-de-obra, materiais, orientação técnica, equipamento, autoridade gerencial, informações - do processamento ou transformação desses recursos, e da distribuição dos produtos realizados, através da saída de mercadoria, serviços, decisões, iniciativas públicas, etc.
As organizações, para sobreviver e progredir, devem estar em permanente contato com o ambiente exterior para saber o que este precisa, e, assim, munir-se do conhecimento e dos insumos necessários à elaboração dos produtos. Por sua vez, a qualidade do produto, sua aceitação e as alterações nas necessidades do ambiente para o qual é dirigido esse produto ( ou o esforço de produzi-lo ), precisam ser do permanente conhecimento da organização, sob pena de perecer.
Portanto, a organização precisa, mesmo depois de produzir com sucesso, receber informações constantes, vitais para o êxito de seu desempenho: é o que se chama realimentação (feed-back). Quatro elementos estarão, assim, presentes no sistema organizacional:
Modelos Organizacionais
Daquilo que foi dito, até este ponto, comparando os sistemas fechados e os abertos, e introduzindo nesse esquema as organizações, parece claro que, também para estas pode ser levantado o problema dos dois enfoques.
Uma empresa que esteja voltada para dentro de si mesma, pouco ou nada interessada sobre o que se passa com a clientela, bancos, fornecedores, tendências do consumo ou procura de serviços, irá receber, dessa forma, diminuta influência do ambiente.
Com esse tipo de limitação, em que as preocupações estão voltadas para a estrutura interior da organização, contatando insuficientemente o meio exterior, não é difícil concluir o que em breve irá acontecer. O desconhecimento das variáveis que presidem o mercado, e de outras manifestações do ambiente exterior à empresa, logo irá influir na saída do produto e, com isso, na entrada dos insumos. O desfecho é a marcha regressiva, até sucumbir o empreendimento.
O modelo de situação, aqui descrito, é o exemplo do sistema fechado em uma organização, onde as preocupações dizem respeito quase que exclusivamente à estrutura e relacionamentos internos (endógenos). Pode-se atingir um excelente desempenho no processo interno da organização (enfoque de eficiência), mas sem eficácia para os resultados que a organização pretende atingir, através da colocação de seu produto.
A Teoria dos Sistemas sustenta o conceito de que a forma harmoniosa de desenvolvimento da organização está no modelo aberto. Sob tal prisma, a evolução objetiva dos sistemas organizacionais está condicionada ao ambiente externo, pois é dele que recebe os insumos e para onde dirige o produto. É, sem dúvida, importante para a organização o enfoque interno que busca a eficiência da máquina administrativa, mas o enforque externo (exógeno), mantendo permanentemente comunicação e recebendo informações constantes do meio ambiente, permite os ajustamentos a transformações necessários ao sucesso da organização (enfoque de eficácia). Sob tal ênfase, a organização eficaz é a que responde às necessidades e reclamos do ambiente. Estas informações, colhidas a tabuladas no meio exterior, são transmitidas – como em todo sistema aberto - através do mecanismo de realimentação.
O Equilíbrio dos Enfoques
Quando se tocou no aspecto da importância do modelo de eficácia, como força propulsora das organizações criadas pelo homem, ficou bastante saliente, também, o papel que continua a caber ao enfoque interno, dentro de um sistema aberto.
O sistema aberto não repudia os atributos de eficiência com os quais a estrutura da organização deve se vestir, apenas a coloca em sua devida posição. Da mesma maneira que os exercícios físicos são úteis para o corpo humano, a ênfase, os excessos, podem ser danosos e até mesmo catastróficos.
Assim, as organizações devem cuidar da própria "saúde corpórea", procurar uma boa constituição de sua estrutura interna, uma agilização de seus mecanismos processuais. É importante para a organização desenvolver um padrão adequado de eficiência interna, produzindo ao máximo sem desperdícios de recursos (financeiros, humanos ou materiais), e em clima de harmonia em suas relações de trabalho.
A distribuição de encargos, os misteres gerenciais, a diferença hierárquica, os patamares salariais, o acesso a adestramentos, a especialização e outras tantas iniciativas calcadas em princípios tradicionais de administração, constituem a estrutura interna (endoestrutura) - em contraposição semântica ao meio ambiente e a tudo que se passa fora da organização (exoestrutura), embora nela causando reflexos - que encontra sua síntese esquemática no gráfico conhecido como organograma.
A Caixa Preta
O dirigente, ao se colocar diante da discussão dos objetivos ou da política a ser adotada pela organização, irá defrontar-se com a necessidades de se deter em um certo ponto, a partir do qual, caberá o detalhamento desses propósitos a uma chefia de escalão inferior.
Parece claro que não caberá, por exemplo, ao governador de um Estado, fixar as metas específicas da seção de serralheria, do serviço de mecânica, da divisão de transportes, da Secretaria de Obras. Portanto, há um determinado ponto do complexo organizacional em que o sistema deixa de se desdobrar em subsistemas, na visão de um determinado nível de competência hierárquica.
O comandante de uma das modernas aeronaves de passageiros dirige, também, um sistema, complexo, dispendioso e com inúmeras interações. Mantém-se em contato permanente com o meio exterior, recebendo informações com as quais realimenta o processo de vôo. A aeronave, por seu turno, pode ser olhada como um conjunto de outros múltiplos sistemas, cada um bem definido como tal, e especialmente complexos em muitos de seus elementos. O piloto transita, coordena, estabelece objetivos, suscita comandos em todos, mas o seu nível de iniciativa direta se detém em um certo ponto, a partir do qual, quem detalhará ou estabelecerá ajustamentos será o co-piloto, o especialista de terra, o operador de radar das estações de controle, o comissário de bordo, etc.
Esse ponto arbitrário, onde se detém o interesse de um determinado nível hierárquico, é chamado pelos especialistas de "caixa preta". A "caixa preta" poderia ser definida, também, como o ponto a partir do qual o sistema não mais se decompõe. No processo organizacional, na instrumentalização do planejamento, a capacidade de alcance de um projeto - que deve ser visto "de cima" e com larga amplitude - ficará limitado a alguns níveis hierárquicos, induzindo a que os níveis mais inferiores sejam olhados como caixas pretas.
Teoria dos Sistemas e Planejamento
A necessidade de uma visão abrangente dos fatos e circunstâncias envolvidos no contexto da organização é o fator que alicerça, inequivocamente, todo o processo de planejamento. Essa visão sistêmica é primordial para o trabalho de planejamento e embora por si só, não garanta o êxito de um projeto, sua falta estabelece o insucesso da empreitada. É aí que muitas vezes reside o fracasso de certos planos, não importando o vulto ou o nível dos objetivos pretendidos.
Para planejar é preciso identificar, de maneira adequada, tudo aquilo que corresponda à definição de sistema, ou seja, as relações e os elementos interdependentes, e as influências exercidas por outros sistemas vinculados. Com isto, define-se também o campo de abrangência do trabalho de planejamento (balizada a área de interesse pelas "caixas pretas"), a natureza, as características e o grau de influência dos componentes sistêmicos.
Pode-se dizer, de outra forma, que a Teoria dos Sistemas responde a uma necessidade fundamental do processo de planejamento, qual seja a de conduzir ao conhecimento da estrutura da organização, os fenômenos de interação ou de interdependência que ali ocorrem e de suas relações com o ambiente externo.
Planejamento de Projetos e Ciclo de Gestão
Conceitução das Etapas de um Projeto
O trabalho de planejamento não é obra solitária do dirigente imaginoso, com autoridade para estabelecer diretrizes para a organização. É, isto sim, uma atividade coletiva, que reclama a participação de todos os níveis hierárquicos abrangidos pleno projeto.
O próprio exercício da tarefa de planejar, com suas etapas preliminares, de discussão e de elaboração de idéias, é um processo de doutrinamento nos princípios do trabalho de equipe e na decisão consensual. É um mecanismo que elide exclusivismos de pensamento, em benefício da discussão dos diversos enfoques que um problema pode suscitar.
A realização do projeto, como ato racional, não gratuito, que visa a alcançar objetivos para a organização, deve constituir um elemento de interação dos dirigentes e destes, na sua esfera de participação no processo, com seus assistentes e subordinados credenciados.
O princípio da participação é inerente ao processo e fundamenta, por outro lado, a qualidade e a amplitude do fluxo de informações necessárias à boa definição do plano. Entre os erros cometidos em trabalhos de planejamento, um dos que mais decididamente colabora com o malogro de projetos, é distanciamento dos administradores em participar, discutindo e orientando o processo.
Muitas vezes o acontecimento estará menos ligado à disponibilidade de tempo ou à capacidade intelectual, do que à falta de credibilidade no processo. Quando isto acontece o plano diretor irá descansar numa estante ou, no máximo, servir como prospecto de divulgação promocional da instituição.
É certo que, em muitas organizações de grande complexidade, o dirigente deve contar com a colaboração de assessores para tratarem do planejamento e, por vezes, somente disso. Entretanto, é apenas em processo de divisão de atribuições e, até mesmo, de especialização, mas que não exclui o papel e a participação mais alta e inequívoca do dirigente. A esse princípio pode ser dado o nome de comprometimento gerencial.
Da mesma maneira que não existe planejamento sem plano, não há plano exeqüível, sem que exista controle. O controle que se exercita através do acompanhamento constante do que se passa nos níveis de implementação do projeto, irá se debruçar, não apenas sobre os objetivos colimados pelo plano, mas, sem dúvida, sobre os prazos de oportunidade nele fixados.
O momento do objetivo pode ser, às vezes, a única dimensão do interesse em alcançá-lo, Chegar na estação depois que o trem partiu frusta, logicamente, o objetivo centrado na viagem, ainda que esta possa vir a ser realizada em outra composição, mais tarde.
O acompanhamento e controle, por outro prisma, permitem o reajustamento do projeto sempre que necessário, não só porque um plano diretor não é um camisa-de-força, de emprego infalível, como as circunstâncias e prioridades (do momento da elaboração) podem sofrer alterações. Parece claro que o controle é um outro ponto de significação entre as etapas de um projeto.
Em resumo, é possível situar em três itens os princípios básicos da gestão de planejamento:
- Participação;
- Comprometimento Gerencial;
- Acompanhamento e Controle.
Tais princípios balizam as etapas de desenvolvimento do projeto, condicionando todo o respectivo ciclo de gestão.
Modelo Gráfico de Planejamento Contínuo e Integrado
O gráfico da ilustração (modelo de planejamento contínuo e integrado) é o esquema de planejamento aberto (broad-planning) desenvolvido por Bromley, o qual, segundo seu autor, pretende evitar os fracassos da maioria dos planejamentos contemporâneos. Trata-se de uma seqüência de atividades em processo contínuo de informação e avaliação. A presença de especialistas ou assessorias de planejamento é admitida, desde que não confine o processo nesses níveis ou retira seu pleno entendimento e compreensão por parte dos dirigentes e dos responsáveis pela sua implementação.
Em princípio, esse modelo está voltado para a administração governamental, sendo deliberadamente simples para permitir fácil compreensão da parte de "políticos, membros do governo e considerável parcela da população, a fim de ser bem sucedido", no dizer desse mestre da Universidade de Gales.
É importante salientar que o autor procura não só desmistificar o processo, como reclama o engajamento do todos os envolvidos - planejadores, dirigentes e dirigidos, estes também participantes da atividade - como fator de êxito do método.
Na verdade, há suficiente elasticidade no modelo para permitir adaptação às diferentes áreas em que se divide a administração, podendo ser moldado a situações as mais diversas, servindo para o equacionamento de problemas de natureza econômica, social, organizacional, etc.
Além de reclamar uma relevante postura de integração dos participantes – como de integração é também o relacionamento sistêmico objeto do planejamento - o processo desenrola-se através de informações consultadas e discutidas, preparação de prognósticos, seleção de objetivos, elaboração e implantação de planos de ação, acompanhamento, avaliação e ajustamentos desses planos, das alternativas de implementação e dos resultados atingidos.
Tratando-se de um processo "não departamentalizado" por especialistas, evita-se os excesso e desvios tecnocráticos, favorecendo um mecanismo de aprendizado pessoal, com referência aos diversos setores da organização envolvidos no planejamento. A ampliação do conhecimento estimula o interesse individual pela organização, alargando as potencialidades funcionais do pessoal envolvido, e seu conhecimento por parte das chefias.
Ao mesmo tempo, a integração, se obtida, une a estrutura interna (endoestrutura) da organização no momento em que o plano vai ser levado a cabo, tornando mais factível e veraz seu controle e consciente sua aplicação.
Entretanto, modelo algum poderá ser considerado como uma "teoria completa" de planejamento, pois não estabelece quem realmente deve participar do processo ou quais seriam os pressupostos dessa participação. O modelo broad-planning, por exemplo, não define qual a extensão do papel dos "planejadores profissionais" na elaboração e no ciclo de gerência do plano. Também não diz que medidas regulamentadoras e orientadoras, para uma melhor participação dos envolvidos, devem ser tomadas no desenvolver do planejamento e como a organização deve geri-lo.
Embora com estas ressalvas, o planejamento aberto é um importante modelo esquemático de emprego geral, com visão interativa e pragmática.
Administração por Objetivos
Origem e Conceituação do Método
As organizações, de uma maneira geral, tem seus objetivos contratuais, estatutários ou regimentais, fixados nos documentos de constituição ou em seus regimentos. Entretanto, não são esses os objetivos a respeito dos quais se desenvolve o tema deste capítulo. Objetivo, com sentido de finalidade, é um dos fundamentos jurídicos que qualificam, formalmente, a organização e, em todos os contratos sociais ou nos regimentos dos órgãos públicos, está assentado o propósito ou a competência da entidade.
Por outro lado, além desses, as organizações sempre têm objetivos mais amplos, genéricos, que dizem muitas vezes respeito à imagem pública do empreendimento, ou mesmo, a metas empresariais a serem atingidas. Mas não é isto o que se chama Administração por Objetivos, designada também pela sigla – APO.
A APO surgiu contingenciada por situações de mercado, como fórmula para enfrentar ciclos de crise provocada por mecanismos de depressão econômica. João Bosco Lodi proporciona,, me um de seus trabalhos, um bom panorama das origens do método, ao qual se deve associar especialmente dois nomes, o de George Odiorne e o de Peter Drucker, seus precursores e sistematizadores.
Para se falar dessas origens, é preciso remontar à época da grande crise de 1929 e às suas conseqüências trágicas para a economia americana e mundial. A entrada em cena da teoria de Keynes de que o emprego e a produção reagiriam a controles exercitados sobre a poupança e o investimento, e os efetivos resultados de sua aplicação, através da política antidepressiva de Roosevelt, posta em prática da década de 30, acabou de uma vez por todas com a idéia da posição não intervencionista dos governos em regimes democráticos.
A depressão, ao introduzir a "gerência democrática da sociedade" no plano da economia, incorporou no arsenal de governo outros elementos de gestão, entre eles as avaliações de rendimento nacional, do produto bruto, das rendas pessoais, abrindo caminho - por intermédio do tratamento integrado de informações - para o planejamento "não totalitário". Esses dados começaram a transbordar para o âmbito do interesse privado, quando uma determinada empresa americana, fabricante de sabão, resolveu medir suas vendas anuais em relação ao rendimento pessoal disponível, ativando a carga publicitária sempre que o movimento não atingia valores percentuais adequados ao montante do bolo a dividir.
O pessoal de vendas, produção e pesquisadores de mercado, passou a dar cada vez maior importância a tais informações, à ampliação e aperfeiçoamento de seus mecanismos de coleta, tabulação e análise. A situação de grita contra a "intervenção" evoluiu para a demanda contínua de novos e melhores dados, que acabaram proporcionado novos e melhores "controle" governamentais.
A guerra demonstrou tanto a importância dessas contas nacionais para a avaliação, encaminhamento e consecução das metas do esforço bélico, como a confirmação de que a gestão centralizada da economia tinha vindo para ficar. O "capitalismo administrativo" tornava-se um fator de indução e aperfeiçoamento de técnicas de gestão, o que se traduziu, cada vez mais, na imagem do planejamento como ferramenta desse processo governamental e empresarial.
Ao final da guerra da Coréia, o fenômeno de depressão que voltava a se manifestar na economia americana, cobrava dos empresários uma postura voltada para a manutenção de lucro mediante a redução de custos. Vale dizer que as empresas deveriam diminuir a margem de lucro e, ao mesmo tempo, manter a lucratividade através de uma máximo de eficiência no processo de produção, se quisessem continuar no mercado. Dessa forma, controles meramente financeiros – e que predominavam na ocasião - passaram a dar lugar a um novo conceito de técnica de direcionamento de esforços, ou seja, à Administração por Objetivos.
A pressão econômica da conjuntura depressiva trazia os velhos e conhecidos fantasmas de desemprego e se as soluções para isso diziam respeito aos interesses do governo, mais diretamente ainda, falavam aos dos empresários. Essa pressão econômica, por outro lado, traduzia-se em novas pressões específicas dentro da organização sobre os gerentes, e destes sobre os empregados, acabando por criar atritos no relacionamento interno da empresa. Campanhas de aumento de lucros ou redução de custos podem ser bem entendidas pelo supervisor financeiro, ma não dizem nada de claro ou de esperançoso para o torneiro da seção de mecânica ou para a moça que trabalha na copa.
Como salienta Lodi (Administração por Objetivos, L. Pioneira Editora, São Paulo, 1973, pp. 72 e 73), as campanhas para reduzir custos, além de não alcançar grandes resultados, acentuavam apenas um dos aspectos envolvidos na questão (custos), em detrimento, muitas vezes, de outros e importantes fatores. Mantinha-se, assim, a mesma condicionante de desequilíbrio que se pensava estar combatendo, ou pior, acabava-se agravando determinadas situações. Os dirigentes entendiam essa falta de resultados ou "apatia" como atitude rebelde, e em resposta apertavam mais ainda os controles. Dessa maneira fechava-se o circulo vicioso: resistência, controle, mais resistência, mais controle. "Foi então que se buscou uma forma de equilibrar objetivos, admitir maior participação, descentralizar decisões, permitir autocontrole e auto-avaliação, o que significava maior liberdade ou mais relaxamento dos controles". Surge a APO no bojo de outros movimentos no âmbito da administração (descentralização de atividades, pesquisa operacional, enfoque sistêmico, etc.) e da promoção empresariais (novos mecanismos de marketing, merchandising, técnicas publicitárias de divulgação e persuasão).
O conceito de APO está ligado à idéia de que as organizações devem planejar suas atividades, determinando e quantificando os objetivos a atingir. Estes objetivos estão situados em termos de realizações e vinculam-se uns aos outros, dentro do conceito de sistema, e em relação aos recursos disponíveis ou necessários.
Este conceito está, portanto, bastante longe da fórmula simplista que muitas empresas adotam, de compreender eficácia através da idéia de lucro, ou ainda, de imaginar a boa esquematização do empreendimento apenas pelos padrões internos de eficiência da entidade.
A Administração por Objetivos é algo muito mais amplo, mais racional e, sem dúvida, potencialmente mais resolutivo do que qualquer outro modelo adotado para impulsionar a administração, mesmo às vésperas do século XXI.
Seleção de Objetivos na Administração Empresarial
Na área da iniciativa privada e, mais precisamente, no âmbito das empresas, os principais especialista de APO salientam o atendimento a critérios de prioridade para a obtenção de resultados estratégicos. Muitos desses critérios, que podem ser estendidos a outros tipos de administração, além da empresarial, são exemplificados e devem servir de estímulo à identificação de outras tantas prioridades quantas sejam as atividades, setores ou propósitos da organização.
Drucker ( Peter F., Prática da Administração de Empresas, L. Pioneira Editora, São Paulo, 1981, pp. 59 – 82 ), por exemplo, identifica oito setores-chave em uma empresa que devem ser atacados como alvos do negócio. Tais setores, afirma esse prestigioso autor, são comuns a todas as empresas, e em relação a eles é que os objetivos deverão ser fixados:
- posição de mercado;
- inovação;
- produtividade e valor adicionado;
- recursos naturais e recursos financeiros;
- rentabilidade;
- desempenho e desenvolvimento dos gerentes;
- desempenho e atitude dos trabalhadores;
- responsabilidade pública.
É certo, porém, que o próprio Ducker reconhece e salienta que a ênfase a ser dada aos setores da organização, em termos de distribuir, concentrar ou acentuar objetivos, irá depender das características dos diferente negócios, do grau de complexidade, da importância da organização no mercado, e das diferentes fases em que se pode situar o desenvolvimento empresarial da firma. Entre os critérios para a escolha de objetivos, Lodi ( obra citada, pp. 99 – 102) sintetiza algumas sugestões que devem ser examinadas pelo administrador ao estudar as diretrizes da organização:
- procurar as atividades que representam maior impacto sobre os resultados. Isto significa que os setores de linha, aqueles que representam as atividades-fim da empresa (produto), devem Ter, em primeiro lugar, a atenção do planejamento;
- fixar os objetivos dos setores de apoio (meio), compatibilizando-os com as metas a serem alcançadas pelos setores de linha;
- os objetivos devem ser específicos em relação ao que fazer, em que quantidades e em que prazos;
- despersonalizar os objetivos, ou seja, fixar objetivos de trabalho e não diretrizes quanto à mão-de-obra. Ao se estabelecer metas de aperfeiçoamento de funcionários, sem que se tenha fixado a meta de negócio a ser atingida com tal iniciativa, está se perdendo a finalidade da empresa. A organização, não é colégio. Ela proporcionará treinamentos se (e quando) tiverem alguma coisa com um determinado projeto, programa ou interesse direto para o empreendimento.
- detalhar cada objetivo em metas subsidiárias, sempre que necessário;
- usar linguagem compreensível a todos os gerentes envolvidos no esquema;
- não retirar a iniciativa dos gerentes, estabelecendo como deve ser feito e sim o que deve ser atingido.
- O objetivo deve ser difícil mas não impossível no atingimento ou na consecução.
Tais critérios, coletados entre os dez que Lodi identificou, permitem uma franca adoção pelos administradores de outras atividades que não a empresarial, pois abrigam pressupostos de largo significado para qualquer tipo de iniciativa, em termos de planejamento da organização. E entre estas atividades estão as desenvolvidas pela Administração Fiscal ou, como também é chamada, pela Administração Tributária.
Continua na próxima edição, com a Parte Específica do
estudo.
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© Fernando L.Fernandes