DURCH EINEN OBERSTEN RICHTERRAT(*)
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„Die Macht der Gerichte ist zu allen Zeiten
der sicherste Schutz gewesen, der sich der individuellen Unabhängigkeit
bieten konnte; für die demokratischen Zeiten gilt das aber ganz besonders;
die persönlichen Rechte sind da immer in Gefahr, wenn nicht die richterliche
Gewalt in dem Maße wächst und sich erweitert, in dem die gesellschaftlichen
Bedingungen sich einander angleichen“. (Charles Alexis Henri Clérel,
Graf von Tocqueville, Über die
Demokratie in Amerika – Teil II – Ausgewählt und herausgegeben von J. P. Mayer Philipp Reclam Jun.,
Stuttgart, 1985, S. 350; |
1. Die Unabhängigkeit der
Justiz als Grundprinzip
Spricht man von der
Unabhängigkeit der Justiz, so setzt dies voraus, dass andere Gewalten vorhanden
sind, denen gegenüber diese Selbständigkeit betont werden muss. Diese anderen
Gewalten sind die Legislative und die Exekutive [1].
Der Begriff der Gewaltenteilung ist durch die Aufklärung des 18.
Jahrhunderts zum Formprinzip des politischen Lebens geworden und in Nordamerika
und Frankreich fast gleichzeitig in Erscheinung getreten. Die Gewaltenteilung
geht davon aus, dass der Mensch seiner Natur nach zum Missbrauch der Gewalt
neigt und deshalb Kontrolle und Gegengewichte nötig sind. Dieses Prinzip liegt
der klassischen Gewaltenteilungslehre von John Locke und Charles de Montesquieu
zugrunde. Jedoch war Lockes Idee der Gewaltenteilung [2] unvollkommen, denn es waren nur zwei Gewalten
vorhanden, die Legislative und die Exekutive. Montesquieu hat das Prinzip der
Gewaltenteilung nach Frankreich importiert und um die Judikative erweitert [3]: „Alles
wäre verloren, wenn ein und dieselbe Person beziehungsweise
ein und dieselbe Gruppe von Mächtigen, von Adligen oder des Volkes die folgenden drei
Machtvollkommenheiten ausübte: Gesetze erlassen, öffentliche Beschlüsse in die
Tat umsetzen, Verbrechen und private Streitfälle aburteilen“. Die
amerikanische Unabhängigkeitserklärung übernimmt die Formulierungen von
Montesquieu fast wörtlich und wirft dem König von Großbritannien vor, die
Unabhängigkeit der Richter beeinträchtigt zu haben [4]. Das Prinzip der Gewaltenteilung fließt in
die Erklärung der Menschenrechte der
Französischen Revolution [5] mit ein
und wird schließlich auch von Immanuel Kant
übernommen: „Also sind es drei verschiedene Gewalten (potestas legislatoria, executoria, iudiciaria), wodurch der Staat (civitas) seine Autonomie hat, d.i. sich
selbst nach Freiheitsgesetzen bildet und erhält. – In ihrer Vereinigung besteht
das Heil des Staats (salus reipublicae
suprema lex est)“ [6].
Die Gewaltenteilung im heutigen
staatsrechtlichen Sinne besagt, dass Legislative, Exekutive und Judikative von
verschiedenen Organen wahrzunehmen sind. Daraus folgt zunächst, dass diese
Organe selbständig sein müssen, d. h. ihr Eigenleben in sich tragen, ohne in
ihrem Seinsbestand von einer der anderen Gewalten abzuhängen [7]. Auf das Problem, das
sich daraus für die Justiz ergibt, hat Rudolph von Jhering in Deutschland
deutlich hingewiesen: „Unter allen Mächten und Einflüssen, welche der
Unparteilichkeit des Richters bedrohlich werden können, nimmt für den
Berufsrichter (…) die Beeinflussung durch die Staatsgewalt (…) weitaus die
erste Stelle ein. Das Amt, zu dem sie ihn berufen, enthält regelmäßig die
ökonomische Basis seiner ganzen Existenz; kann sie es ihm beliebig entziehen,
so ist sie in der Lage, ihm da, wo sie in ihrem Interesse einen bestimmten
Richterspruch wünscht, die Alternative zu stellen, ihr zu Willen zu sein oder
Amt und Einnahme einzubüßen.
Unabhängigkeit des Richters von
dem bloßen Belieben der Staatsgewalt, Sicherung einer Stellung durch das Gesetz
und Verwirklichung derselben lediglich durch die im Gesetz bestimmten Gründe
ist mithin die unerläßliche Garantie der Rechtssicherheit und das untrügliche
Kennzeichen, ob die Staatsgewalt es mit der im Prinzip anerkannten
Unabhängigkeit der Justiz ernst meint oder nicht. Zu der Unabsetzbarkeit hat
unsere Zeit vielfach noch die Unversetzbarkeit des Richters wider seinen Willen
hinzugefügt, und es läßt sich nicht leugnen, daß dieselbe ein wertvolles
Komplement der Unabsetzbarkeit bildet.
Der Schutz gegen den Verlust des
Amtes allein aber reicht nicht aus, um dem Richter die Unabhängigkeit zu
gewähren, wenn nicht das Amt selber ihn ökonomisch unabhängig stellt. Die ausreichende Dotation des Richteramtes (…) ist eine
Forderung ersten Ranges für gesunde Gestaltung der Rechtspflege; nirgends ist
die Sparsamkeit im Staatshaushalt schlechter angebracht als hier“ [8].
Jüngst erschienene Untersuchungen
über den Zusammenhang von richterlicher Unabhängigkeit und Wirtschaftswachstum
geben darüber interessante Aufschlüsse. Ausgehend von der empirisch belegten
Feststellung, dass sich Wirtschaftsfreiheit positiv auf Wirtschaftswachstum
auswirkt und dass Rechtsstaatlichkeit eine Voraussetzung für ein hohes Maß an
Wirtschaftsfreiheit ist, fragen sich die Autoren „whether a crucial aspect of the
rule of law- judicial independence- is also conducive to economic growth“ [9].
Die Autoren untersuchen den
Einfluss der richterlichen Unabhängigkeit auf das Wirtschaftswachstum aufgrund
zweier Indikatoren: Einem „de iure“-Indikator, der sich auf die gesetzlichen
Grundlagen der Unabhängigkeit stützt und einem „de facto“-Indikator, der sich
auf die faktische Unabhängigkeit stützt. Nach einer Analyse von 56 Staaten
kommen die Autoren zu dem Ergebnis, dass die
„de iure“ Richterliche Unabhängigkeit keinen Einfluss auf das
Wirtschaftswachstum hat, dass die „de facto“
Unabhängigkeit hingegen positiv das reale
Brutto-Inlandsprodukt (BIP) Wachstum pro Kopf der Bevölkerung beeinflusse. Die
Studie zeigt mit einem ökonometrischen Modell und anhand von 56 zwischen 1980 und 1998
untersuchten Ländern, dass das reale Wachstum des Brutto-Inlandsprodukts (BIP)
pro Kopf der Bevölkerung mit dem Entwicklungsstand der faktischen richterlichen
Unabhängigkeit korreliert [10].
2. „Sachliche“ und
persönliche“, „äußere“ und „innere“ Unabhängigkeit.
In Deutschland wird zwischen
„sachlicher“ und „persönlicher“ Unabhängigkeit unterschieden. Gem. Art. 97 Abs.
1 GG ist die sachliche Unabhängigkeit
gewährleistet, wenn der Richter seine Entscheidung frei von Weisungen fällen
kann; Richter sind, soweit sie rechtsprechen, nur dem Gesetz unterworfen. Gem.
Art. 97 Abs. 2 Satz 1 genießt der Richter persönliche Unabhängigkeit.
Persönliche Unabhängigkeit bedeutet, daß der Richter aus seinem richterlichen
Amt vor Ablauf seiner Amtszeit gegen seinen Willen nur kraft richterlicher
Entscheidung unter den im Gesetz vorgesehenen Voraussetzungen abberufen werden
darf [11].
Unabhängigkeit ist kein Zustand,
sondern ein dialektischer Prozess: Richterliche Unabhängigkeit wächst in dem
Maße, wie sich der Richter seiner Abhängigkeiten bewusst wird. Deswegen ist
nicht nur wichtig, dass die richterliche Gewalt von den zwei anderen
Staatsgewalten unabhängig ist, sondern auch, dass jeder einzelne Richter sich
innerhalb der Richterschaft frei und unabhängig fühlt. Im ersten Fall sprechen
wir in Italien von „äußerer“, im zweiten von „innerer“ Unabhängigkeit [12]. Die erste ist die
institutionelle Unabhängigkeit, die sich als Konkretisierung des Gewaltenteilungsprinzips
darstellt. Sie sichert die organisatorische Trennung der Rechtsprechung von
Legislative und Exekutive und damit das Rechtsprechungsmonopol der Richter.
Eine Folge dieser institutionellen Unabhängigkeit ist z.B. die Unvereinbarkeit
mit der Wahrnehmung von Aufgaben anderer Gewalten, aber auch die Verwirklichung
richterlicher Selbstverwaltung.
Das Gebot richterlicher
Unabhängigkeit hat darüber hinaus auch eine „innere“ Komponente. Es geht um
Weisungsfreiheit und Eigenständigkeit im Sinne einer Unabhängigkeit von anderen
„höheren“ Trägern richterlicher Gewalt. „Innere“ Unabhängigkeit des Richters bedeutet, dass grundsätzlich kein
„Dienstvorgesetzter“ des Richters auf den Inhalt seiner Entscheidungen Einfluss
nehmen darf. Mögen die richterlichen Entscheidungen inhaltlich noch so falsch
sein, so können sie prinzipiell nicht Gegenstand disziplinarischer Maßnahmen
gegen den Richter sein. Darin liegt der grundlegende Unterschied zum Beamten,
der von den Weisungen seines Vorgesetzten abhängig ist. Zwar können Urteile und
andere Entscheidungen eines Richters immer dann, wenn Rechtsmittel zulässig
sind und von ihnen Gebrauch gemacht wird – also nicht von Amts wegen –, von
Richtern der höheren Instanz abgeändert werden. Dabei darf auch sachliche Kritik
an der Entscheidung geäußert werden. Jedoch hat dies keine disziplinarischen
Konsequenzen für den betreffenden Richter.
Die richterliche Unabhängigkeit
ist dabei kein Recht des Richters, sondern versteht sich als eine Pflicht
gegenüber dem Bürger. Sie ist eine dem Richter auferlegte Verantwortung zu
eigenständigem Denken und Handeln. Ein Richter kann sich den bequemen Luxus des
Dienens und des Gehorchens nicht leisten. Er darf sich nicht einfach der Macht
und den Mächtigen „anpassen“. Berufliche „Privilegien“, die von der
Justizverwaltung verliehen werden könnten, würden nicht ohne Wirkung bleiben.
So ist beispielsweise ein „Beförderungsamt“ immer mit einer Hervorhebung
gegenüber den Kollegen, mit der Macht der Beurteilung über sie, mit höherer
Besoldung und mit höherem Ansehen verbunden. Das würde ausreichen, um viele
Richterinnen und Richter gefügig zu machen. Theodor Eschenburg [13] hat es schon vor vier
Jahrzehnten auf den Punkt gebracht: „Wer befördert, befiehlt!“ [14]
Richter sind – im Unterschied zu
anderen Staatsbeamten – keine Regierungsorgane zur Erledigung exekutiver
Aufgaben. In diesem Zusammenhang hat das deutsche Bundesverfassungsgericht
schon Anfang der 50-er Jahre im Rahmen der sogenannten Status-Diskussion
erklärt, dass „die ressortmäßige Gebundenheit der Richter in der sogenannten
Justizverwaltung schwere Gefahren für die richterliche Unabhängigkeit
heraufbeschwört“ und dass dem Justizminister gegenüber den Richtern kein
Überwachungsrecht und kein Wächteramt zukommt [15]. Der Justizminister
trägt deshalb auch keine parlamentarische Verantwortung für die Rechtsprechung
der Gerichte – andernfalls könnte ja von einer „richterlichen Unabhängigkeit“
auch keine Rede sein [16].
3. Die Unabhängigkeit der
Justiz auf internationaler Ebene.
Das Thema „richterliche
Unabhängigkeit“ ist auf internationaler Ebene während der zweiten Hälfte des
20. Jahrhunderts auf besonderes Interesse gestoßen. Diese Bewegung fing mit der
Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948 an.
Ihr Artikel 10 schreibt vor, dass jeder einen Anspruch darauf hat, dass seine
Angelegenheit in billiger Art und Weise öffentlich und in angemessener Frist
von einem gesetzlich unabhängigen und unparteiischen Gericht gehört wird.
Dieselbe Grundregel findet sich in der Europäischen
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom
4. November 1950. Art. 6 Abs. 1 Satz 1
der Europäischen Menschenrechtskonvention gewährt jeder Person ein Recht
darauf, dass über Streitigkeiten im Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche
und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage
vor einem unabhängigen und unparteiischen gesetzlichen Richter in einem fairen
Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.
Darüber wurde auf zahlreichen
Konferenzen und Kongressen, die von internationalen Behörden und Vereinigungen
(insbesondere von der Internationalen Richtervereinigung und der Europäischen
Richtervereinigung) organisiert wurden, ausgiebig diskutiert. In den Unterlagen
zu diesen internationalen Konferenzen dürfte sich eine Vielzahl von Erklärungen
finden. Verschiedene Modelle und Grundregeln für die Gesetzgebung sind
zwischenzeitlich in Europa verbreitet. Und nicht alle diese Dokumente sind
verbindlich, was aber auch nicht entscheidend ist. Jedoch zeigt die praktische
Erfahrung der Internationalen Richtervereinigung, dass „private“ Erklärungen,
wie z.B. die von der UIM (Union
Internationale des Magistrats – International
Association of Judges –Internationaler Richtervereinigung) ausgearbeitete
Weltcharta der Richter, ihr Ziel erreicht haben: Politische Behörden bestimmter
Länder konnten überzeugt werden, einige
Maßnahmen nicht einzuführen, die die Unabhängigkeit der Justizgewalt
beschränken konnten.
Die größten Erfolge dieses Prozesses
sind nicht nur die schon erwähnte Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der
Vereinten Nationen und die Europäische
Konvention der Menschenrechte, sondern auch andere Dokumente, wie z.B.
·
die durch die Resolutionen Nr. 40/32 und 40/146 am 29.
November und 13. Dezember 1985 von der Vollversammlung der Vereinten Nationen
gebilligten Grundsätze über die Unabhängigkeit der Richter (United Nations Basic Principles on the
Independence of the Judiciary);
·
die Empfehlung Nr. R (94) 12, die das Ministerkomitee des
Europarates 1994 zur Unabhängigkeit, Leistungsfähigkeit und Rolle der Richter
verabschiedet hat [17];
·
die Erklärungen der Internationalen Richtervereinigung
zum Status des europäischen und internationalen Richters aus den Jahren 1993
(Wiesbaden) und 1999 (Taipei) [18];
·
die Europäische Charta des
Europarates über die Rechtsstellung der Richterinnen und Richter aus dem Jahre 1998 [19];
·
die im Auftrag des
Europarats zu Fragen der richterlichen Unabhängigkeit und Unparteilichkeit im
November 2002 erteilte Stellungnahme Nr. 1 des „Konsultativen Rates Europäischer Richter“ (Conseil Consultatif de Juges Européens – CCJE) [20].
Aus diesen Erklärungen und
Dokumenten lassen sich Minimalprinzipien ableiten, die ich kurz aufzählen will:
·
Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen.
·
Richter sind unabsetzbar. Nur unter den gesetzlichen
Voraussetzungen und nach gesetzlich geregelten Verfahren
ist es zulässig, sie zu versetzen, zu suspendieren, in den Ruhestand zu
versetzen, zu entlassen oder in anderer Weise ihre berufliche Stellung zu
verändern.
·
Das Gesetz regelt das Verfahren und die Kriterien für die
Einstellung von Richtern nach dem Grundsatz des gleichen Zugangs zu allen
öffentlichen Ämtern.
·
Der Staat ist verpflichtet, der Gerichtsbarkeit
ausreichende Mittel für ihr Funktionieren zur Verfügung zu stellen, vor allem
auch für die Aus- und Fortbildung der Richterinnen und Richter.
·
Auswahl und Bestimmung der Berufslaufbahn von Richtern
soll von einem von Regierung und Verwaltung unabhängigen Entscheidungsträger
vorgenommen werden.
·
Das Wahlprozedere muss transparent sein und objektiven
Kriterien folgen, damit die Auswahl und die Laufbahn der Richter aufgrund ihrer
Qualifikationen, ihrer Kompetenz, ihrer Integrität und Wirksamkeit erfolge.
·
Ein Oberster Richterrat muss die Unabhängigkeit der
Richter garantieren.
·
Der Oberste Richterrat besteht wenigstens zur Hälfte aus
Richtern, die nach dem Verhältniswahlsystem von der Richterschaft gewählt
werden. Weiterhin besteht er aus Personen, die vom Parlament benannt werden.
Seine Mitglieder werden auf Zeit ernannt.
·
Dem Obersten Richterrat obliegt – gemäß den Bestimmungen
der Gerichtsverfassung – die Einstellung, die Zuteilung, die Versetzung, die
Beförderung und Disziplinarmaßnahmen hinsichtlich der Richter.
Zur Schaffung demokratischer
Justizstrukturen, zur Garantie richterlicher Unabhängigkeit und zur effizienten
Ausübung staatsanwaltschaftlicher Tätigkeit halten viele – zumeist
südeuropäische Staaten – Elemente einer Selbstverwaltung und einer
Enthierarchisierung in der Justiz für erforderlich.
4. Die Obersten
Richterräte in Südeuropa: Frankreich, Spanien, Portugal und Belgien.
Heute gibt es überall in Europa
Oberste Richterräte. Jedes Land hat dazu sein eigenes Modell entwickelt und zwischen
Süd- und Nordeuropa lässt sich ein gewichtiger Unterschied feststellen: Während
die primären Aufgaben der südlichen Räte der Schutz richterlicher
Unabhängigkeit und die Selbstverwaltung für die richterliche Laufbahn
(Einstellung, Beförderung, Aus- und Fortbildung, Disziplin, usw.) sind, spielen
die nördlichen Räte eine aktive Rolle in der Planung, im finanziellen und
administrativen Management der Gerichte, sowie in der Organisation und Leitung
der Rechtspflege [21].
Die wichtigsten Modelle in
Südeuropa finden sich in Frankreich, Spanien und Portugal. Italien will ich
später genauer untersuchen.
Gem. Artikel 64 der französischen
Verfassung [22] ist „der Präsident der Republik
der Garant für die Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Er wird vom
Obersten Richterrat unterstützt.“ Der im Jahre 1993 reformierte Oberste
Richterrat (Conseil Supérieur de la
Magistrature) hat zwar nicht die Kompetenzen einer Justiz- bzw.
Gerichtsverwaltung, jedoch das letzte Wort bei der Beförderung von Richtern und
Staatsanwälten, deren Verteilung und Versetzung sowie in disziplinarischen
Angelegenheiten.
Laut
Artikel 65 der französischen Verfassung führt der Präsident der Republik den Vorsitz im
Obersten Richterrat. Der Justizminister ist von Rechts wegen dessen
Vizepräsident. Er kann den Präsidenten der Republik vertreten. Der Oberste Rat besteht
aus zwei Abteilungen, wovon jeweils eine für die Richter und die andere für die
Staatsanwälte zuständig ist.
Die für die Richter zuständige
Abteilung besteht, neben dem Präsidenten der Republik und dem Justizminister,
aus fünf Richtern und einem Staatsanwalt, einem vom Staatsrat benannten Conseiller d’Etat sowie drei
Persönlichkeiten, die weder dem Parlament noch den ordentlichen Gerichten
angehören und von denen je eine vom Präsidenten der Republik, vom Präsidenten
der Nationalversammlung und vom Präsidenten des Senats benannt wird. Die für
die Staatsanwälte zuständige Abteilung besteht, neben dem Präsidenten der
Republik und dem Justizminister, aus fünf Staatsanwälten und einem Richter, dem
Conseiller d’Etat und den im
vorangehenden Absatz genannten drei Persönlichkeiten.
Die für die Richter zuständige
Abteilung des Obersten Richterrates legt Vorschläge vor für die Ernennung der
Richter am Kassationsgerichtshof, der Chef-Präsidenten der
Appellationsgerichtshöfe und der Präsidenten der Tribunaux de grande instance. Die anderen Richter werden durch
deren übereinstimmende Stellungnahme ernannt. Sie entscheidet als
Disziplinarorgan der Richter. Hierbei führt der Präsident des
Kassationsgerichtshofs den Vorsitz. Die für die Staatsanwälte zuständige
Abteilung des Obersten Richterrates nimmt Stellung zur Ernennung der
Staatsanwälte, mit Ausnahme der im Ministerrat zu besetzenden Ämter. Sie nimmt
Stellung zu Disziplinarmaßnahmen gegen Staatsanwälte. Hierbei führt der
Generalstaatsanwalt beim Kassationsgerichtshof den Vorsitz. Ein Organgesetz
regelt die Bedingungen für die Anwendung dieses Artikels [23].
Auch
in Spanien [24]
ist der Consejo General del Poder Judicial [25]
ein
selbständiges Organ der Dritten Gewalt, durch das sich die Gerichtsbarkeit
selbst verwaltet. Der Justizminister hat mit der Justiz kaum etwas zu tun. Er
ist für Rechtspolitik, Gesetzgebung und dergleichen zuständig. Der Consejo organisiert die Auswahlverfahren
(Concursos) für den Zugang zum
Richterberuf (nicht für die
Staatsanwälte, die in Spanien nicht zur rechtsprechenden Gewalt
gehören). Der Consejo General ist
auch für die Ernennung von Richtern zuständig, die den Concurso
bestanden haben.
Im
Hinblick auf die Beförderungen gibt es in Spanien nur drei Laufbahnstufen. Das
Eingangsamt ist der „Juez“, danach folgen der „Magistrado“ und der Richter am
Obersten Gericht. Die Ernennung zu den beiden Beförderungsstufen erfolgt auf
Vorschlag des Consejo General durch
den König mit Gegenzeichnung des Justizministers. Ein Juez kann sich um eine frei werdende Planstelle eines Magistrado bewerben. Bei der Auswahl
zwischen mehreren Bewerberinnen und Bewerbern spielen seine Kenntnisse und
Fähigkeiten – auch das Dienstalter – eine Rolle.
Kammervorsitzender
und Gerichtspräsident sind keine Beförderungsstellen. Vorsitzender einer Kammer
ist deren ältestes Mitglied. Die Position des Gerichtspräsidenten wird durch
den Consejo General immer nur auf die
Zeit von 5 Jahren besetzt. Wiederwahl
ist möglich; wird ein Präsident oder eine Präsidentin nicht wieder gewählt,
so kehrt der oder die Betreffende in die früher ausgeübte Funktion zurück.
Regelmäßige Beurteilungen der Richter durch Gerichtspräsidenten wie in Deutschland gibt es in Spanien nicht.
Der Consejo General erstellt und
veröffentlicht im Abstand von drei Jahren Ranglisten, in denen Dienstalter,
berufliche Erfahrung und die Ergebnisse von Prüfungen im Fortbildungszentrum
des Consejo General berücksichtigt
werden. Sie sind die Grundlage für den Aufstieg vom Juez zum Magistrado.
Alle Mitglieder des Consejo General werden vom Parlament
gewählt, dem er alljährlich einen ausführlichen Bericht über die Arbeit und den
Zustand der Gerichtsbarkeit vorlegt. Der Consejo General besteht aus dem
Präsidenten des Obersten Gerichts (Tribunal
Supremo) als Vorsitzendem und aus 20 Mitgliedern, die auf die Dauer von
fünf Jahren gewählt werden. Senat und Abgeordnetenhaus wählen jeweils vier
Rechtsanwälte oder andere erfahrene Juristen sowie jeweils 6 richterliche
Mitglieder, das gibt zusammen 20. Die Richtervereinigungen schlagen den
Parlamentsfraktionen ihre Kandidaten vor. Die zwölf richterlichen Mitglieder bilden also eine absolute Mehrheit.
Wie gesagt sind sie vom Parlament gewählt, und zwar mit einer Mehrheit von
mindestens 60 % der Mitglieder jeder Kammer. Dadurch ist die Zusammensetzung so
pluralistisch, dass es noch nie zu einer Majorisierung durch einen
einheitlichen Stimmblock der richterlichen Mitglieder gekommen ist.
Sitzungen
und Personaldebatten des Consejo General sind –
anders als z.B. in Italien – nicht öffentlich. Beratungen und Abstimmungen
unterliegen dem Beratungsgeheimnis. Wir werden später sehen, dass in Italien
die richterlichen Mitglieder nicht vom Parlament, sondern von den Richtern (und
von den Staatsanwälten) selbst gewählt werden. Das war auch die spanische
Lösung vor 1985. Im Jahre 1985 wurde das Gesetz geändert. Seither werden die
richterlichen Mitglieder nicht mehr durch die Richterschaft, sondern durch das
Parlament gewählt. Die jetzt in Spanien
geltende Regelung hat auch ihren historischen Hintergrund: Im Jahre 1982 haben
die Sozialisten die Wahlen gewonnen. In der Justiz gab es traditionell eine
konservative Mehrheit, zumal die Ära Franco noch nicht lange zurück lag. Für
das Jahr 1985 standen Neuwahlen für die Selbstverwaltung der Justiz bevor. Es
war abzusehen, dass die Richterschaft keine pluralistische, sondern eine stramm
konservative Vertretung wählen würde. Wenn die neue Parlamentsmehrheit und
Regierung etwas für die Erneuerung und Demokratisierung der Justiz tun wollte,
dann musste sie etwas für die Pluralität ihrer Vertretung tun. Das war der
entscheidende Grund für die Änderung des Wahlmodus. Gewiss ist das Fehlen von
Diskussion und Wahlkampf innerhalb der Justiz auch ein Nachteil.
Die
Mitglieder des spanischen – genauso wie die des
italienischen – Obersten Richterrates sind während ihres Mandats vom Richteramt
freigestellt. Wiederwahl nach Ablauf der Amtszeit ist nicht unmittelbar möglich,
allenfalls erneute Wahl zum übernächsten Consejo
General, also nach einer Unterbrechung von fünf Jahren.
Der politische Wechsel nach der
Wiederherstellung der Demokratie in Portugal [26] im Jahre 1974 hatte
seine Auswirkungen auch auf das Justizsystem. Der bestehende Oberste Richterrat
(Conselho Superior da Magistratura [27]) wurde demokratisiert
und garantiert die Unabhängigkeit der Richter. Er ist nach der portugiesischen
Verfassung für die Ernennung, Zuweisung, Versetzung, Beurteilung und
Beförderung der Richter sowie für Disziplinarmaßnahmen zuständig. Daneben hat
er weitere Aufgaben, wie z.B. ein Vorschlagsrecht an den Justizminister zu
verfahrensrechtlichen Gesetzesänderungen und die Durchführung von
Untersuchungen über juristische Dienstleistungen. Aufgrund der Übernahme
derartiger Kompetenzen durch den Obersten Richterrat spielen bei Beförderungen etc.
Hierarchien innerhalb eines Gerichts durch eine hervorgehobene Position der
Präsidenten bzw. Vorsitzenden keine Rolle. Dies trägt zur Unabhängigkeit der
Richter bei, da sich Unterschiede zwischen den Richtern nur aus der
Verschiedenartigkeit ihrer Funktionen, und nicht aus hierarchischen Abstufungen
ergeben. Beförderungen sind nur auf die beiden Stufen des Appellationsgerichts
oder des Kassationshofes möglich. Die Präsidenten
und Vizepräsidenten der ersten Instanz werden jedes Jahr von den Richtern des jeweiligen
Gerichts gewählt.
Der Oberste Richterrat besteht
aus sieben Parlamentsmitgliedern (nach Parteienproporz), zwei vom Präsidenten
der Republik benannten Richtern und sieben von der Gruppe der Richter selbst.
Zur Garantie eines institutionellen Pluralismus werden diese nach dem
Verhältniswahlrecht gewählt. Damit setzt sich dieses Organ zwar mehrheitlich
aus Richtern zusammen. Trotzdem sind die Mitglieder des Obersten Richterrates
nicht mehrheitlich von Richtern gewählt worden. Mit dieser Lösung will man die
demokratische Legitimation des Gremiums erhöhen und die Bildung eines
Korpsgeistes vermeiden. Mitglied und zugleich Vorsitzender des Obersten Rates
der Gerichtsbarkeit ist der Präsident des Kassationshofes.
1999
wurde auch in Belgien ein Oberster Justizrat (Conseil Supérieur de la Justice/Hoge
Raad voor de Justitie) eingeführt [28]. Er entspricht in etwa den
genannten Modellen. Diesem Gremium kommen drei verschiedene Kompetenzen zu.
Zunächst überwacht es die Gerichte und überprüft, wie Fälle und Gerichtsklagen
behandelt werden. Dann legt der Oberste Justizrat der Exekutive und der
Legislative seine Stellungnahme darüber vor, wie sich Qualitätsstandards und
Kriterien verbessern lassen. Schließlich spielt der Oberste Justizrat eine
entscheidende Rolle bei der Einstellung, der Zuteilung, Versetzung, Fortbildung
und Beförderung von Richtern und Staatsanwälten. Der Rat besteht aus
vierundvierzig Mitgliedern und hat zwei Abteilungen: eine flämische Abteilung,
die aus zweiundzwanzig Mitgliedern besteht und eine französische Abteilung, die
ebenfalls aus zweiundzwanzig Mitgliedern besteht. Eine Hälfte der Mitglieder
sind Richter und Staatsanwälte. Sie werden von ihren Kollegen gewählt. Die
andere Hälfte sind Rechtsexperten, die vom Senat gewählt werden.
Auch
in Schweden, Irland, Dänemark und in den Niederlanden gibt es Oberste
Richterräte [29]. Ihre Aufgaben sind – anders als
bei den Richterräten des Südens – eher auf finanzielle und administrative
Funktionen begrenzt. Es ist deshalb fraglich, ob sich um echte
Selbstverwaltungsorgane der Gerichtsbarkeit handelt.
Der schwedische Domstolsverket (National Courts Administration – Staatsgerichtsverwaltung) wurde
1975 gegründet [30]. Der Präsidialrat dieses Organs besteht aus vier Richtern (zwei
Gerichtspräsidenten erster Instanz und zwei Gerichtspräsidenten zweiter
Instanz), zwei Parlamentsmitgliedern, einem Rechtsanwalt und zwei Gewerkschaftsvertretern.
Die Kompetenzen des schwedischen Richterrates bestehen u.a. aus administrativen
Aufgaben hinsichtlich der Vorschläge und der Zuteilungen des Staatshaushaltes
für die Justizgewalt, dem Management von Ressourcen, der Personalführung, der Verwaltung
der Justizgebäude, der Automatisierung der Justiz (Fallmanagement und
Geschäftsleitung, Software, juristische Datenbanken usw.).
Seit
1999 hat auch Irland einen Courts Service, unter der Leitung des Chief
Justice oder eines vom ihm beauftragten Richters des Obersten Gerichtshofes
[31].
Außerdem gehören diesem Organ vierzehn
weitere Mitglieder an: sieben aus den unterschiedlichen Gerichten Irlands, zwei
Rechtsanwälte, ein Mitglied aus der Justizverwaltung, zwei vom Justizminister
benannte Experten, einem Mitglied, das die Interessen der „Kundschaft“ der
Gerichte vertritt und ein Beauftragter der Gewerkschaften. Die Kompetenzen dieses Gremiums decken sich fast mit jenen des
Schwedischen Richterrates: Verwaltung der Gerichte; Unterstützung der Richter;
Öffentlichkeitsarbeit; Verwaltung und Unterhalt von Gerichtsgebäuden und
„Kundenservice“.
Seit
1999 existiert auch in Dänemark ein Richterrat [32].
Der Domstolsstyrelsen (Courts Administration – Gerichtsverwaltung) tagt unter der Führung
eines Aufsichtsrates, der aus einem Hofrat des Obersten Gerichtshofes, zwei
Appellationsrichtern, zwei Amtsrichtern, einem „Hilfsrichter“, zwei
Gerichtsbeamten, einem Rechtsanwalt und zwei Personen mit spezieller
Verwaltungserfahrung besteht. Die Mitglieder dieses Rates werden vom
Justizminister ernannt. Dieser Rat hat vor allem die Aufgabe, den
Richter-Ernennungsrat (einen anderen Selbständigen Organ, der aus Richtern und
Rechtsexperten besteht) zu unterstützen. Außerdem hat er Kompetenzen im
Bereich des Budgets. Er darf der Regierung und dem Parlament
Haushaltsvorschläge einreichen. Zudem entwirft der Rat politische Strategien
für das Gerichtsverfahren. Zuletzt obliegt ihm das Management von Ressourcen, die Personalführung, die Verwaltung der
Justizgebäude und die Einführung automatisierter Verfahren innerhalb der
Justiz.
Im Jahr 2002 haben die Niederlande einen Justizrat eingeführt [33]. Vom Gesetze wird er als
ein „Gerichtskörper ohne gerichtliche Aufgabe“ definiert. Er hat zunächst die
Aufgabe, den gemeinsamen Haushalt für den Rat und die Gerichte vorzubereiten.
Seine zweite Aufgabe betrifft das Management (Personal, Automatisierung, Verschaffung der Managementinformationen,
Gerichtsgebäude und Sicherheit). Der
Rat spielt außerdem eine unterstützende Rolle, indem er die Qualität der Justiz
und die einheitliche Rechtsanwendung fördert. Schließlich spielt der Rat eine konsultative Rolle, denn er berät die
Regierung und das Parlament bei der Gesetzgebung für den Bereich der Justiz.
Der Richterrat hat fünf Mitglieder. Drei davon – unter ihnen auch der
Vorsitzende – sind Richter. Sie werden vom Justizminister für sechs Jahre
ernannt und dürfen wieder ernannt werden.
Die Idee der Selbstverwaltung der Justiz hat schließlich seit 1990 in den
Staaten Mittel- und Osteuropas ein neues und breites Anwendungsfeld gefunden.
Nach dem Ende der „sozialistischen Parteilichkeit“, die auch für die
Rechtsprechung galt, ging es in diesen Staaten darum, die Unabhängigkeit und
ausschließliche Gesetzesbindung der Richter organisatorisch abzusichern. Bei
der Ausgestaltung der Justiz haben sich im wesentlichen zwei Grundtypen
herausgebildet. Zum einen das russische Modell, bei dem das oberste Gericht
eines jeden Gerichtszweiges zugleich Träger der Justizverwaltung für die
nachgeordneten Gerichte ist. Für unser Thema interessanter ist das zweite
Modell, dem die meisten Staaten gefolgt sind. Im Mittelpunkt steht hier ein
zentrales Selbstverwaltungsorgan der Justiz, das mehrheitlich mit Richtern oder
mit von der Richterschaft gewählten Vertretern besetzt ist und das über mehr
oder weniger weit reichende Kompetenzen verfügt, insbesondere im Bereich der
Personalentscheidungen und des Haushaltswesens [34].
Die internationale Richtervereinigung war in maßgeblicher Weise an den ost-
und ostmitteleuropäischen Justizreformprojekten beteiligt – und ist es noch.
Innerhalb der UIM herrscht mehrheitlich die Meinung, dass ein Oberster
Richterrat aus verschiedenen Gründen ein ideales Wahlgremium ist. Nicht zuletzt
aufgrund seiner weitgehenden Unabhängigkeit von der exekutiven und legislativen
Gewalt, ein ideales Wahlgremium für Richter bildet [35]. In vielen
Gerichtsorganisationen der postkommunistischen Staaten wurde das Institut eines
obersten Justizrates eingerichtet, auch dort, wo man nicht auf eine romanische
Rechtstradition (wie etwa in Rumänien) aufbauen konnte, sondern wo man sich
vielmehr dem deutschen Rechtskreis zugehörig fühlte (z.B. in Ungarn). Leider
wird in vielen ehemaligen kommunistischen Ländern der Oberste Richterrat eher
als eine Art „Präsidium“, als ein „Parlament der Richter“ verstanden. Deshalb
finden sich in diesen Gremien meistens nur „hohe“ Richter und fast keine
Vertreter der ersten oder der zweiten Instanz, solche also, die „an der Front“
arbeiten [36].
Auch in den Rechtsordnungen
Westeuropas, die nicht dem romanischen Rechtskreis angehören, lässt sich ein
erstaunliches Interesse an einem obersten Richterrate feststellen. Ein
derartiges Institut hat beispielsweise in die Justiz-Reformdiskussion in
Deutschland und Österreich Eingang gefunden [37].
Nach diesen kurzen Erörterungen betr. der unterschiedlichen Modelle,
die in Europa bestehen, möchte ich jetzt ein bisschen tiefer das Modell
illustrieren, das bis jetzt sicherlich den höchsten Grad der Unabhängigkeit
versichert hat.
Die italienische Verfassung von 1947 wollte mit der faschistischen
Tradition endgültig brechen. Sie wollte die Verwaltungsmacht des Ministers
beseitigen, die zuvor dafür genutzt worden war, Richterschaft und
Staatsanwaltschaft unter der politischen Kontrolle der Exekutive zu halten. Die
italienischen Verfassungsbestimmungen sehen daher eine Verwaltung der
ordentlichen Gerichtsbarkeit durch einen Obersten Richterrat (Consiglio
Superiore della Magistratura – C.S.M.) und eine unabhängige
Staatsanwaltschaft vor.
Nach der italienischen Verfassung
ist die Richterschaft ein von jeder anderen Gewalt unabhängiger und autonomer Stand
(Art. 104 Verf.). Gegenüber der Exekutive besteht die Autonomie darin, dass die
Unabhängigkeit der Richterschaft beeinträchtigt würde, wenn Entscheidungen über
den beruflichen Aufstieg und die allgemeine Stellung der Richter der Exekutive
zustünden. Die Verfassung hat die Personalverwaltung der Richterschaft
(Einstellungen, Versetzungen, Beförderungen, Zuweisung von Ämtern und
Disziplinarmaßnahmen) einem Selbstverwaltungsorgan übertragen (Art. 105 Verf.):
Der Oberste Richterrat ist der Garant der Unabhängigkeit der Justiz. Autonomie
besteht auch gegenüber der Legislative. Und zwar in dem Sinn, dass der Richter
allein dem Gesetz unterworfen ist (Art. 101 Verf. ).
Unabhängigkeit und Autonomie sind
Prinzipien, die die Verfassung auch dem Staatsanwalt zuerkennt (Art. 107 und
112 Verf.). In Italien ist die Strafverfolgungspflicht normiert. Eben diese
Pflicht zur strafrechtlichen Verfolgung trägt dazu bei, nicht nur die
Unabhängigkeit des Staatsanwalts bei der Ausübung seines Amtes, sondern auch
die Gleichheit der Bürger vor dem Strafgesetz zu gewährleisten. Hinzuzufügen
ist, dass in Italien nicht nur die Richter, sondern auch die Staatsanwälte
Mitglieder der Judikative sind. Sie werden im Zuge des gleichen Verfahrens
eingestellt und genießen den gleichen Status.
Den Richtern wird zudem die Unabsetzbarkeit
garantiert (Art. 107 Verf.). Die richterliche Unabhängigkeit ließe sich durch
die Möglichkeit einer Freistellung vom Dienst oder eine Versetzung an einen
anderen Ort stark beeinträchtigen. Um dies zu vermeiden schreibt die Verfassung
vor, dass die Suspendierung, die Freistellung und die Versetzung eines Richters
allein von der C.S.M. beschlossen
werden kann und zwar nur mit seiner Zustimmung oder aber aus Gründen, die vom
Richtergesetz vorgesehen sind und mit den dort festgelegten Garantien.
Die Versetzung oder die Zuweisung
anderer Aufgaben – die die Zustimmung des Betroffenen und eine Entscheidung des
C.S.M. voraussetzen – erfolgt nach
Abschluss eines Bewerbungsverfahrens. Dieses Verfahren beginnt mit der Veröffentlichung
der freien Stellen und der Erstellung einer Rangliste der Anwärter, die das
Dienstalter, familiäre oder gesundheitliche Gründe und die fachliche Eignung
berücksichtigt [38]. Die Fälle, in denen eine
Versetzung von Amts wegen ausnahmsweise zulässig ist, sind zwingend [39].
Der C.S.M. hat außerdem
die Befugnis, einen Richter von Amts wegen wegen „Unvereinbarkeit mit seiner
Umgebung und/oder den Aufgaben“ zu versetzen (Art. 2 Gesetzesverordnung vom 31.
Mai 1946, Nr. 511). Diese Ausnahme zum Prinzip der Unabsetzbarkeit wird durch
das gewichtigere Bedürfnis gerechtfertigt, eine korrekte und ausgeglichene
Ausübung der Rechtsprechung sicherzustellen. Diese wäre anderenfalls gefährdet.
Für eine Versetzung wegen Unvereinbarkeit mit der Umgebung und/oder den
Aufgaben ist nach dem genannten Art. 2 die „objektive“ Situation der
„Verhinderung“ des Richters an der Ausübung einer bestimmten Aufgabe und/oder
der effizienten Tätigkeit an einem bestimmten Ort ausschlaggebend. Diese muss
zu einer Beeinträchtigung von Ansehen und einwandfreiem Wirken der
Justizbehörde führen. Auf die „Schuld“ des Richters kommt es dabei nicht an,
die Versetzung kann auch in Fällen schuldloser Unvereinbarkeit erfolgen. Die
Voraussetzungen für diese Maßnahme unterscheiden sich also von der amtlich verfügten Versetzung. Diese
kann im Falle einer Verurteilung in einem Disziplinarverfahren als zusätzliche
Maßnahme erfolgen und ist ein stärkeres Mittel als die Abmahnung. Die
Versetzung hat hier Strafcharakter und setzt eine Schuld des Richters voraus
(vgl. Art. 21 Kgl. Dekret Nr. 511/1946) [40].
7. Die anderen
verfassungsrechtlichen Garantien für die Unabhängigkeit der Justiz in Italien.
Die Verfassungsordnung räumt der
Judikative weitere Garantien ein. Durch das Prinzip einer im Voraus gesetzlich
festgelegten Zuständigkeit des Richters (Art. 25 Verf.) wird ein absoluter
Gesetzesvorbehalt für die richterliche Zuständigkeit geschaffen. Damit wird
untersagt, dass die richterliche Zuständigkeit durch zweitrangige Quellen oder
andere als legislative Akte bestimmt wird. Zudem ist vorgeschrieben, dass der
zuständige Richter unter Bezug auf die dem zu beurteilenden Tatbestand
vorausgehende Situation bestimmt wird. Damit wird verhindert, dass der Richter
nachträglich benannt wird. Mit dem Prinzip des gesetzlichen Richters, der im
Voraus per Gesetz bestimmt wird, wird zugleich auch seine Unparteilichkeit
gewährleistet. Zu diesen Prinzipien kommen die Vorschriften aus dem
Richtergesetz zur Erstellung von Geschäftsverteilungsplänen (oder „Tabellen“),
in denen der Einsatz der einzelnen Richter und die Zuweisung der
Geschäftssachen festgelegt werden [41].
Die Institute des Einsatzes [42] und der Vertretung [43] stehen zu den Prinzipien
der Unparteilichkeit und der im Voraus festgelegten Zuständigkeit nicht in
Widerspruch. Sie haben das Ziel, eventuellen Personalengpässen in einzelnen
Dienststellen durch den Einsatz anderer Richter zu begegnen, die ihren
Dienst gewöhnlich an anderen Orten oder in anderen Abteilungen versehen. Hier
sei auf das Gesetz vom 4. Mai 1998, Nr. 133 verwiesen. Es enthält wichtige
Neuerungen für Verbesserungen innerhalb der Justiz. Dazu zählt die Schaffung
sog. „innerbezirklicher Tabellen“. Diese ersetzen keineswegs die für die
einzelnen Behörden schon bestehenden Geschäftsverteilungspläne [44]. Sie werden vielmehr
zusätzlich aufgestellt und sollen einen flexibleren und weiter reichenden
Einsatz der Richter an einer größeren Anzahl von Dienststellen ermöglichen,
nämlich an all denen, die im Bereich desselben Bezirks zusammengefasst sind.
Dabei wird auf innovative Methoden wie die „gleichzeitige Zuteilung“ desselben
Richters an mehrere Justizbehörden und die „innerbezirkliche Vertretung“ (vgl.
Art. 6 zit. Gesetz) zurückgegriffen. Mit diesen Instituten, die den bereits
erwähnten Instituten des Einsatzes und der Vertretung vergleichbar sind, will
der Gesetzgeber ein effizienteres System schaffen und dem nicht seltenen
Personalmangel und/oder der Verhinderung der Amtsinhaber begegnen und dabei die
Einsatzmöglichkeiten des vorhandenen Justizpersonals quantitativ und qualitativ
ausweiten.
Um den organisatorischen
Schwierigkeiten zu begegnen, die sich innerhalb der Justiz als Konsequenz der
zeitweiligen Abwesenheit von Richtern ergeben, wurde durch das neue Gesetz vom
13. Februar 2001, Nr. 48 [45] bei jedem Berufungsgericht ein
Stellenplan für die im Bezirk tätigen Richter geschaffen, um dadurch bei
Abwesenheit die Richter aus dem Bezirk zur Vertretung einsetzen zu können.
Fälle, in denen ein Einsatz des Bezirksrichters gestattet ist, sind:
Abwesenheit wegen zeitweiliger krankheitsbedingter Beurlaubung oder aus
sonstigen Gründen, wegen gesetzlichem oder freiwilligem Schwangerschafts‑
oder Mutterschaftsurlaub oder aus Gründen, die das Gesetz vom 8. März 2000,
Nr. 53 regelt [46], wegen der Umwandlung in eine
andere Stelle, wegen vorsorglicher Suspendierung aufgrund eines schwebenden
Straf- oder Disziplinarverfahrens sowie aufgrund einer Befreiung von
gerichtlichen Tätigkeiten wegen der Teilnahme an einer Prüfungskommission im
Rahmen des Concorso für Rechtsreferendare, d.h. des nationalen Prüfungs‑
und Auswahlverfahrens für eine festgelegte Anzahl von Stellen.
Die zahlenmäßige Ist-Stärke im
Personalbestand der Richter eines Bezirks wird nach Anhörung des Obersten
Richterrats und unter Bezugnahme auf statistische Durchschnittswerte der
Abwesenheit innerhalb eines Bezirks in den drei Jahren vor Inkrafttreten des
Gesetzes durch ein Dekret des Justizministers festgelegt und unterliegt alle
zwei Jahre einer Revision. Diese erfolgt stets auf der Grundlage der
statistischen Durchschnittswerte der vorausgehenden zwei Jahre.
Die Unabhängigkeit des
Staatsanwalts wird über die Festschreibung der Strafverfolgungspflicht (Art.
112 Verf.) gewährleistet. Dieses (Legalitäts-) Prinzip ist so zu verstehen,
dass der Staatsanwalt, sobald er von einer Straftat Kenntnis erlangt,
Ermittlungen durchführen muss. Zudem ist er verpflichtet, die Ergebnisse dieser
Ermittlungen einem Richter zur Beurteilung vorzulegen und dabei seine Anträge
zu formulieren. Dies sowohl dann, wenn er die Einstellung der Ermittlungen
beantragen will, weil sich die Anzeige als unbegründet erwiesen hat. Aber auch
dann, wenn er der Auffassung ist, gegen eine Person wegen einer bestimmten
Straftat vorgehen zu müssen. Die Strafverfolgungspflicht trägt wie gesagt dazu
bei, nicht nur die Unabhängigkeit des Staatsanwalts bei der Ausübung seines
Amtes, sondern auch die Gleichheit der Bürger vor dem Gesetz zu gewährleisten.
8. Der Oberste Richterrat
(Consiglio Superiore della
Magistratura – C.S.M.) als Garant für die
Unabhängigkeit der Justiz in Italien: Besetzung und Wahlsystem.
Die italienische Verfassung von 1947 bestimmt in Art. 104:
„Die Gerichte bilden eine
selbständige Gewalt, die unabhängig von jeder anderen Gewalt ist.
Im Obersten Richterrat führt der
Präsident der Republik den Vorsitz.
Ihm gehören ferner der Erste
Präsident und der Generalstaatsanwalt des Kassationshofes an.
Die übrigen Mitglieder werden zu
zwei Dritteln von allen ordentlichen Richtern gewählt und zu einem Drittel durch
das Parlament in gemeinsamer Sitzung aus den Reihen der ordentlichen
Universitätsprofessoren der Rechtswissenschaft und der Anwälte, die mehr als
fünfzehn Berufsjahre aufweisen. Aus den vom Parlament gewählten Mitgliedern
wählt der Rat einen Vizepräsidenten.
Die gewählten Mitglieder des
Rates bleiben vier Jahre im Amt und können nicht unmittelbar wiedergewählt
werden. Während ihrer Amtszeit dürfen sie weder als Anwälte eingetragen sein,
noch dem Parlament und auch keinem Regionalrat angehören [47].“
Der Justizminister ist nicht
Mitglied des Obersten Richterrats. Trotzdem kann
er an den Sitzungen des Rates teilnehmen, wenn
er das für erforderlich hält, um Erklärungen abzugeben oder Mitteilungen zu
machen. An den Beratungen darf er hingegen nicht teilnehmen [48].
Der Präsident und der – in
Italien nicht weisungsgebundene – Generalstaatsanwalt des Obersten Gerichtshofs
sind neben dem Präsidenten der Republik von Amts wegen Mitglieder des Rates.
Die Zahl der übrigen Mitglieder legt die Verfassung nicht fest. Zwei Drittel
der Mitglieder werden von den Richtern gewählt, ein Drittel vom Parlament aus
den Reihen der juristischen Professoren und der Anwälte. Die Mehrheit liegt
also auf Seiten der Richter. Art. 105 der italienischen Verfassung überträgt
diesem Gremium die Einstellungen, Zuweisungen und Versetzungen, Beförderungen
und Disziplinarmaßnahmen gegen Mitglieder der Richterschaft. Der Oberste
Richterrat ist somit das Selbstverwaltungsorgan der ordentlichen Gerichte [49]. Dem Justizminister
obliegt nach Art. 110 lediglich der Aufbau und die Verwaltung des Justizwesens.
Der Rat besteht gegenwärtig [50] aus 27 Mitgliedern:
‑ dem Präsidenten der
Republik als Vorsitzenden;
‑ dem Ersten Präsidenten
des Kassationsgerichtshofs;
‑ dem Generalstaatsanwalt
des Kassationsgerichtshofs;
‑ acht vom Parlament
bestimmten Mitgliedern, die so genannten „Laienmitglieder“;
‑ sechzehn aus den Reihen
der Richterschaft gewählten Mitgliedern, die so genannten „Robenträger“.
Die Verfassung legt fest (Art.
104 Verf.), dass der Präsident der Republik, der Erste Präsident und der
Generalstaatsanwalt des Kassationsgerichtshofs „kraft Gesetz“ Mitglieder des
Rates sind. Für den Rest beschränkt sich die Verfassung auf die Bestimmung,
dass 2/3 der übrigen Mitglieder aus den Reihen der ordentlichen Richterschaft
als Vertreter der verschiedenen Bereiche und 1/3 von den vereinigten Kammern
des Parlaments aus den Reihen der Lehrstuhlinhaber für Jurisprudenz an den
Universitäten und aus Rechtsanwälten, die eine mindestens fünfzehnjährige
Gerichtspraxis aufweisen müssen, zu wählen sind. Es obliegt demnach der
ordentlichen Gesetzgebung [51], die Anzahl der wählbaren
Mitglieder und den Wahlmodus festzulegen.
Wie gesagt ist die Zahl der
wählbaren Mitglieder derzeit auf 24 – 16 Robenträger und 8 Laien – festgesetzt.
Die acht Laienmitglieder werden vom Parlament in einer Sitzung der vereinten
Kammern in geheimer Abstimmung und mit 3/5‑Mehrheit der in der Sitzung
anwesenden Mitglieder gewählt. Für eine zweite Abstimmung genügt hingegen die
3/5‑Mehrheit der abgegebenen Stimmen.
Für die von der Richterschaft zu
wählenden Mitglieder gilt folgende Aufteilung: Zwei Mitglieder sind Angehörige
des Kassationsgerichts und der Generalstaatsanwaltschaft beim
Kassationsgericht, die ihre Kassationsämter tatsächlich ausüben, vier
Mitglieder kommen aus den verschiedenen Staatsanwaltschaften bei den
Landgerichten (Procure della Repubblica presso i Tribunali) oder aus den
Generalstaatsanwaltschaften bei den Oberlandesgerichten (Procure della
Repubblica presso le Corti d’appello), zehn stammen aus der Richterschaft
bei den Landgerichten (Tribunali) oder den Oberlandesgerichten (Corti
d’appello), wobei sie ihr Amt tatsächlich ausüben müssen.
Bis zur letzten Reform des
Wahlsystems des C.S.M. (Ges. vom 28. März 2002, Nr. 44) erfolgte die
Wahl der Mitglieder aus der Richterschaft durch eine Art modifizierter
Verhältniswahl. Die Richter und die Staatsanwälte im Obersten Richterrat wurden
von den vier italienischen Richter- und Staatsanwaltsorganisationen bestellt,
die ihrerseits alle der italienischen nationalen Richtervereinigung (Associazione
Nazionale dei Magistrati – A.N.M.) angehören. Für die Kandidaten, die sich
auf der Landesliste auf die den beiden Kassationsangehörigen
vorbehaltenen Stellen beworben hatten; waren zwei Stimmen abzugeben. Für die
übrigen Kandidaten aus einem der vier weitgehend gleich großen Wahlkreise war
eine Stimme abzugeben. Die vier Wahlkreise wurden dadurch gebildet, dass ihnen
die 26 Berufungsgerichtsbezirke jeweils durch Los zugeordnet wurden. Somit
änderte sich die Zusammensetzung der Wahlkreise von Wahl zu Wahl und
dieses System verhinderte, dass sich Wahlkreise herausbildeten, die auf
homogene geografische Gebiete bezogen waren. Dadurch trat auch in strittigen Fragen
ein Pluralismus verschiedener ideologischer Ausrichtungen zu Tage, der nicht
notwendig mit den Positionen übereinstimmen musste, welche die
Richtervereinigungen und die politischen Parteien vertraten [52].
Das Wahlsystem ist seit dem
Gesetz vom 28. März 2002, Nr. 44, das die
Gesamtanzahl der Mitglieder von 33 auf 27 reduziert hat, ein
Mehrheitswahlsystem geworden. Nach wie vor nehmen an diesen Wahlen alle
Angehörige der Richterschaft – in Italien sind das die Richter und
Staatsanwälte mit Ausnahme der Rechtsreferendare ohne richterlichen Aufgaben –
teil. Jedoch existieren keine „regionalen“ Wahlkreise mehr. Diese wurden durch
drei einzelne Wahlkreise auf staatlicher Ebene ersetzt: Der erste für die
Kassationsrichter, der zweite für die Staatsanwälte und der dritte für die
Richter an den Landgerichten und den Oberlandesgerichten. Jeder Richter oder
Staatsanwalt erhält drei verschiedene Stimmzettel. Auf jedem Stimmzettel darf
jeder Wahlberechtigte nur eine Stimme abgeben: Die erste für einen Kassationsrichter,
die zweite für einen Staatsanwalt und die dritte für einen Richter an einem
Landgericht oder an einem Oberlandesgericht. Gewählt sind die Kandidaten, die
die meisten Stimmen erhalten haben.
Die Verfassung legt die Amtsdauer
der gewählten Mitglieder des Rates auf vier Jahre fest, eine sich direkt
anschließende Wiederwahl ist nicht möglich (Art. 104 Verf.). Die Verfassung
(Art. 104 Verf.) bestimmt ferner, dass der Rat unter seinen vom Parlament
ernannten Mitgliedern einen Vizepräsidenten wählt. Der Vizepräsident, der dem
Präsidialausschuss vorsitzt, hat die Aufgabe, die Tätigkeiten des Rates sowie
die Ausführung seiner Beschlüsse zu fördern und die Haushaltsmittel zu
verwalten. Ferner vertritt der Vizepräsident des C.S.M. den Präsidenten
bei dessen Abwesenheit oder Verhinderung und übt die Funktionen aus, die der
Präsident an ihn delegiert [53].
Zur Stellung des Rates hat das
Verfassungsgericht erklärt, dass es sich um ein Organ handelt, das zwar
objektiv Verwaltungsfunktionen ausübt, allerdings kein Teil der öffentlichen
Verwaltung sei, da er nichts mit einer Organisationsstruktur gemein habe, die
direkt der Staats‑ oder den Regionsregierungen unterstehe. Unter
Bezugnahme auf die Funktionen, die die Verfassung dem Rat zuweist, wird er als
ein „Organ mit sicherer verfassungsmäßiger Bedeutung“ umschrieben. Seine
Funktion, die sich als „Verwaltung der Rechtsprechung“ definieren lässt,
umfasst in erster Linie die Personalverwaltung der Richterschaft und
konkretisiert sich in Einstellungen, Zuweisungen und Versetzungen,
Beförderungen und Disziplinarmaßnahmen.
Außerdem zählt auch die
Organisation der Justizbehörden zu seinen Aufgaben. Dadurch soll gesichert und
garantiert werden, dass der einzelne Angehörige der Richterschaft bei der
Amtsausübung „allein dem Gesetz“ unterworfen ist. Hier ist zu unterstreichen,
dass der Oberste Rat – auf Vorschlag der Präsidenten der Berufungsgerichte und
nach Anhörung der Justizräte – alle zwei Jahre die Listen für die Besetzung der
Justizbehörden eines jeden einzelnen Bezirks genehmigt und zugleich auch
objektive und im Voraus festgelegte Kriterien für die Geschäftsverteilung
zwischen den einzelnen Richter billigt.
Die Machtbefugnisse des Obersten
Rates werden durch die so genannten Gerichtsräte (Consigli giudiziari)
beschränkt, die als zusätzliche „basis-nähere“ Organe gleichfalls
Justizverwaltungsaufgaben übernehmen. Diese Consigli giudiziari
existieren an jedem Berufungsgericht und bestehen aus dem Präsidenten und dem
Generalstaatsanwalt dieses Gerichts sowie fünf weiteren Magistrati
(Richter oder Staatsanwälte) als ständigen Mitgliedern. Diese Letztgenannten
werden alle 2 Jahre von den Richtern und Staatsanwälten des Gerichtsbezirks
gewählt [54].
Eine Geschäftsverteilung durch
das Gerichtspräsidium, wie beispielsweise in Deutschland, kennt das
italienische Modell nicht. Die Zuweisung der einzelnen Richter und
Staatsanwälte zu den verschiedenen Abteilungen in Zivil- oder Strafsachen,
erfolgt – wie gesagt – zentral, nämlich durch den Obersten Rat mittels jährlich
erstellter „Tabellen“. Diese enthalten auch Kriterien für die weitere
Geschäftsverteilung innerhalb der Abteilungen sowie für die Ersetzung
verhinderter Richter. Die „Tabellen“ werden von den Präsidenten der Gerichte in
Abstimmung mit den Gerichtsräten vorbereitet und müssen vom Obersten Rat
genehmigt werden [55].
Die Beschlüsse des Obersten Rates werden von verschiedenen Kommissionen
vorbereitet und ausgeführt. Dabei gehört jedes Mitglied einer oder mehreren
Kommissionen an, z. B. jener zu Beurteilungs- und Besetzungsfragen. Außerdem
gibt es auch eine Kommission, die Stellungnahmen und Gutachten zu
Gesetzgebungsvorhaben erarbeitet, wenn Angelegenheiten der Justiz betroffen
sind. Der Präsidialausschuss hat die Steuerungsfunktion und verwaltet das
Budget, das im Staatshaushalt für die Justiz bereit gestellt wird [56].
Die Sitzungen des Obersten Rates
sind in der Regel öffentlich und sämtliche Entscheidungen müssen schriftlich
begründet werden. Das führt zu einer hohen Transparenz der Entscheidungsabläufe
[57].
10. Normsetzung und
Disziplinargewalt des italienischen C.S.M.
Somit steht der Rat also an der Spitze
der für die Verwaltung der Rechtsprechung zuständigen bürokratischen Struktur
und – mit unterschiedlichen Zuständigkeiten – arbeiten an ihr auch die
Justizräte sowie die Leiter der einzelnen Abteilungen der Gerichte und
Ermittlungsbehörden mit.
Der Rat hat durch sein
Gründungsgesetz die Befugnis, paranormative Verfügungen zu verabschieden. Diese
können sich auf drei Kategorien erstrecken:
a) Die interne Ordnung sowie die
Verwaltungs‑ und Buchführungsordnung. Beide sind vom Gesetz vorgesehen.
Der Rat erlässt damit Sekundärvorschriften, wie es jedem politisch‑administrativem
Verfassungsorgan zuerkannt ist. Die Vorschriften dienen der Reglementierung der
Organisation und der Funktionsweise des Rates.
b) Die Ordnung für das Praktikum
der Rechtsreferendare, die ebenfalls ausdrücklich vom Gründungsgesetz
vorgesehen ist. Sie soll die Dauer und den Verlauf des Praktikums jener
Juristen regeln, die gerade in die Gerichtslaufbahn eingestiegen sind.
c)
Rundschreiben, Beschlüsse und Richtlinien. Die erstgenannten dienen wesentlich
der Selbstbindung bei der Ausübung des Verwaltungsermessens, das dem
Selbstverwaltungsorgan von der Verfassung und dem ordentlichen Gesetz zuerkannt
wird. Mit Beschlüssen und Richtlinien wird die Anwendung der Vorschriften des
Richtergesetzes im Sinne einer systematischen Auslegung der Quellen
vorgeschlagen und vorgenommen.
Zur Disziplinargewalt des C.S.M. ist anzumerken, dass der
Oberste Rat nicht von sich aus Disziplinarmaßnahmen einleiten kann, sondern nur
auf Antrag des Generalstaatsanwalts oder des Justizministers. Nach dem Gesetz
vom 28. März 2002, Nr. 44 gehören zur gesonderten Disziplinarabteilung im
Obersten Rat:
-
der
Vizepräsident des Obersten Rates als Vorsitzender,
-
ein vom
Parlament gewählter Vertreter,
-
ein
Richter am Kassationsgericht,
-
ein
Staatsanwalt,
-
zwei
Richter am Landgericht oder am Oberlandesgericht.
Es sind also sechs Mitglieder.
Stimmengleichheit führt zu der für den Betroffenen günstigeren Lösung.
Bei vielen der in Italien eingeleiteten Disziplinarverfahren geht es um den Vorwurf der verspäteten Urteilsabsetzung oder des ungenügenden Engagements bei der Aufgabenerfüllung [58].
Der C.S.M. spielt im übrigen
eine entscheidende Rolle bei der richterlichen Aus- und Fortbildung. In Italien
gibt es noch keine Richterschule. [59] Das ist eng mit der Frage nach dem Zugang zur
Richterschaft verbunden.
11. Der Zugang zur
ordentlichen Richterschaft in Italien.
Der Zugang zur Richterlaufbahn
erfolgt, so ist es in Art. 106 Abs.1 der Verfassung festgelegt, über einen
öffentlichen Concorso, d.h. durch ein Prüfungs‑ und
Auswahlverfahren auf nationaler Ebene für eine festgelegte Anzahl von Stellen.
Die Zugangsordnung zur Richterlaufbahn war in den letzten Jahren Gegenstand
verschiedener gesetzlicher Eingriffe. Sie hatten einerseits das Ziel, die Concorso‑Verfahren
zugunsten einer rascheren Abwicklung zu vereinfachen, andererseits sollte ein
gemeinsamer Ausbildungsstandard für alle Organe, die in der Rechtsprechung
zusammenarbeiten, geschaffen und gefördert werden: Richter, Notare und
Rechtsanwälte. Der Gesetzgeber hat daher für jene, die später in einem dieser
Bereiche tätig sein wollen, an den Universitäten Spezialisierungskurse post
lauream zur Ergänzung der Ausbildung eingerichtet [60]. Diese Kurse wurden im
akademischen Jahr 2001/2002 eingeführt.
Um das Concorso‑Verfahren
zu verbessern und zu straffen und um damit „in angemessener Zeit und mit der
erforderlichen Sorgfalt die Bewertung der Kandidaten zu bewältigen“, wurde
durch die genannte Gesetzesverordnung Nr. 398/1997 der Art. 123 des
Richtergesetzes neu formuliert und die Anforderungen des Concorso für
Rechtsreferendare neu gefasst. Dabei wurde zunächst der früher bereits
vorgesehenen schriftlichen und mündlichen Prüfung eine Vorprüfung – in den der
schriftlichen Prüfung zugrunde liegenden Fächern – vorgeschaltet. Sie sollte
EDV-gestützt erfolgen. Diese computerisierte Vorprüfung wurde dann allerdings
in der neuen Concorso-Ordnung, die mit Gesetz Nr. 48/2001 beschlossen
wurde, verworfen. Zur Beschleunigung der Korrektur der Prüfungsarbeiten wurde
der „externe Korrektor“ geschaffen. Die Abschaffung der selektiven
computerisierten Vorprüfung wird mit der Einführung jener Ordnung wirksam, die
den Einsatz externer Korrektoren gestattet.
Bis zur Verabschiedung des
Gesetzes vom 13. Februar 2001 Nr. 48 zur „Erhöhung der Ist-Stärke und
Zugangsordnung zur Richterlaufbahn“ konnte der Zugang zur Richterlaufbahn
ausschließlich über den landesweiten Concorso für Rechtsreferendare
erfolgen. Um zum Concorso zugelassen zu werden, musste – und muss heute
noch – der Studienabschluss in Rechtswissenschaften vorliegen. Wenn in Zukunft
die Spezialisierungskurse für den Zugang zu den Rechtsberufen ihre Arbeit
aufgenommen haben, müssen die Kandidaten neben dem Jura-Abschluss auch diesen
Spezialisierungskurs erfolgreich absolviert haben.
Mit Gesetz Nr. 48/2001 ist neben
dem Concorso für Rechtsreferendare – mit dem 90% der frei werdenden
Personalstellen gedeckt werden sollen – ein Concorso für Richter an
Landgerichten eingeführt worden. Er ist Rechtsanwälten unter 45 Jahren
vorbehalten. Die Kandidaten müssen fünf Jahre Berufserfahrung vorweisen oder
mindestens fünf Jahre lang eine ehrenamtliche Tätigkeit am Gericht ausgeübt
haben. Voraussetzung ist, dass ihnen gegenüber kein Verfahren zum Entzug der
Zulassung eingeleitet worden ist.
Der Concorso für
Rechtsreferendare und der für die Richter an Landgerichten besteht aus drei
schriftlichen Prüfungen [61]. Die mündliche Prüfung umfasst
die juristischen Kernfächer [62].
Der Concorso für
Rechtsreferendare und der für die Richter an den Landgerichten wird auf
Beschluss des C.S.M., mit dem die Anzahl der Stellen festlegt wird, vom
Justizministerium ausgeschrieben. Überschreitet bei Abschluss des Concorso
die Zahl der geeigneten Kandidaten die Zahl der im Concorso
ausgeschriebenen Stellen, so beantragt der Oberste Richterrat beim Ministerium
die Zuteilung weiterer verfügbarer Stellen oder solcher, die innerhalb von
sechs Monaten nach Bestätigung der Rangliste verfügbar werden.
Der vom C.S.M. ernannten
Prüfungskommission sitzt ein Mitglied der Kassation vor, der tatsächlich auch
sein Amt noch ausübt. Die Prüfungskommission besteht ferner aus einem
Angehörigen des Richterstandes, der mindestens die Eignung für die Beurteilung
für eine Ernennung zum Kassationsrichter besitzt. Er ist stellvertretender
Vorsitzender. Des weiteren setzt sich die Kommission aus zweiundzwanzig
Richtern mit dem Mindestdienstgrad eines Berufungsrichters sowie aus acht
Universitätsdozenten für das Fach Jura zusammen. Die Gesamtzahl der Mitglieder
dieser Prüfungskommission ist also 32. Es können Unterkommissionen gebildet
werden. Die von der Kommission auf Grundlage der Gesamtsumme aus den
Einzelprüfungsleistungen jedes Kandidaten erstellte Rangliste wird vom C.S.M.
bestätigt.
Die Kandidaten, die den Concorso
für Rechtsreferendare bestanden haben, werden zu Rechtsreferendaren ernannt und
einer erstinstanzlichen Justizbehörde, die gleichzeitig auch Sitz eines
Berufungsgerichts sein muss, zur Absolvierung eines Praktikums zugewiesen [63].
Die vom C.S.M. festgelegte
Praktikumsdauer darf zwölf Monate nicht unterschreiten. Das Praktikum besteht
aus der Teilnahme und der Mitarbeit an der Gerichtstätigkeit von Richtern im
Zivil‑ und Strafrechtsbereich in ihrer Eigenschaft als Einzel‑ oder
Kollegialrichter oder an der Tätigkeit von Staatsanwälten.
Das Praktikum wird vom C.S.M.
geleitet, organisiert, koordiniert und kontrolliert. Dazu werden externe
Mitglieder von Kollegialorganen (Gerichtsräte und Bezirkskommissionen) und
einzelne Richter herangezogen, die sich dazu bereit erklärt haben und über
besonderes Fachwissen verfügen (Mitarbeiter und Beauftragte). Ziel des
Praktikums ist es, die berufliche Ausbildung der Rechtsreferendare zu
gewährleisten und ihre Eignung für die Ausübung der Rechtsprechung
festzustellen. Bei der Tätigkeit des C.S.M. in der Organisation sind –
nicht nur auf zentraler, sondern auch auf lokaler Ebene – die Studientreffen
für Rechtsreferendare hervorzuheben, die unter Einbeziehung der Justizräte und
der Bezirksreferenten für die dezentralisierte Ausbildung erfolgen [64].
Nach der Ausbildungszeit kann den
Rechtsreferendaren eine Stelle in der erstinstanzlichen Rechtsprechung
zugewiesen werden. Der C.S.M. erstellt eine Liste der freien Stellen und
beruft die Rechtsreferendare ein, die – in der Reihenfolge der Rangliste des Concorso
– ihre Präferenzen angeben [65].
12. Die Laufbahn und die
einheitliche Besoldung aller Richter in Italien.
Im Hinblick auf den
Karriereverlauf sei zunächst an die Gerichtsverfassung von 1941 erinnert: Der
Zugang zu den „höheren“ Ämtern (Berufungs‑ und Kassationsgerichtshöfen)
darf nur über ausgeschriebene Concorsi (Prüfungen) und Beurteilungen
erfolgen.
Das Inkrafttreten der Verfassung,
insbesondere des Art. 107 Abs. 3, demzufolge sich „die Angehörigen der
Richterschaft nur aufgrund ihrer unterschiedlichen Ämter voneinander
unterscheiden“, hat hier zu einer grundlegenden Neuregelung geführt. Durch eine
Reihe späterer Gesetze [66] wurde nämlich der
Karriereverlauf über ausgeschriebene Concorsi und Beurteilungen
abgeschafft und eine automatische Beförderung je nach Dienstalter – und
vorbehaltlich schuldhaften Vergehens – eingeführt. Durch die Einführung eines
Systems der sog. „offenen Laufbahn“ wurden Funktion und Beförderungsrang
getrennt. Sie entwickeln sich auf zwei parallelen Schienen, die nicht
notwendigerweise miteinander verbunden sind.
Das System ist also
folgendermaßen gegliedert: Das für die Ernennung zum Richter am Landgericht
erforderliche Dienstalter beträgt zwei Jahre ab Dienstantritt als
Rechtsreferendar mit richterlichen Aufgaben [67]. Nach elf Dienstjahren
können die Richter am Landgericht zum Richter am Berufungsgericht ernannt
werden [68]. Das für die Erklärung
der Eignung für die Ernennung zum Richter am Kassationsgericht erforderliche
Dienstalter beträgt sieben Jahre ab der Ernennung zum Berufungsrichter; nach
weiteren acht Jahren können die Richter als für die Ernennung zu höheren
leitenden Ämtern geeignet erklärt werden [69].
Wenn das erforderliche
Dienstalter erreicht ist, wird die Beförderung nach Anhörung des zuständigen
Richterrats vom C.S.M. beschlossen.
Die Gerichtsräte fertigen regelmäßig gutachterliche Stellungnahmen zur Arbeit
der Richter und der Staatsanwälte des Bezirks. Hierbei werden vom
Gerichtspräsidenten erstellte Berichte verwertet. Im Ergebnis sind die
Stellungnahmen zu 90 % positiv im Sinne einer untadeligen Amtsführung, so dass
die nach dem Dienstalter anstehende Laufbahnstufe mit ihren wirtschaftlichen
Konsequenzen erreicht werden kann. Im Falle einer negativen Bewertung wird der
Richter nach Ablauf einer bestimmten Frist erneut einer Beurteilung unterzogen.
Dieses derzeit geltende System basiert auf der Trennung von Dienstgrad
(und Gehalt) einerseits und ausgeübtem Amt andererseits. Das bedeutet, dass die
Beförderung zu einem höheren Dienstgrad nicht von der tatsächlichen Zuteilung
einer dem erreichten Dienstgrad entsprechenden Stelle abhängt. Um
beispielsweise einer Stelle am Berufungsgericht (als Berufungsgerichtsrat)
zugeteilt zu werden, muss der Richter die Ernennung zum Dienstgrad
Berufungsrichter erhalten haben; umgekehrt kann ein Berufungsricther oder ein
Richter, der für die Ernennung zum Kassationsrichter als geeignet erklärt
wurde, weiterhin ohne jegliche zeitliche Befristung in seinem bisherigen Amt
verbleiben, auch wenn dieses einem niedrigeren Dienstgrad entspricht [70]. Die einzige unmittelbare Folge einer
Beförderung ist die entsprechende Besoldung. Der Karriereverlauf für Richter
und Staatsanwälte ist gleich.
Die Vorteile dieses Systems der
offenen Laufbahn und des einheitlichen Besoldungsschemas für alle Richter
liegen in der Einheitlichkeit der Richterämter, in der Unterbindung einer
Hierarchie und in der Möglichkeit, dass die Richter weiter Aufgaben erfüllen
können, für die sie am besten geeignet sind, ohne dass sie dafür – im Vergleich
zu beförderten Kollegen – einen finanziellen Nachteil aus einer unterbliebenen
Beförderung in Kauf nehmen müssten. Dementsprechend kann auch kein Richter
gezwungen werden, die höhere Funktionsstelle tatsächlich auszuüben, die er –
entsprechend seinem Dienstalter – als Beförderungsrang erreicht hat. Ein
hervorragender Richter erster Instanz muss daher nicht zum Berufungs- oder
Revisionsgericht wechseln, wenn er befördert werden will. Zu nennen sind hier beispielsweise
jene Staatsanwälte, die langwierige Verfahren gegen die Mafia betreiben. Viele
von Ihnen haben diese Arbeit fortgesetzt, obwohl sie bereits zu Richtern am
Kassationshof befördert worden waren [71].
Zusammenfassend ist diese „quasi automatische Beförderung“
die Konsequenz des italienischen Verständnisses, nach dem ein Richter „sine spe
ac metu“ sein müsse, ohne Furcht und Hoffnung. Es ist leicht nachzuvollziehen,
dass ein italienischer Richter heute ohne Furcht vor Nachteilen und Hoffnung
auf Vorteile für seine Karriere nach seinem eigenen Gewissen entscheiden kann [72].
13.
Aktuelle Reformvorschläge für die Justiz in Italien.
Im Laufe der letzten Jahre ist das Verhältnis zwischen Justiz und Politik
immer schwieriger geworden. Schon 1998 beantragte der Justizminister die Einleitung
eines Disziplinarverfahrens gegen zwei Staatsanwälte aus Mailand. Beiden wurde
vorgeworfen, ihre Ansichten über die Regierungspolitik im Hinblick auf den
Kampf gegen die Korruption und zu den geplanten Verfassungsreformen in der
Justiz öffentlich kund getan zu haben. Die – zwischenzeitlich offenbar wieder
zu den Akten gelegten – Pläne zu einer Verfassungsreform betrafen den
Vorschlag, den Anteil der politisch gewählten Mitglieder des Obersten Rates auf
mehr als 50 % zu erhöhen. Ferner wurde – in engem zeitlichen Zusammenhang mit
der Aufdeckung politischer Korruptionsskandale – immer wieder die Trennung von
Richterschaft und Staatsanwaltschaft gefordert mit dem Ziel, die
Staatsanwaltschaft der Exekutive zu unterstellen. Sicherlich kein Zufall. Es
deutet vielmehr darauf hin, dass die Aufdeckung der schweren
Bestechungsskandale bei einem weniger unabhängigen Justizwesen nicht in
gleicher Weise möglich gewesen wäre.
Das Problem verschlechterte sich nach den politischen
Wahlen des Jahres 2001. Regierungschef wurde der wichtigste Unternehmer der
Medienindustrie und einer der reichsten Italiener. Der Ministerpräsident
und Chef der Regierungskoalition, leitende Angestellte seines Firmenimperiums,
Freunde, wichtige Abgeordnete seiner Partei standen und stehen noch unter
massiven Anklagen. Manche sollen gelogen und betrogen, andere bestochen oder
mit der Mafia paktiert haben. Alle behaupten, sie seien Opfer einer von der
Linken organisierten „richterlichen Verschwörung“. Nun, so die Sorge, wollen
sie ihre Ankläger und Richter kurzerhand entmachten.
Dem hat die italienische Richtervereinigung erwidert, dass die
Ermittlungen nur das Ergebnis der Gesetzesanwendung seien; die Korruption sei eine nicht zu leugnende Tatsache;
viele Politiker seien durch rechtskräftige Urteile bestraft worden. Dennoch
sind alle diese Bemühungen umsonst. „Rote Roben“ wollten ihn „aus dem
Amt jagen“, lässt der Regierungschef tagtäglich und gebetsmühlenhaft über sein
Medienimperium polemisieren, politisierte Staatsanwälte und Richter sein
„Kommunisten“, allesamt. Das bleibt nicht ohne Wirkung: Statt über die Angeklagten,
diskutiert Italien über die Richter.
Anfang 2002 hat die Regierung einen Gesetzesentwurf ins Parlament gebracht,
der die Reform des Richtergesetzes zum Ziel hat. Die Trennung der beruflichen
Laufbahn von Staatsanwälten auf der einen Seite und von Richtern auf der
anderen ist der Kernpunkt der Justizreform. Geplant ist eine Hochschule zur
Ausbildung von Richtern und Staatsanwälten, deren Berufswege getrennt bleiben
sollen. Wer einmal als Richter begonnen hat, darf nicht mehr Staatsanwalt
werden und umgekehrt. Zusätzlich will die Regierung das System der Karriere ändern.
Wie schon Hans Kelsen in seinem Buch „Reine Rechtslehre“ bemerkt hat, „Der
Richter ist in seiner Funktion von einem höheren Organ unabhängig, das heißt
nur an die von ihm anzuwendende generelle Rechtsnorm gebunden, während das
Verwaltungsorgan in Ausübung seiner Funktion die ihm von einem vorgesetzten
Organ erteilte Instruktion zu beobachten hat“ [73].
Der Oberste
Richterrat prangerte die Reform als verfassungswidrig an. Einziges Ziel der
Reform sei es, größeren Einfluss auf die Personalentscheidungen innerhalb der
Justiz auszuüben, bemängelten die Richter. Seit Monaten ist die Reform des
Justizsystems in Italien ein heftig umstrittenes Thema. Die
Mitte-Rechts-Regierung beschuldigt die Richter, jegliche Innovation im
italienischen Justizsystem, das veraltet und ineffizient sei, stoppen zu
wollen. Immerhin seien über fünf Millionen Verfahren in Italien anhängig. Die
Richter hingegen beschuldigen die Regierung, das Justizsystem unter politische
Kontrolle bringen zu wollen, um damit die Korruptionsprozesse zu stoppen. Gegen
diese von der Regierung geplante Reform haben die italienischen Richter und
Staatsanwälte im Juli 2002 und im Mai 2004 mit einem Streik protestiert.
Es ist sehr
schwer vorherzusagen, wie sich die Lage weiter entwickeln wird. Nur eins steht
fest und der UN-Sonderberichterstatter über die Unabhängigkeit von Richtern und
Anwälten hat es in seinem Bericht über Italien angemerkt: In diesem Land ist „die Unabhängigkeit der Richter und die Unabhängigkeit
der Staatsanwälte nicht nur in der Verfassung, sondern auch in der Kultur und
in der Tradition verankert“ [74]. Mailand war
der Geburtsort der UN-Grundprinzipien über die Unabhängigkeit der Gerichtsgewalt
und ich will an dieser Stelle daran erinnern, dass diese „basic principles“
auch dank der Mitarbeit der Internationalen
Richtervereinigung ausgearbeitet worden sind. Damit, und in der Hoffnung auf
eine bessere Zukunft, will ich meinen Vortrag beenden und danke Ihnen für Ihre
Aufmerksamkeit.
(*) Vortrag zur Jahrestagung des Hessischen Richterbundes, Arnoldshain vom 1.
bis 3.7.2004.
[1] Vgl. van Husen,
Die Entfesselung der Dritten Gewalt, Archiv des öffentlichen Rechts (AöR) 78
(1952/53), S. 49 ff.; der Aufsatz ist auch unter folgender Web-Adresse zu
finden: http://www.gewaltenteilung.de/husen.htm.
[2] Vgl. die politische
Schrift Two Treatises on Government (Zwei Abhandlungen über die
Regierung).
[3] „Il n’y a point (…) de liberté
si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de
l’exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur
la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire ; car le juge serait
législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait
avoir la force d’un oppresseur. Tout serait perdu si le même homme, ou le même
corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple exerçait ces trois pouvoirs :
celui de faire les lois, celui d’exécuter les résolutions publiques et celui de
juger les crimes ou les différends des particuliers“ (Montesquieu, De
l’esprit des lois, Genève, 1748, Livre XI, Chapitre VI). Zum Thema richterliche Unabhängigkeit und
Gewaltenteilung vgl. Mortara, Istituzioni di ordinamento giudiziario,
Firenze, 1890, S. 11 ff.; Ammatuna, Calamandrei, Candian, et
al., Per l’ordine giudiziario, Milano, 1946; Barak, Judicial
Discretion, Ital. Übersetzung unter dem Titel: La discrezionalità del giudice, Milano, 1995,
S. 189 ff.; Oberto, Les
garanties de l’impartialité des juges et de l’indépendance de la justice, in:
Le rôle du juge dans une société démocratique, Strasbourg, 1996, S. 15 ff.; Rodriguez-Arribas,
Sgroi, Abravanel, et al., L’indipendenza della giustizia,
oggi. Judicial Independence, Today, Liber
amicorum in onore di Giovanni E. Longo, Milano, 1999. Besondere Beachtung verdient der Aufsatz von Abravanel, Essai sur le « pouvoir du juge », S.
1 ff.
[4] „[The present King
of Great Britain] has obstructed the Administration of Justice, by refusing his
Assent to Laws for establishing Judiciary powers. – He has made Judges
dependent on his Will alone, for the tenure of their offices, and the amount
and payment of their salaries“ vgl. The unanimous Declaration of the
thirteen united States of America, in Congress, July 4, 1776; der Text ist
unter folgender Web-Adresse zu finden: http://www.nara.gov/exhall/charters/declaration/decmain.html.
[5] „Toute société dans
laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des
pouvoirs déterminée, n’a point de constitution“ („Eine jede Gesellschaft, in
der weder die Gewährleistung der Rechte zugesichert noch die Gewaltenteilung
festgelegt ist, hat keine Verfassung“), proklamierte Artikel 16 der Erklärung
der Menschen- und Bürgerrechte vom 26. August 1789, Déclaration des Droits
de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789; der Text ist – auf Französisch
und Deutsch – unter folgender Web-Adresse zu finden: http://www.jura.uni-sb.de/BIJUS/constitution58/decl1789.htm.
[6] Kant, Metaphysik der Sitten,
Rechtslehre (§ 49).
[7] Vgl. van Husen,
a.a.O.
[8] von Jhering, Der Zweck im Recht, I, Leipzig, 1916, S.
314 f.
[9] Vgl. Feld/Voigt, Economic Growth and Judicial
[10] Vgl. Gass, Richterliche Unabhängigkeit und
Transformation. Zur entwicklungspolitischen Bedeutung institutioneller Reformen
in den neuen Demokratien Ostmittel- und Osteuropas, Jusletter 5. Januar 2004.
[11] Vgl. Weth, Prämien für gute Richter, http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek/texte/WETH.HTML.
[12] Bonomo,
L’indipendenza «interna» della magistratura, in Rodriguez-Arribas, Sgroi,
Abravanel, et al., L’indipendenza della giustizia, oggi. Judicial
Independence, Today, Liber amicorum in onore di Giovanni E. Longo, Milano,
1999, S. 55 ff.; Oberto, Selection, Training, Career and Status of Judges: International
Standards and the Italian Experience,
Contratto e impresa / Europa,
2002, S. 845 ff.; der Aufsatz ist auch unter folgender Web-Adresse zu finden: http://www.oocities.org/CollegePark/Classroom/6218/yerevan/report.htm.
Auch Kelsen war
der Meinung, dass es unmöglich sei, den Richtern irgendeine hierarchische
Struktur anzuwenden (vgl. Kelsen, General Theory of Law and State, Harvard,
1945, auf Italienisch unter dem Titel: Teoria generale del diritto e dello
stato, Milano, 1952, S. 280).
[13] Vgl. Eschenburg, Ämterpatronage, Stuttgart, 1961, S. 14.
[14] Vgl. Häuser,
Selbstverwaltung der Dritten Gewalt; der Aufsatz ist unter folgender
Web-Adresse zu finden: http://www.nrv-net.de/Download/BMJ_1.rtf.
[15] Vgl. Jahrbuch des
Öffentlichen Rechts, Neue Fassung, Band 6, S. 204.
[16] Vgl. Häuser,
a.a.O.
[17] Recommendation No.R (94) 12 of the Committee of
Ministers to member states on independence, efficiency and role of judges vom
13.10.1994. Dieser Text ist auf Deutsch unter
folgender Web-Adresse zu finden: http://www.gewaltenteilung.de/richter_7.htm.
[18] Statut du juge en Europe/Judges’ Charter in Europe, in: Euroiustitia, Volume 1, Summer 1997, S 5; vgl. auch The Universal Charter of the Judge/Statut
universel du juge/Estatuto universal del juez. International Association of
Judges, Roma, 1999. Alle Texte abrufbar unter: www.iaj-uim.org.
[19] Charte européenne sur le statut des juges. Activités pour
le développement et la consolidation de la stabilité démocratique. Charte
européenne Sur le statut des juges et Exposé des motifs. Strasbourg, 8 – 10 juillet 1998. Vgl. auch: www.coe.int/. Dieser Text ist
auf Deutsch unter folgenden Web-Adressen zu finden:
http://www.betrifftjustiz.de/Texte/EuropStatut.html;
http://www.gewaltenteilung.de/richter_6.htm.
[20] Dieser Text ist auf
Englisch unter folgenden Web-Adressen zu finden:
[21] Voermans, Councils for the
Judiciary in EU Countries. Der Aufsatz ist unter folgender Web-Adresse zu finden: http://taiex.be/Library/Councils/Councils.html.
[22] Der Text ist auf Deutsch
unter folgender Web-Adresse zu finden: http://www.elysee.fr/all/instit/text3.htm.
[23] In Frankreich – ebenso in Italien –
unterscheiden sich Rekrutierung und Ausbildung der Richter und Staatsanwälte
nicht. Sie können während ihrer Laufbahn von einem Amt in das andere wechseln.
Sie unterliegen hohen ethischen Anforderungen, über deren Erfüllung der Oberste
Richterrat (Conseil supérieur de la magistrature) wacht. Diese doppelte
Bestimmung, die ihren Ursprung in der vorrevolutionären Rechtsordnung hat,
sorgt im Ausland und in der öffentlichen Meinung manchmal für Verwirrung. Sie
hat den Vorteil, dass sie die Schnittstelle zwischen den unabhängigen und
unparteiischen Richtern auf der einen Seite und der Öffentlichkeit und dem
Staat auf der anderen Seite durch Personen sicherstellt, die einem strengen
Standesrecht unterliegen und deren Unabhängigkeit stets gewährleistet ist. Eine
Unabhängigkeit, die in der Praxis bereits sehr weit reicht und künftig
sicherlich auch in einem entsprechenden Text festgeschrieben wird.
Drei Auswahlverfahren
öffnen den Weg zum Beruf des Richters bzw. Staatsanwalts. Zugang zu den
Auswahlverfahren haben Studierende mit einer maîtrise in
Rechtswissenschaften, Beamte nach vier Jahren Dienstzeit sowie Personen, die
acht Jahre lang einen Beruf, ein Wahlamt oder nicht berufsmäßig eine
juristische Tätigkeit ausgeübt haben. Zur Umsetzung von Reformen waren zusätzliche Einstellungen notwendig..
Das hat zu außerordentlichen Auswahlverfahren geführt, die in breiterem Maße
für die Zivilgesellschaft geöffnet waren. Direkt ernannt werden können außerdem Personen, die sich in der Erfüllung ihrer
beruflichen Aufgaben ausgezeichnet haben (vor allem Rechtsprofessoren und
Anwälte). Die Aus- und Weiterbildung erfolgt in der Ecole nationale de la
magistrature. Eine hochrangige Reflexionsarbeit zum Beruf erfolgt am Institut
des hautes études sur la justice (vgl. Truche,
Die ordentliche Gerichtsbarkeit in
Frankreich. Der Aufsatz ist unter folgender Web-Adresse zu finden:
http://www.ambafrance-de.org/stichworte/pdf/stich109.pdf.
Für weitere Hinweise siehe auch Oberto,
Recrutement et formation des
magistrats en Europe. Etude comparative, Strasbourg, 2003.
[24] Dazu vgl. Strecker, Selbstverwaltung der Justiz in Spanien. Ein Interview mit Ramón
Sáez, Mitglied des Consejo General del
Poder Judicial, Betrifft JUSTIZ, Nr. 56 – Dezember 1998, S. 346 ff.
[26] Dazu vgl. Behrend,
Die Rechtsstellung der Richter und
Staatsanwälte in Europa, Betrifft JUSTIZ, Nr. 47 – September 1996, S.
348 ff.
[28] http://www.hrj.be; http://www.just.fgov.be/fr_htm/information/htm_justice_a_z/conseilsupjustice.html.
[29] Voermans, Councils for the
Judiciary in EU Countries, a.a.O.
[34] Vgl. Papier, Selbstverwaltung der Justiz. Der
Aufsatz ist unter folgender Web-Adresse zu finden: http://www.richterverein.de/mhr/mhr041/m04103.htm
[35] Vgl. General Report. Conclusions. International
Association of Judges. Annual Meeting in Vienna
2003. First Study Commission. Der Aufsatz ist unter folgender Web-Adresse zu finden: www.iaj-uim.org. Siehe auch Gass, Richterwahlen in Ost-
und Ostmitteleuropa, Jusletter 16. Februar 2004.
[36] Vgl. Oberto, Judicial
http://www.oocities.org/CollegePark/Classroom/6218/prague/sommario.htm;
Ders., Legal Status of Judges (Judicial Independence and Judicial Reform in
http://www.oocities.org/CollegePark/Classroom/6218/kiev/report.htm.
[37] Reissner, Der Rat der
Gerichtsbarkeit – ein Mittel zur Sicherung einer unabhängigen Rechtsprechung.
In: Österreichische Richterzeitung 01/04. Wien, 2004. S. 4-9.
[38] Das Verfahren ist
Gegenstand eines speziellen Rundschreibens des Selbstverwaltungsorgans:
Rundschreiben Nr. 15098 vom 30. November 1993 und nachfolgende Änderungen.
[39] Abgesehen von der ersten
Stellenzuweisung für Rechtsreferendare, handelt es sich um Fälle, in denen die
verfügte Versetzung darauf abzielt, den Interessen der Verwaltung an der
Besetzung bestimmter Stellen zu genügen. Dazu zählen insbesondere die Art. 4
ff. Gesetz vom 25. Juli 1966, Nr. 570 und nachfolgende Änderungen, für die
Besetzung von Richterstellen am Berufungsgericht, für die es keine Anwärter
gibt, Art. 10 Gesetz vom 20. Dezember 1973, Nr. 831 für die Zuweisung von
Kassationsaufgaben, Art. 3 ff. Gesetz vom 16. Oktober 1991, Nr. 321 und
nachfolgende Änderungen für die Versetzung auf freie Stellen, für die es keine
Anwärter gibt, Art. 1 Gesetz vom 4. Mai 1998, Nr. 133 für die Besetzung ungünstig
gelegener Gerichtssitze in Süd‑ und Inselitalien. Diese sind, wie man
weiß, wenig begehrt und stets frei.
[40] Ein weiterer Fall der
amtlich verfügten Versetzung kann sich ergeben, wenn das Gericht, dem der
Richter angehörte, aufgelöst wird (Art. 2 Kgl. Dekret Nr. 511/1946).
[41] Vgl. Art. 7 ff. Kgl.
Dekret vom 30. Januar 1941, Nr. 12; vgl. ferner die vom C.S.M. zuletzt mit
Rundschreiben Nr. 8873 vom 21. Mai 1997 eingeführte Sonderregelung.
[42] Vgl. insbesondere Art.
110 Kgl. Dekret vom 30. Januar 1941, Nr. 12, sowie die Detailregelung im
Rundschreiben des C.S.M. Nr. 7704 vom 2. Mai 1991.
[43] Vgl. insbesondere Art.
97, 105 und 109 Kgl. Dekret Nr. 12/1941, sowie die Detailregelung im
Rundschreiben des C.S.M. Nr. 7704 vom 2. Mai 1991.
[44] vgl. Art. 7‑bis
Kgl. Dekret Nr. 12/1941.
[45] Es reformiert den Zugang
zur Richterlaufbahn und hat den Personalbestand um 1000 Stellen erhöht.
[46] Darin finden sich die
Vorschriften für die Unterstützung bei Mutter‑ und Vaterschaft.
[47] Zum C.S.M. vgl. Santosuosso, Il
Consiglio superiore della magistratura, Milano, 1958; Bartole, Autonomia
e indipendenza dell’ordine giudiziario, Padova, 1964, S. 4 ff.; Volpe,
Ordinamento giudiziario generale, Enciclopedia del diritto, XXX, Milano, 1980,
S. 836 ff.; Guarnieri, L’indipendenza
della magistratura, Padova, 1981; Bonifacio und Giacobbe, La
magistratura, in Commentario della costituzione hrg. von G. Branca, Bologna,
1986, S. 76 ff.; Pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia,
Torino, 1985, S. 38 ff.; G. Zagrebelksy, Il potere normativo del
Consiglio Superiore della Magistratura, La giustizia tra diritto e
organizzazione, Torino, 1987, S. 183; Di Federico, «Lottizzazioni
correntizie» e «politicizzazione» del C.S.M.: quali rimedi?, Quaderni
costituzionali, 1990, X, Nr. 2, S. 279 ff.; G. Verde, L’amministrazione
della giustizia fra Ministro e Consiglio Superiore, Padova, 1990; Onida,
La posizione costituzionale del Csm e i rapporti con gli altri poteri, in
Magistratura, Csm e principi costituzionali, Bari, S. 17 ff.; Devoto,
Governo autonomo della magistratura e responsabilità politiche, Cassazione
penale, 1992, S. 2538 ff.; G. Ferri, Il Consiglio Superiore della
Magistratura e il suo Presidente, Padova, 1995; Consiglio Superiore della
Magistratura, Il sistema giudiziario italiano, Roma, 2001.
[48] Vgl. Art. 16, Gesetz vom 24. März 1958, Nr. 195.
[49] Zur Errichtung und zur
Funktionsweise der Aufsichtsbehörde vgl. Gesetz vom 24. März 1958, Nr. 195 und
Dekret des Präsidenten der Republik vom 16. September 1958, Nr. 916, sowie die
von dem Selbstverwaltungsorgan selbst verabschiedete interne Ordnung.
[50] Nach dem Gesetz vom 28.
März 2002, Nr. 44, das die Gesamtanzahl der
Mitglieder von 33 auf 27 gekürzt hat.
[51] Vgl. daneben das Gesetz
Nr. 195/1959 und das Dekret des Präsidenten der Republik vom 12. April 1976,
Nr. 89, das Gesetz vom 12. April 1990, Nr. 74, das Dekret des Präsidenten der
Republik vom l. Juni 1990, Nr. 132 und das schon erwähnte Gesetz vom 28. März
2002, Nr. 44, durch das die Gesamtanzahl der
Mitglieder von 33 auf 27 reduziert wurde.
[52] Behrend,
Institutionelle Autonomie der Justiz in Europa; der Aufsatz ist unter folgender
Web-Adresse zu finden: http://www.verdi.de/0x0ad00f05_0x00004cd7
[53] Vgl. insbesondere Art.
19 Gesetz Nr. 195/1958 und Art. 4 int. Ordnung des C.S.M.
[54] Behrend, a.a.O.
[55] Behrend, a.a.O.
[56] Behrend, a.a.O.
[57] Behrend, a.a.O.
[58] Dazu vgl. Oberto, Judicial Ethics in the
Italian Legal System, Rivista di diritto privato, 1996, S. 393 ff.; s. auch
Zagrebelsky, La responsabilità disciplinare dei magistrati: alcuni aspetti
generali, Rivista di diritto processuale, 1975, S. 439 ff.; Giuliani und
Picardi, La responsabilità del giudice dallo Stato liberale allo Stato
fascista, Foro italiano, 1978, IV, S. 213 ff.; Vigoriti, Le
responsabilità dei giudici, Bologna, 1984, S. 76 ff.; Pajardi,
Deontologia e responsabilità dei magistrati, Milano, 1985; Pizzorusso, Izzo
und Fiandanese, Lo stato giuridico dei magistrati ordinari, Roma, 1986,
S. 349 ff.; Mele, La responsabilità disciplinare dei magistrati, Milano,
1987; Cicala, Il governo della Magistratura: I profili disciplinari,
Magistratura Indipendente, 1995, Nr. 3, p. 8; Ricciotti und Mariucci,
Deontologia giudiziaria, I, Padova, 1995.
[59] Dazu vgl. Oberto,
Recrutement et formation des magistrats : le système italien dans le
cadre des principes internationaux sur le statut des magistrats et l’indépendance
du pouvoir judiciaire, Riv. dir. priv., 2001, S. 717 ff.; Ab dem 29. März 2001 ist der Aufsatz
auch unter folgender Web-Adresse zu finden: http://www.oocities.org/CollegePark/Classroom/6218/csm/rapport.htm;
S. auch Borgna und Cassano, Il giudice e il principe. Magistratura e potere politico in Italia e in Europa,
Roma, 1997, S. 107 ff.; Oberto, Verardi und Viazzi, Il reclutamento e la formazione
professionale dei magistrati in Italia e in Europa, in: Dogliotti, Figone,
Oberto et al., L’esame di uditore giudiziario, Milano, 1997, S.
41 ff.; Oberto, Les enjeux de la formation des magistrats. Organisation
institutionnelle de la formation, Riv. dir. priv., 1997, S. 214 ff.; Ab dem 16.
März 1997 ist der Aufsatz auch unter
folgender Web-Adresse zu finden: http://www.oocities.org/CollegePark/Classroom/6218/enjeux/rapport.htm; Consiglio Superiore della Magistratura, Il
magistrato: dal reclutamento alla formazione professionale. Esperienze in
Italia e nel mondo, Quaderni C.S.M., Roma, 1982; Viazzi, Il reclutamento
e la formazione professionale dei magistrati: una questione cruciale di
politica istituzionale, Questione giustizia, 1984, S. 307 ff.; Di Federico,
Preparazione professionale degli avvocati e dei magistrati: discussione su una
ipotesi di riforma, Padova, 1987; Parziale, Il reclutamento e la
formazione professionale del magistrato, Documenti giustizia, 1993, S. 1561
ff.; Civinini, L’esperienza della formazione permanente nei lavori del
C.S.M., Documenti giustizia, 1997, S. 2543 ff.; Verardi, Il reclutamento
e la formazione dei magistrati e degli avvocati, Questione giustizia, 1997, S.
91 ff.; Verardi, Spunti per una storia della formazione dei magistrati
in Italia: dal tirocinio degli uditori alla formazione permanente, Vortrag für
das vom Consiglio Superiore della Magistratura organisierte Seminar zum Thema
„Formazione dei formatori“, Rom, 21-23. Juni 1999; Verardi, Il C.S.M. e
la formazione dei magistrati: verso una scuola o un mero servizio di
aggiornamento professionale?, Questione giustizia, 1999, Nr. 2. Für eine komparative
Übersicht der modernen Einstellungs-, Aus- und Fortbildungsysteme der Richter
in den Ländern, die Mitglieder der Internationalen Vereinigung der Richter
sind, vgl. Union Internationale des Magistrats – Fondation « Justice Dans Le Monde », Traité d’organisation
judiciaire comparée, I, Zürich-Bruxelles, 1999; Conseil de l’Europe
(hrsg. von), L’Europe judiciaire, Strasbourg, 2000.
[60] Gesetzesverordnung Nr.
398/1997
[61] Sie unterscheiden sich
hinsichtlich der Fächer: Im ersten Fall Zivilrecht, Strafrecht und Verwaltungsrecht,
im zweiten Fall Zivilrecht und Zivilprozessrecht, Strafrecht und
Strafprozessrecht, Verwaltungsrecht.
[62] vgl. Art. 123‑ter
Richtergesetz.
[63] Die entsprechende
Ordnung wurde mit dem Dekret des Präsidenten der Republik vom 17. Juli 1998
geändert.
[64] Das Gesetz Nr. 48/2001
hat schließlich eine beträchtliche Erhöhung der Personalstellen für Richter
(tausend Einheiten) festgelegt. Diese sollten durch drei außerordentliche und
mit einem einzigen Dekret ausgeschriebene Concorsi gedeckt werden.
[65] Die Verfassung sieht als
Ausnahme von der Einstellung über Ausschreibungen die direkte Ernennung von
ordentlichen Universitätsprofessoren der Jurisprudenz oder von Rechtsanwälten
mit mindestens fünfzehnjähriger Berufspraxis und eine Eintragung in die Sonderregister
für höhere Instanzen zum Kassationsrat „für hervorragende Verdienste“ vor (Art.
106 Verf.). Diese Bestimmung wurde mit Gesetz vom 5. August 1998, Nr. 303 zur
Ausführung gebracht und ist Gegenstand des C.S.M.‑Rundschreibens
P.‑99‑03499 vom 18.2.1999.
[66] Gesetz vom 25. Juli
1966, Nr. 570 über die Ernennung zum Richter am Berufungsgerichtshof; Gesetz
vom 20. Dezember 1973, Nr. 831 über die Ernennung zum Richter am Kassationsgerichtshof.
[67] Vgl. Gesetz vom 2. April
1979, Nr. 97.
[68] Vgl. Gesetz vom 25. Juli
1966, Nr. 570.
[69] Vgl. Gesetz vom 20.
Dezember 1973, Nr. 831.
[70] Vor zehn Jahren wurde
sogar die Möglichkeit der sog. Umkehrbarkeit der Amtsausübung eingeführt. Den
Richtern, die eine Stelle an Berufungs‑ oder Kassationsgericht innehaben,
wurde auf Antrag gestattet, einer Stelle an Instanzgerichten bzw. an einem
jeglichen anderen Amt am Instanzgerichten zugeteilt zu werden, selbst wenn
diese dem Dienstgrad eines Richters am Landgericht entsprechen (Art. 21‑sexies
Gesetzesverordnung vom 8. Juni 1992, Nr. 306, in Gesetz umgewandelt mit Gesetz
vom 7. August 1992, Nr. 356).
[71] Vgl. Häuser,
a.a.O.
[72] Vgl. Behrend,
a.a.O.
[73] Vgl. Kelsen,
Reine Rechtslehre, Wien, 1960, S. 268.
[74] Vgl. das „Report
of the Special Rapporteur on the independence of judges and and lawyers, Dato’
Param Cumaraswamy, submitted in accordance with Commission on Human Rights
resolution 2001/39. Addendum. Preliminary report on the mission to