La Reforma del Estado
El neoliberalismo y la disolución
controlada de los Estados-Nación
Buenos Aires - Abril 2000
INDICE
Hacia
fines de la década de los años '70 y durante toda la de
los '80 se fue construyendo, de la mano de distintos intelectuales y desde
distintos "think tanks" (1) una
corriente ideológico-doctrinaria aglutinada alrededor de las ideas
liberales clásicas pero desde una óptica de actualización
y "puesta al día", concordante con los avances tecnológicos
y - no en última instancia - concordante también con una
percepción cada vez más optimista de las posibilidades de
expansión de la economía capitalista.
Calificada
en términos muy generales como neoliberalismo, esta corriente de
opinión coincidió admirablemente bien con los intereses
de un sistema financiero que se estaba internacionalizando rápidamente
y con los intereses de grandes empresas multinacionales o transnacionales
cuyo teatro de operaciones se iba extendiendo a múltiples mercados.
Además, durante las décadas mencionadas se hizo también
cada vez más difícil implementar los esquemas tradicionales
de desarrollo en los países tecnoindustrialmente más atrasados
porque, si bien en muchos casos se los había conseguido atar al
carro financiero a través de grandes deudas externas, los Estados
seguían siendo (al menos nominalmente) soberanos y no resultaba
políticamente viable que renunciaran a una parte relevante de su
propio patrimonio nacional.
Muchos
de estos Estados, aun representando un estorbo desde el punto de vista
financiero-económico, tuvieron sin embargo que ser tolerados por
las características propias del escenario planteado bajo las condiciones
de la bipolaridad y la guerra fría. En América Latina fue
la época de las dictaduras militares anticomunistas, toleradas
en virtud de su anticomunismo por el Departamento de Estado norteamericano,
y de los ministros de economía liberales en lo económico
y estatistas en lo político, tolerados por el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional en virtud de su liberalismo y - en no escasa
medida - en virtud de su gran predisposición al endeudamiento.
La
caída de la Unión Soviética al final de los '80 produjo
un cambio sustancial en el orden de cosas establecido. Por un lado, el
anticomunismo dejó de ser una mercancía apreciada en el
mercado de las relaciones internacionales. Por el otro lado, el estatismo
y el dirigismo pasaron a ser malas palabras en el nuevo diccionario político.
En muy poco tiempo, los Estados y los aparatos públicos en general
fueron objeto de una intensa campaña ideológica basada en
toda una batería de argumentos tendientes a tratar de demostrar
que:
-
El
Estado es mal administrador; la actividad privada es siempre mucho
más eficiente.
-
Los
monopolios estatales ahogan la iniciativa privada (2).
La falta de competencia distorsiona los precios y engendra una corrupción
incontrolable.
-
No
es función del Estado realizar actividades económicamente
rentables; es suficiente con que controle los eventuales excesos de
la actividad privada y concurra allí dónde ésta
no es rentable en virtud de una "función de subsidiareidad".
-
Las
funciones del Estado deben limitarse a la educación, a la salud,
a la seguridad y a la justicia. Todo lo demás debe dejarse
en manos del sector privado ya que éste no sólo administra
con mayor eficiencia sino que, además, adjudica mucho más
racionalmente los recursos existentes y logra, por ello, una eficacia
también mucho mayor.
-
Las administraciones
públicas han crecido de un modo "elefantiásico" por
lo que representan una carga desproporcionadamente pesada para los
ciudadanos. El Estado pierde dinero y el costo de esa pérdida
la paga todo el pueblo mientras que, si de esas funciones deficitarias
del Estado se encargase el sector privado, sería en todo caso
sólo una empresa privada la que perdería dinero y los
ciudadanos podrían tranquilamente desinteresarse del hecho.
La
línea argumental seguía, por supuesto, con argumentos mucho
más sofisticados y profusión de estadísticas; todo
orientado a convencer a los profesionales de la economía, a los
políticos y a los intelectuales, tanto de las supuestas bondades
del nuevo sistema como - en quizás mayor medida aun - de su absoluta
inevitabilidad.
La tendencia general marcada
por todo este arsenal de argumentos, concretada e implementada ya en una
medida muy elevada a escala planetaria, es lo que hoy llamamos "globalización".
El hecho que no debe ser perdido de vista es que, a lo que se apuntó,
desde el mismo principio, fue a la "disolución controlada" de los
Estados-nación; en primer lugar porque estorbaban a una economía
internacional en expansión y, en segundo lugar - pero no en menor
medida - porque también estorbaban a la expansión del Poder
de la única potencia hegemónica que quedó después
de la guerra fría.
Es
interesante notar que toda la "filosofía" construida para sostener
el proceso de globalización, el neoliberalismo en cuanto ideología
económica y la reinterpretación del liberalismo clásico
como doctrina política, constituye un cuerpo de ideas fácilmente
identificable con la tradicional posición anglosajona en estas
cuestiones. La globalización "...refleja una ideología
alineada eminentemente con una cosmovisión anglosajona, o más
precisamente, angloestadounidense del mundo. Sitúa el eje determinante
del devenir social en lo económico-financiero, o sea, en el poder
privado al cual pretende subordinar toda estructura y accionar político.
La globalización exige el control sobre todos los Estados
del mundo; es el poder privado controlando y actuando por encima
del poder público. La globalización en su accionar político
identifica como su enemigo, como su hostis, al Estado-nación,
a todos los Estados-nación. De forma tal que mientras el eje del
mundialismo lo conforman los Estados-nación, al eje del globalismo
lo conforman las estructuras económicas privadas, por lo que presupone
el debilitamiento, disolución y eventual desaparición
del Estado-nación soberano; de todos los Estados-nación
soberanos. La ideología de la globalización se propone privatizar
el poder en todo el planeta". (3)
Esta
intención - aunque expresada así, en forma clara, sucinta
y concreta, puede sorprender por su aparente desmesura - no es, en realidad,
nada nuevo dentro del ámbito de las ideas que surgieron con y alrededor
del liberalismo. No debe olvidarse que, tanto el anarquismo de Bakunin
y de Kropotkin (que no encontró aplicación práctica)
como el comunismo de Marx (que sí lo encontró), también
pronosticaban - para el momento de la culminación de su desarrollo
- la desaparición del Estado como estructura política. Y
ese pronóstico lo hicieron a partir de un cuerpo de ideas heredado
del liberalismo. No en vano se ha dicho que un comunista no fue nunca
más que alguien que se tomó en serio los ideales de la Revolución
Francesa.
Así
como en su momento el economicismo británico fue un fuerte complemento
del liberalismo francés en la gestación del capitalismo,
el neoliberalismo actual no es sino el economicismo anglonorteamericano
sirviendo de base a una neo-socialdemocracia para la gestación
de la globalización. Es por ello que no sorprende, en absoluto,
que políticos de extracción socialista hayan terminado siendo
también confiables sostenedores y promotores de los principios
globalizadores; algo que Zbigniew Brzezinsky previó ya en 1971
cuando le proponía a Occidente encontrarse "a mitad de camino
con el bloque comunista".(4)
Hoy
es bastante evidente que el encuentro "a mitad de camino" se ha producido.
Desde esta óptica, se hace - además - bastante comprensible
el sorprendentemente súbito - y de otro modo casi inexplicable
- colapso de la Unión Soviética. En realidad, el Estado
soviético no fue sino el Estado más importante sacrificado
en el altar de la globalización.
Nueva
Zelanda ofrece un caso sumamente interesante para comprender cómo
se pretenden "desmontar" las estructuras esencialmente políticas
del Estado para "privatizar el Poder" suplantándolas por procedimientos
importados de las diferentes escuelas y modas de los gurúes del
management privado (5).
A
lo largo de apenas una década (1987/1997) el Estado neozelandés
fue reestructurado de acuerdo con las recetas del management privado.
Uno de los aspectos más interesantes del proyecto es que las reformas
fueron "voluntarias"; es decir: no fueron impuestas por el FMI ni respondieron
a condicionamientos expresos del Banco Mundial.
Desde
1912 hasta 1987 el Estado de Nueva Zelanda había operado dentro
del marco del modelo clásico de la administración británica
tradicional: un servicio público unificado, la función pública
entendida como una carrera, reglas cuidadosamente establecidas para el
ejercicio de la autoridad y todo ello dispuesto para servir al gobierno
electo de turno. Los cambios introducidos, basados en una legislación
específica al respecto, pueden ser agrupados en cinco categorías
principales:
-
Empresas
del Estado: La Ley
de Empresas del Estado (State Owned Enterprises Act) puso todas las
actividades empresariales del Estado en un terreno estrictamente comercial.
Las empresas estatales fueron convertidas en corporaciones, con ministros
como accionistas y supervisadas por una Junta de Directores específicamente
designada. Se decidió que las operaciones de estas empresas
debían realizarse de un modo absolutamente comercial; o sea:
debían pagar impuestos y dividendos como cualquier otra empresa.
Esto incluyó, también, toda actividad relacionada con
servicios eminentemente sociales tales como, por ejemplo, promover
empleos o favorecer desarrollos regionales. También estas actividades
debían ser establecidas por contratos específicos, concertados
entre el gobierno y las nuevas empresas, sobre una aséptica
base comercial (6).
-
Administración
central: Mediante
la Ley del Sector Público (State Sector Act), los departamentos
de la administración central fueron segmentados y fragmentados,
creándose departamentos altamente independientes, con gerentes
generales (chief executives) dotados de una gran libertad de acción.
En algunos casos, - educación, investigación científica,
hospitales públicos, etc. - estos departamentos se pusieron
bajo la tutela de consejos (boards) convirtiéndose en "Entidades
de la Corona" (Crown Entities) y dejaron virtualmente de ser dependencias
estatales, aún cuando - en conjunto - gastan aproximadamente
el 66% del presupuesto público destinado a la provisión
de servicios.
-
Contratación
de servicios:
En lugar de asignar partidas
presupuestarias a los departamentos, a través de la Ley de
Finanzas Públicas (Public Finance Act) se instituyó
un sistema por el cual el gobierno le "compraba" a dichas reparticiones
una determinada cantidad de servicios a un precio establecido por
contrato. Quedó a discreción de cada departamento establecer
la forma y el modo de cumplir con el contrato: podía decidir
el tipo de tecnología a emplear; podía subcontratar
parte de las operaciones, etc. Por ejemplo: el gobierno "contrata"
al Departamento de Pesca para, digamos, 40 operaciones contra actos
violatorios de la Ley de Pesca; 23 operaciones destinadas a reprimir
el mercado negro; 4.300 días/hombre de recolección de
datos oceanográficos, y así sucesivamente. En qué
forma el Departamento de Pesca cumple con el contrato ya no es asunto
del gobierno sino del departamento. El "precio" de compra de estos
servicios se negocia anualmente entre cada gerente de departamento
y las agencias de control centrales, de las cuales el Ministerio de
Finanzas es el principal. Los resultados, a su vez, son monitoreados
por un departamento especial que actúa a modo de "empleador
de empleadores".
-
Condiciones
de trabajo: En virtud
de la Ley del Sector Público (State Sector Act), complementada
más tarde por la Ley de Contratos de Trabajo (Employment Contracts
Act), los gerentes generales de los departamentos (7)
discuten, sobre una base individual y caso por
caso, las condiciones de trabajo y los niveles salariales de su departamento.
No hay negociaciones colectivas. Todos los mecanismos para arbitrar
conflictos o determinar niveles salariales en el sector público
han sido desmantelados.
-
Política
fiscal:
Por disposiciones contenidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal (Fiscal
Responsibility Act), el Ministerio de Finanzas, antes de cada elección,
debe publicar una evaluación del estado financiero del país.
Además, antes de discutirse cada presupuesto, el gobierno tiene
la obligación de publicar los alcances generales de sus niveles
previstos en materia de impuestos y gastos.
Teniendo,
así, el cuadro general de cómo fue organizada la reforma,
la pregunta ahora sería: ¿cómo funciona?. La respuesta es
muy simple: no funciona. Por lo menos, no funciona ni aproximadamente
según lo supusieron sus diseñadores. Como lo señala
el economista neozelandés Peter Harris, hay al menos doce cuestiones
por las cuales la reforma del Estado en Nueva Zelanda se ha metido en
un callejón sin salida y eso, sin contar un sinnúmero de
aspectos secundarios o circunstanciales que escapan al marco de este análisis.
-
Esquizofrenia
política:
El
modelo parte de la base de que un gobierno es, en realidad, un "comprador"
de servicios. Pero, olvida que es, al mismo tiempo, el "dueño"
de las instituciones que proveen estos servicios. Con ello, se convierte
en un protagonista de doble personalidad siendo que, para colmo, sus
distintas personalidades se hallan permanentemente en conflicto: mientras
el "comprador" busca precios bajos, el "dueño" pretende venderlos
a precios altos. Mientras una parte del gobierno puede querer estimular
a la economía, la otra parte del mismo gobierno puede querer
bajar costos y reducir gastos y, para colmo, no siempre la misma parte
quiere la misma cosa. No hay espacio en este modelo para las sutilezas
del arte de la política; todo queda resumido a un mecanismo
de ponerle un precio a los "bienes y servicios" provistos por el Estado.
El resultado es que, no sólo baja la calidad y cantidad de
estos "bienes y servicios" sino que, además, baja la calidad
de la actividad principal del Estado que es, precisamente: gobernar.
En 1991 la actividad económica neozelandesa se hizo más
lenta, coincidiendo esto con una tendencia al deterioro de las cuentas
fiscales. El modelo demostró no tener capacidad de reacción:
para cerrar la brecha fiscal el gobierno recortó gastos, con
lo que la lentitud económica se convirtió en una recesión
del 2%, y el déficit fiscal empeoró más todavía
porque, ante una menor recaudación fiscal, aumentaron los subsidios
por desempleo.
-
Miopía
cortoplacista:
Los contratos de provisión de servicios son, por regla, anuales.
En este contexto, una forma expeditiva de obtener servicios baratos
es, sencillamente, reduciendo la capacidad de proveerlos. La fórmula
es simple: menos personal, más horas de trabajo, menos salarios,
menos infraestructura. La capacidad del Estado para proveer
servicios es, así, sacrificada para lograr un menor costo
del servicio en el corto plazo. Pero ¿qué pasará en
el mediano y en el largo plazo? - Sólo Dios sabe. Ya veremos
lo que haremos cuando lleguemos allí. Hoy, lo importante es
cumplir con el contrato de este año y mantenernos en precio.
Mañana veremos. En uno de los parques nacionales de Nueva Zelanda,
la plataforma de un mirador se vino abajo y murieron varios estudiantes.
Una rápida inspección de los demás parques permitió
descubrir que, en prácticamente la mitad, las instalaciones
no habían recibido el mantenimiento adecuado - a pesar de haberse
respetado correctamente las condiciones del contrato en vigor. ¿Cual
fue la solución? ¿Hacer ese mantenimiento lo más pronto
posible? No; por supuesto que no. La solución fue cerrar los
parques nacionales. Al año siguiente ya se vería cómo
meter más mantenimiento en los nuevos contratos.
-
Pérdida
de experiencia: La
idolatría de la rentabilidad y la competitividad erosionan
fuertemente algo que es un capital muy valioso para todo gobierno
serio: la experiencia de sus funcionarios. La "flexibilización"
de los empleos públicos, necesaria para adecuar exactamente
el nivel de gastos salariales a las necesidades puntuales del servicio,
ha provocado una rotación excesiva de personal. Con ello, personas
que durante largos años habían adquirido experiencia
en determinadas cuestiones, o bien se han quedado sin trabajo, o bien
transitan por empleos temporales en puestos que tienen poco o nada
que ver con su valiosa experiencia. El modelo pierde completamente
de vista que la experiencia política muchas veces no está
atada a una profesión específica sino, además,
a un lugar específico: a un barrio, a una ciudad, a una región
y a su gente. En Nueva Zelanda, luego de la instauración del
nuevo modelo, la rotación entre los empleados públicos
fue de un 17% en promedio, lo que implica el doble de períodos
anteriores. En aproximadamente la cuarta parte de los departamentos,
la rotación fue del orden del 20% y se llegaron a registrar
picos de hasta un 25%.
-
Capacidad
estratégica limitada:
Los contratos, los acuerdos sobre calidad y cantidad, y todas las
demás negociaciones se refieren al año fiscal durante
el cual se "compran" los distintos "bienes y servicios". Esto, además
del cortoplacismo operativo ya indicado, genera la desaparición
de toda planificación estratégica. No sólo no
se realizan planes a largo plazo sino que también se deja de
lado la previsión de contingencias. Los organismos políticos
terminan quedándose sin una reserva de recursos para hacer
frente a lo imprevisto, en primer lugar porque ni siquiera han considerado
los imprevistos y, en segundo lugar, porque al ser una magnitud ignorada,
no se los puede presupuestar. Por ejemplo: la carretera principal
del país pasa por una alta meseta interior que, en invierno,
está expuesta a nevadas. Cada vez que se produce una nevada
excepcionalmente intensa, la carretera queda bloqueada, se cierra,
y todo el tránsito es desviado por las rutas alternativas,
más largas y de menor capacidad, que bordean a la meseta. Como
no se pueden predecir con exactitud las nevadas excepcionales, sólo
las estadísticamente previsibles están presupuestadas
y, por consiguiente, la capacidad operativa de las cuadrillas de barrido
de nieve está dimensionada para ese promedio estadístico.
-
Imposibilidad
de dimensionar recursos:
Los servicios a brindar deben ser "cotizados". El gobierno debe adjudicar
el dinero para "comprar" los servicios establecidos en los contratos.
Sin embargo, no existe en realidad un método objetivo para
establecer cual es el precio correcto de un sinnúmero de servicios.
La única forma de evaluar precios es monitoreando, punto por
punto, los costos operativos de los departamentos. Pero esto se contradice
con la pretendida autonomía que se les ha conferido. Cuando
el "precio" de un servicio es percibido como demasiado alto por la
población (o por los medios masivos) estalla un escándalo.
Cuando se lo baja para no herir a la opinión pública,
la calidad o la cantidad de las prestaciones se resiente y estalla
otro escándalo. Al final, como el presupuesto siempre tiende
a ser mezquino, la impresión general de la gente es que el
gobierno administra la mezquindad luchando permanentemente contra
inerradicables erupciones de abuso.
-
Altos
costos administrativos:
El procedimiento de establecer los contratos y los niveles de servicio
antes de brindarlos para luego monitorear constantemente los
gastos después de haberlos brindado genera un volumen
de trabajo administrativo adicional que resulta muy poco económico,
sobre todo para la multitud de pequeños departamentos que ha
creado el modelo. Se estima que los departamentos más pequeños
consumen hasta el 25% de su presupuesto simplemente en cotizar sus
servicios y monitorear sus gastos.
-
Mentalidad
"planillera": Los contratos han llevado a los funcionarios
públicos a adquirir una mentalidad "planillera" con la cual
se presta atención a los ítems que figuran en la planilla
del contrato y se deja de lado absolutamente todo lo demás.
Lo que no está en la planilla, el gobierno no lo paga; y lo
que no se paga, no se hace. Una vez hecho lo que está en la
planilla, si hay efectos colaterales, el problema es de otros; si
los resultados entran en conflicto con otras políticas más
amplias, mala suerte; si lo hecho sirve realmente - o no - para el
objetivo que fue contratado, es una cuestión que deberán
resolver quienes lo contrataron. Por ejemplo: En lugar de dejar que
los policías de tránsito decidan la mejor forma de controlar
a los conductores ebrios, el gobierno le "compra" a la policía
la realización de un determinado número anual de tests
de alcoholemia. Un buen día, alguien en el departamento de
policía se da cuenta de que el programa de alcoholemia viene
atrasado porque la policía ha estado demasiado ocupada en otros
operativos. La planilla indica que ese mes se hicieron solamente 500
controles cuando el cronograma establecía que debían
haberse hecho 2.000. En consecuencia, un día sábado,
a las cuatro de la tarde, la policía monta un tremendo operativo
en la avenida más grande y de mayor tránsito de la ciudad
y se pone a controlar a cuanto conductor se le ponga por delante.
Por supuesto, en ese día y en ese horario es muy poco probable
que detecte a un conductor ebrio; cosa que es precisamente lo que
la policía busca en realidad porque un control sin arresto
genera mucho menos gastos que un control con arresto más todo
el papeleo adicional. Resultado: en una sola tarde se hacen los 1.500
controles pendientes, la planilla está "al día" y todo
el mundo puede seguir tomando cerveza tranquilamente.
-
Financiamiento
inflexible: ¿Qué pasa si un servicio termina siendo
realizado por menos de lo presupuestado? Pues, para que existan incentivos
a la eficiencia, el sobrante del presupuesto es distribuido - dentro
del departamento que generó el sobrante y sólo dentro
de dicho departamento - en premios salariales, en reequipamiento,
o se enjuga algún déficit operativo del mismo
departamento. De este modo, el dinero sobrante rara vez se aplica
a las áreas de mayor prioridad. Si el departamento de parques
y paseos públicos generó una "ganancia", la misma es
de ese departamento. El financiamiento no es flexible: no se puede
invertir el dinero sobrante de parques y paseos públicos en
suplementar las partidas del departamento de alfabetización
o reducir con el mismo algún déficit en el departamento
de lucha contra el cáncer. En una palabra: no hay posibilidades
de compensar déficits en forma interdepartamental. Cada departamento
es una pequeña quinta dónde se siembra y se cosecha
en forma anual. No hay aumentos de sueldo. La plata que sobra (si
sobra) se reparte a fin de año. Al año siguiente se
empieza de nuevo con los mismos niveles salariales de principios del
año anterior. Se compran computadoras nuevas, se compran equipos
de aire acondicionado, se cambian las alfombras y los cortinados.
Si sobra plata, se puede hacer esto; haga falta o no. Habiendo cumplido
con el contrato, nadie tiene nada que decir. Si los del departamento
de lucha contra el cáncer se quedaron sin presupuesto, pues
que negocien un contrato mejor para el año que viene. Si pueden.
-
Controles desiguales:
Las responsabilidades asignadas a los departamentos y las asignadas
a las denominadas "Entidades de la Corona" son muy desparejas. La
lógica detrás de las "entidades" fue la de mantener
el control de ciertos servicios más en manos de los propios
usuarios. Por ejemplo: una escuela será mejor controlada por
una junta de padres que por una oficina pública. Pero sucede
que, mientras más injerencia se le otorga al "interés
directo" del beneficiario de un servicio, menos control tiene el Estado
sobre la calidad, cantidad y precio del servicio. De este modo, a
pesar de que las "entidades" gastan aproximadamente el 66% del presupuesto
global, sus operaciones resultan ser las menos controlables y las
menos transparentes de todo el Estado; y esto en contraposición
con los departamentos, que gastan mucho menos pero cuyas operaciones
se vigilan al centavo. En resumen; el modelo controla mucho a los
que gastan poco y controla poco a los que gastan mucho (8).
Los hospitales públicos, por ejemplo, fueron reestructurados
para convertirlos en "entidades" organizadas como "empresas de salud".
Desde la reorganización, estas "empresas" viven permanentemente
endeudadas y sucesivas inyecciones de capital no han conseguido revertir
la situación.
-
Falta de coordinación:
La segmentación del Estado en una importante cantidad de departamentos
y el fraccionamiento adicional de la tarea de cada una de estas agencias
públicas en una serie taxativa de "productos y servicios",
ha conducido a dificultar y hasta a imposibilitar una coordinación
adecuada de tareas y proyectos. El gobierno, siguiendo las tendencias
más actuales del management empresario privado, trató
de solucionar este problema estableciendo "áreas de resultados
estratégicos" y, dentro de ellas, se definieron "áreas
de resultados-clave" que debían contribuir al logro de los
resultados estratégicos. En la práctica, sin embargo,
la coordinación entre los "resultados-clave" de varios departamentos
que contribuyen al mismo "resultado estratégico" resulta casi
imposible debido a la segmentación de todo el aparato y debido
a que el método empleado es incompatible con las mil sutilezas
que le son inherentes a cualquier problema esencialmente político.
En muchos aspectos, el Estado neozelandés ha logrado la misma
descoordinación que el Estado soviético pero por otros
medios. La falta de coordinación produce incoherencias. Hay,
por ejemplo, un departamento que administra los fondos jubilatorios
de todos los empleados públicos. Pero los "resultados-clave"
específicos de este departamento deben contribuir a un "resultado
estratégico" más amplio definido como: "Mantener
y acelerar el crecimiento económico mediante el aseguramiento
del control efectivo sobre el gasto público". La manía
de controlar el gasto, cueste lo que cueste, lleva hasta a la ridiculez
de adjudicarle a un departamento un "objetivo estratégico"
que no tiene casi absolutamente nada que ver con su función
esencial. Una agencia que administra jubilaciones - casi da vergüenza
señalarlo - tiene que garantizar un retiro decoroso y adecuado
a las personas que se jubilan. Su función no tiene nada que
ver con la aceleración del crecimiento económico y sólo
en forma incidental puede tener alguna relación con el "control
efectivo" del gasto público.
-
Imprevisión:
El fraccionamiento excesivo de la administración pública
ha conducido, también, a la imposibilidad de responder a situaciones
que se dan en la vida real pero que no han sido previstas por los
contratos. Si el Estado soviético era ineficaz por querer planificarlo
todo, el Estado neoliberal resulta ineficaz por querer contratarlo
todo y controlarlo todo para que no se gaste un centavo más
de lo imprescindible. En el fondo, es lo mismo porque solamente se
puede contratar lo que se ha previsto y, por lo tanto, planificado.
En Nueva Zelanda, en este sentido, se han dado hasta casos tragicómicos.
Un domingo a la madrugada una señora de avanzada edad de pronto
se siente mal. Llama al servicio médico y la transportan al
hospital en una ambulancia. En el hospital la atienden correctamente,
la señora se recupera y le dan el alta. Pero hay un problema:
son las tres de la madrugada. No hay transporte público porque
el servicio ha sido contratado solamente para determinados horarios.
La señora, obviamente, no pensó en traer dinero consigo
porque estaba descompuesta. Ni siquiera está vestida adecuadamente
porque todo lo que lleva puesto es un camisón. La ambulancia
no la puede llevar de regreso porque sólo ha sido contratada
para traerla; no para llevarla. El hospital no puede alojarla porque
ya ha sido dada de alta. ¿Cómo hacer para que una anciana,
sin dinero y vestida apenas con un camisón, pueda llegar a
su casa un domingo a las tres de la madrugada? El sistema no tiene
ninguna respuesta posible. La situación sencillamente no ha
sido prevista y lo que no ha sido previsto no tiene solución.
-
Pérdida
de valores éticos: El cumplir con las funciones del
Estado solamente desde la óptica de si "está o no está
en el contrato" ha generado una ética más jurisprudencial
que política. En un departamento los empleados de "línea"
pueden estar mal pagos, trabajar horas en exceso, tener condiciones
de trabajo durísimas y despreocuparse de todo lo que "no está
en el contrato" (pero que la gente podría estar necesitando
igual), y todo ello mientras el nivel gerencial goza de largas vacaciones,
almuerza en los más caros restaurantes, recibe bonos adicionales
para ropa, combustible, automóviles con chofer y viajes de
placer. Estalla el escándalo, se produce la investigación
y la conclusión final es que no se puede hacer nada. La situación
es perfectamente "legal", desde el momento en que el departamento,
más allá de su situación interna, cumplió
con todos los términos de su contrato y dentro de los costos
estipulados. En modelos como éste, la pregunta de si algo está
bien o mal es suplantada por la pregunta de si es legal
o ilegal.
Ahora bien, si es cierto que
esta "reingeniería del Estado" según los más puros
principios del management neoliberal produce tantas incoherencias,
¿por qué es que el modelo se sigue sosteniendo? ¿Por qué
no se lo ha abandonado?. La respuesta es tan simple como sorprendente:
porque los políticos están totalmente enamorados de él.
Aunque no parezca obvio a simple
vista, el Estado neozelandés le ofrece a la partidocracia liberal
las mismas ventajas que el Estado soviético le ofrecía a
la nomenklatura del Partido Comunista: todos los beneficios y ninguna
de las responsabilidades. Cada vez que algo sale mal, la culpa siempre
es de algún gerente de departamento; nunca del ministro o del funcionario
político que ha "comprado" el servicio. Los políticos gozan
de la mejor posición imaginable. Son los "clientes" que le "compran"
a los departamentos una determinada serie de bienes y servicios; pueden
ajustar los contratos según las prioridades de sus propias conveniencias
políticas y necesidades electorales; pueden presentarse ante la
gente como celosísimos guardianes del dinero de los contribuyentes
y, cuando surge el más mínimo problema; tienen a mano la
excusa perfecta: la independencia y autonomía de los departamentos
no puede ser violada.
Han llevado esta situación
tan lejos que a los gerentes de departamento se les ha traspasado la responsabilidad
hasta por las imprevisiones de que adolecen los contratos. Por una directiva
expresa de la Comisión de Servicios Estatales (State Services Comission)
- que es la institución de control central - las obligaciones del
gobierno y los cargos políticos quedan limitadas a "... responsabilidades
explicativas o correctivas". El diseño de los contratos "...
no implica que, en el caso de surgir un problema en un área no
especificada en los documentos contractuales, la responsabilidad recaiga
automáticamente en el ministro o la agencia central ". Más
aún; la misma directiva ha especificado además que los gerentes
departamentales "... no deben comprometer las capacidades futuras de
sus departamentos, ni los estándares mínimos de sus operaciones
departamentales, mediante la cotización inadecuada de sus servicios.
En última instancia solamente el gerente departamental es responsable
por ello". Pero como en "última instancia" a los precios los
fija el Tesoro y los ministros políticos, el sistema termina cerrando
con todas las ventajas a favor de la élite política.
Se podrá argumentar -
y con razón - que un solo caso analizado no demuestra la inviabilidad
de un modelo que, poco a poco, se va imponiendo a escala global. Pero
el hecho es que el neozelandés no es un caso aislado. Es un caso
muy interesante porque hay varias razones para sospechar de que, en sus
orígenes, se trató de algo así como una prueba piloto
para ensayar la "reingeniería" de un Estado tradicional y lograr
un modelo que después pudiese replicarse a escala global. Si se
analizan las situaciones creadas en otros países como consecuencia
de las diferentes "reformas del Estado", no se puede evitar tener la sensación
de estar escuchando la misma canción cantada por distintos intérpretes
o la misma película actuada por diferentes actores.
El caso es que la disolución
controlada de los Estados-nación propuesta por el neoliberalismo
afirma como postulado - más bien como dogma - que el Estado solamente
tiene funciones administrativas. Desde la óptica de esta ideología,
el Estado no debe gobernar, sólo debe administrar. Los mercados
se "autoregulan" y, por lo tanto, un verdadero gobierno de los asuntos
públicos es tan innecesario como indeseable.
El problema que esta ideología
pasa por alto es que no se puede administrar sin gobernar. Por lo menos,
no se puede administrar bien. Es como si el capitán de un barco
se limitase a mantener limpia la cubierta y bien aprovisionada la cocina
pero se abstuviese de participar en todo lo relacionado con la navegación,
confiando en que los pasajeros y la tripulación ya se entenderán
para determinar hacia dónde debe dirigirse el barco en absoluto.
Hay todo un cúmulo de
falencias que presenta el Estado Administrador y que no son, ni mucho
menos, exclusivas del modelo neozelandés, al que hemos elegido
como "caso de estudio" porque es el que, quizás, mejor representa
las manías del management privado aplicadas al área
política con la intención manifiesta de "disolver" las estructuras
de un Estado tradicional. Lo concreto es que, más allá de
este caso de estudio, todas las "reformas del Estado" intentadas se han
estrellado contra la misma imposibilidad básica: no se puede
administrar bien si no se gobierna bien.
La melange de áreas
de "resultados estratégicos" y de "resultados-clave" que terminan
no teniendo casi nada que ver las unas con las otras es el resultado inevitable
de una administración sin gobierno. El hacer lo que "está
en la planilla" y desentenderse de todo lo demás es la actitud
típica del burócrata para el cual cumplir con el reglamento
es más importante que cumplir con la función. Lo cual, nuevamente,
indica falta de conducción o — lo que es lo mismo: falta de gobierno.
Cuando todo se resume a obtener el máximo beneficio inmediato posible
y gastar lo menos posible, hipotecando el futuro con una miopía
cortoplacista, es obvio que falta una visión estratégica,
falta una conducción estratégica y falta un criterio de
prioridades sustentable a largo plazo; o sea: falta capacidad de gobierno.
Si en una administración cada uno de los segmentos persigue su
propio objetivo, sin la más mínima consideración
por el desempeño del conjunto, es evidente que falta coordinación
y, nuevamente, la falta de coordinación es indicio de falta de
gobierno. Cuando, en una sociedad, la letra de una ley que puede ser cambiada
por cualquier transitoria mayoría parlamentaria suplanta a la norma
moral basada en una ética que es el producto de siglos de tradición,
es inocultable que faltan conductas ejemplares, acciones ejemplarizadoras
y actos admirables que incitan al entusiasmo y a la emulación porque
cuentan con un consenso cultural universal dentro de la sociedad que sabe
lo que está bien y lo que está mal - más
allá de especulaciones filosóficas de laboratorio.
La enfermedad incurable de la
concepción neoliberal del Estado es que le niega a la institución
política por excelencia la tarea de gobernar mientras le asigna
la de administrar y no se da cuenta de que para hacer aceptablemente lo
segundo es necesario saber hacer bien lo primero. El resultado es que
el "Estado Administrador" que se propone como sustituto para el Estado-nación,
termina siendo curiosamente muy similar al desaparecido Estado soviético:
ni gobierna bien ni administra decentemente.
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Notas:
1)- Expresión
que en inglés significa algo así como "Bancos de cerebros"
e indica grupos de profesionales y especialistas que se dedican sistemáticamente
a pensar y a elaborar soluciones creativas para la resolución de
un problema cualquiera. La creación de estos grupos ha sido práctica
común en varias grandes empresas y agencias gubernamentales norteamericanas.
(Volver al texto)
2 )- Por aquella
época, en nuestro país, el (entonces) ibicuo periodista
Bernardo Neustadt no se cansaba de repetir a quien quisiera escucharlo:
"Yo no quiero que el Estado me dé una mano. ¡Lo que quiero es
que me saque las manos de encima!". (Volver al texto)
3 )- Adrián
Salbuchi, "El Cerebro del Mundo", Ediciones del Copista, Córdoba,
Argentina, 1999, pág. 59 - Los énfasis son del autor. (Volver
al texto)
4 )- Salbuchi,
Op.Cit. pág. 122 (Volver al texto)
5 )- Este
muy interesante caso ha sido copiosamente documentado. El análisis
que se ofrece a continuación se basa extensamente en "Privatization
New Zealand", un estudio confeccionado por el economista Peter Harris
para la Public Services International (PSI). Puede hallarse (en inglés)
en http://www.world-psi.org
(Volver al texto)
6 )- Después
de la introducción de la reforma, la mayoría de estas empresas
terminó siendo privatizada. (Volver al texto)
7 )- Y también
los del sector privado (Volver al texto)
8 )- Este
fenómeno también se puede observar en la reingeniería
de las empresas privadas. Por un lado, se vigila estrictamente el número
de fotocopias que saca cada empleado. Por el otro lado, sin embargo, los
gastos de representación de la alta gerencia gozan de una muy conveniente
"flexibilidad". (Volver al texto)
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