經濟行政法中「公私協力（Public-Private-Partnership）」行為形式的發展*
作者：程明修**
I. 合作國家中行政法行為形式的轉變
1. 行政法學理的轉變
本世紀末十年中，由於區域性的政治、經濟整合，與經濟的全球化（Globalisierung der Wirtschaft）的推波助瀾，行政法上行為形式之理論正面臨思考轉換的衝擊。在歐洲，以德國為例，行政法之發展動力源自三個重要的領域[1]。一、因歐體各會員國與會員國法之統合進展，即所謂「歐洲化（Europäisierung）」所生之問題[2]；特別是在經濟行政法的領域，隨著國際經濟法的發展，經濟行政法不可避免地也必須研究經濟全球化所產生的影響，並嘗試進一步將國際經濟的發展與國際經濟行政法加以統合。其次隨著經濟憲法的共同體化（Vergemeinschaftung），也影響了經濟行政法的發展。在全球經濟中，德國與歐體均為GATT/ WTO協定的條約伙伴，同時透過歐洲法院的判決解釋，德國法與歐體法均應朝向符合GATT/ WTO規定的方向統合，因此經濟行政法也可以稱為GATT/ WTO法的具體化[3]。這種發展可以說已經不僅是歐洲（經濟）行政法統合的問題，同時也有全球經濟行政法融合之勢。對於刻正尋求納入全球經貿體系的台灣而言，這種趨勢相當值得觀察。二、因應德國「再統一」，例如舊德東產業設施轉換成私有財產制所衍生的相關課題。三、因社會與國家（由二元性朝向）一般化之發展，以及伴隨而生之所謂「轉變的管制要求（veränderte Steuerungsanforderungen）」。
2. 合作國家中的行政法
2.1. 行政法古典模型中的行政
自由主義的法治國家思想構築了傳統行政法之概念。行政在權力分立下是非司法亦非立法的活動。行政與社會領域明確地被界分開。行政需要有行為的授權與行為的界限是行政的憲法拘束性與法律拘束性問題。行政透過法律與議會責任的控制也得以如同議會一般，承認其民主正當性。在正當性的優位根據下，議會制訂法律，並授權行政。行政在法治國的要求下受到法院對其行為適法性審查的拘束。因此行政的裁量或判斷的授權除了會有法院的審查密度變動之外，原則上需受完全的審查控制（基本法第十九條第四項）。人民作為行政行為的相對人得以參與行政決定的前階段。其雖亦具有法治國特徵的特定程序上權利。然而人民要請求法院的救濟卻僅能始於本身公權利受侵害之時。這種情況對應國家社會二元區分的理論，可以稱為古典自由主義下執行模型的本質。但是事實上這種模型是被過度單純化約。給付行政與計畫行政的學理發展其實正不斷地震撼這種基本假設。行政面對行政環境的變化，以及相較於其他社會力，它已經逐漸開放，事實上也是不得不開放[4]。
2.2. 合作國家中的「解除管制」與公行政 任務的「民營化」
因為國家任務的過度負擔所造成的國家財政危機以及對國家的過度要求，因而有「解除管制」與「民營化」之呼聲產生。解除管制主要是在有利於經濟市民的面向上，透過了權限的集中化、期限設定、程序民營化、程序加速條款、申請的協商，限制了行政的高權。這裡同時包含了程序經濟（Verfahrensökonomie）的思考在內[5]。解除管制的思考主要是基於經濟市場對於行政實務之不滿意所造成的法律上反動。例如加速行政程序進行法的制訂即為其中一例。事實上經濟市民的經濟自由中是應該包括「即時性的要求」。這樣的基本權要求因此可以導出課予國家積極解除管制的保護義務[6]。
而在「風險社會（Risikogesellschaft）[7]」、「資訊社會（Informationsgesellschaft）[8]」、「預防國家（Präventionsstaat）[9]」、「合作國家（Kooperativer Staat）」、「民營化（Privatisierung）」的議題上，因應行政現狀的轉變，帶動了傳統行政法總論改革的呼聲[10]。在行政法改革範圍命題之下，一個一般性問題是「手段議論（Instrumentendiskussion）」與「非型式化之行政行為（informales Verwaltungshandeln）」[11]的關係。近年來，行政的行為形式論（die Formenlehre）深受「手段議論（Instrumentendiskussion）」的刺激[12]。只是此議論的發端並非始於行政法學，最重要還是實務上或行政學上的問題。特別是涉及特定行政行為之效果條件與其動機結構上。在此意義之下，可以區分規制的（regulatorische）與合意的（konsensuale）行政行為、直接的與間接的行政行為、影響行動的（inflünzierende）與資訊提供的（informative）行政行為。依照此一議論，行政的法律行為形式問題（die Rechtsformenlehre）中，可以觀察到許多不同於傳統理論的行政行為形式。而且其運用結果也大受歡迎。另外相較於行為形式論的靜態觀察，行政手段更重視其效果關係（Wirkungszusammenhang）。除法律上的種種手段外，組織、人員、及財政也已明確地成為行政的規制因素。另外，市場、價格與公共性（Öffentlichkeit）也已被加入作為規制的手段。社會學的手段議論即成為法學理上行為形式論（die rechtsdogmatische Rechtsformenlehre）之最重要補充[13]。在「合作國家」與公行政任務「民營化」[14]的議論下，公行政執行的主體不再僅限於「私人」。公行政任務的遂行不但可由企業，同時也可由私人承擔。在「合作國家」中，國家機關與諸社會勢力間的距離已被消弭。國家機關不再自己單方地定義公共福祉與實現公共福祉，而是與社會上之團體或個人合作。「合作國家」誠摯地要求「參與（Partizipation)」。透過合作將可以激發出社會的資訊來源與潛能，只是合作雖有其正面評價，但其缺點亦不容忽視。國家、社會與個人間之距離乃是法治國與民主的價值。合作有可能會導至此一距離消失、造成個人特權（Privilegierung）、官商勾結（Kollusion）甚至於腐化（Korruption）。合作國家的規制優越性只有在此一必要的距離被維持或重新設定時方得受到保障。在此，法律的重要任務是當作創造距離與結構化的媒介[15]。至於合作之型態與方式，其多樣性難以勝數。「非型式化之行政行為」因此而有其根據[16]。以下所要探討的「公私協力」的形式亦可能為其中一種類型。
2.3. 國家與私人間的責任分配
「解除管制」或「民營化」對行政法而言，其實乃然具有持續一貫性的政治性任務。民營化的決定同時也造成國家與社會間責任領域的推移。但是若認為在民營化的領域即不對行政要求負責，則是完全錯誤的。國家雖然可以從自己的給付責任中解放；但是代之而承擔的通常是監督的責任（Kontrollverantwortung），同時也有可能是保證的責任（Einstandsverantwortung）或組織化的責任（Organisationsverantwortung）。因此，行政法應發展出適當之形式。而公法與私法在民營化領域中正處於緊密交錯的狀況，公法與私法同時也成為彼此互相「網羅」的法規範（gegenseitig nutzbare “Auffangrechtsordnungen”）[17]。
2.3.1. 憲法上的危機
在合作國家中，行政與私人共同分擔達成法律目的的責任，透過與私人合作的方式首先乃是以實現公益做為目的，在這層關係上，行政行為必須受到憲法規範的要求相對地被弱化。因此國家受到公益要求的拘束性以及私法自治的觀念便有模糊的趨勢[18]。由於國家無可避免地利用私人專家遂行其公任務，想要保持國家的最後責任以及在行政最後決定上考慮行政的公益拘束性，事實上並不容易。可是即使如此也不能因為知識以及資訊能力的不均衡，便要求行政只負擔形式決定上的責任，卻不負決定內容上的責任[19]。在民主原則與法治國原則的折衝之下，國家與私人間監督法律關係（das Überwachungsrechtsverhältnis）的形成乃勢所難免[20]。
2.3.2. 基本權的觀點
在基本權的觀察中，因為合作國家的形成，最易發現責任與私法自治原則的模糊，以及因為合作關係致生私人或其他第三人基本權侵害時，對國家或私人歸責的困難。在基本權侵害的學理探討上，合作國家中人民的自由意思與國家的強制、行政行為的直接效果與間接效果大量地混合。因此除開古典的基本權侵害之外，為了防範國家「向間接的管制逃遁」，因此承認有目的性的間接、事實上侵害，以及行政的重大非目的性作用也與基本權相關[21]。但是在承認基本權附隨效果的同時，也不能不考量國家決定前階段私人自由意思加入，卻將侵害僅歸責國家而擴張基本權保護效果所帶來的危機[22]。
II.民營化（Privatisierung）與公私協力（Public-Private-Partner-
ship）之行為形式
德國經濟行政法在歐體法的推動助因之下，其中一個發展趨勢是由獨佔（die Monopolisierung）的經濟行政朝向「民營化」發展[23]。在歐體針對開放市場的建立（go public）以及打破行政壟斷的議題之上，歐體因為財政的緊縮以及有效率任務執行的要求所帶來運作上的壓力，對許多領域均造成廣泛的影響[24]。許多數量龐大的壟斷事業面臨結構的轉型，其中或轉換成具競爭特性的私法組織形式，或者是部份或全部將業務轉民營化。例如1994年起，聯邦鐵路與聯邦郵局即開始逐步轉換成股份公司的型態，但是相當遺憾的是，在基本法中並未直接規定有所謂的「民營化條款」[25]。一種功能性民營化型式的「公私協力（public-Private-Partnership）」型態，卻提供了折衷的可能[26]。此種「公私協力」型態一方面承擔了提供私經濟知識技能（know-how）的需求與「苗條行政（„lean administration”）」的要求，另一方面也維持了憲法上的界限，同時還可在一定程度上避免假「民營化」之名，而從以前的「行政獨佔（Verwaltungsmonopole）」轉便成「私人獨佔（Privatmonopole）」[27]。相類似地，台灣憲法與法律對民營化法源亦不明確，憲法在公用及獨佔企業公營原則之下，也不易尋繹民營化的憲法明文依據。不過在公共建設方面，「民間參與」的形式是一項值得觀察的發展類型，其中最著名地即是二○○○年一月十四日立法院通過的「促進民間參與公共建設法」中所謂B.O.T.法制[28]。
1. 民營化
1.1. 德國民營化的動向
德國現代意義的「民營化」的動向，事實上早自威瑪時期即已開始。例如當時已經討論帝國郵局與帝國鐵道等國營企業之民營化的問題，不過當時並未實施到民營化的階段[29]。1929年起發生世紀經濟大恐慌，此一議論亦隨之嘎然中止[30]。
在第二次世界大戰之後，隨著軍事生產轉向平時生產的趨勢，許多公營企業也被民營化[31]。但是除此之外，國家對經濟的介入並未相對減少。當時不論社會民主黨（SPD）或基督教民主聯盟（CDU）均懷抱理想地支持社會化政策，但是自1951年起，鑑於當時蘇聯佔領區的強制經濟政策，執政的CDU政黨，便轉而有支持民營化的傾向，因此開始有「政治性」的民營化討論[32]。在50年代末期則有例如VW車廠等，以「國民股份」的方式所提出的「財產形成論」。所謂的「國民股份」雖是將收入與財產的少部份提出給大眾，不過卻是轉換成等值的公營事業股份再進行社會分配。不過這種政策實際上卻被批評為只是CDU為了對抗社民黨的選戰策略而已[33]。
到了70年代，當時討論的民營化議題，不同於以往著重於與國民財產形成相關的市場經濟的強化上，而是因為財政上的危機，轉而討論削減公共的給付。只是如果國家在生產與消費上所佔的比率越高，由市場經濟體系質變為國家管理式之經濟體系的危機感，則是不分古今皆然[34]。
在80年代的公營企業民營化的討論中，一方面著重於公共秩序的觀點，亦即強調市場經濟構造的優點；另一方面則著重於財政的觀點，強調在財政緊縮情況下，私營企業比起公營機關更具經濟性[35]。
到了90年代以後。民營化的討論再加入另一個觀點。也就是因應1990年兩德統一，為了調整統一後新聯邦各邦的生活狀況與經濟發展，在經濟政策上乃是著重於迅速地將舊德東國營產業轉化為私有財產上[36]。另外因應全球貿易自由化的趨勢，加速國內電信郵政之自由化，則是另一波發展。
綜觀德國民營化的歷史發展，其民營化的目的大體有三：即秩序目的、財政目的與經營目的。所謂秩序目的是指，因為公營企業是一種妨礙充分自由競爭以及Pareto最適當市場經濟的模式，因此僅得以被賦予次要的、補充的地位。至於財政目的則是透過民營化期待能增加國家收入與減輕國家的負擔。而經營的目的則是強調經營合理性與經濟性的要求。
1.2. 民營化類型的多樣化
對於「民營化」這個古老的話題，德國學界並未有統一的理解。它可能因為所涉及的是「公企業」的民營化，或者是「行政任務」的民營化而有歸類上不同的見解[37]，學者間有些從行政任務的類型切入，有些則抽象地建構體系。
1.2.1. 任務列舉式的分類
1.2.1.1. 艾勒斯（Dirk Ehlers）氏
學者艾勒斯於其教授論文「私法形式的行政（Verwaltung in Privatrechtsform）」中，雖未直接論及「民營化」，但是將私法形式行政的型態大體區分為「私法組織形式的行政」與「私法行為形式的行政」。
公行政基本上可以透過三種形式來使用「私法形式的組織型態」。
第一種是透過參與（durch Beteiligung）私法組織的形式。這是一種以持續性地成為私法組織會員做為目的之關係[38]。
第二種是透過外部的影響力來確保。公行政雖然並未親自參與加入私法組織，但是卻利用該私法組織來實現公行政自己的目的，公行政若是可以從私法組織外部，運用其對該私法組織的決定性影響力，則是一種廣義的私法組織形式要求。此時所加諸於私法組織的，並不只是公行政一般性監督權限的投入或者以特許契約方式加以保障的影響權（Einflußrechten）行使，而是再加入其他可能的影響措施，例如透過對於私法組織的財政挹注[39]。
第三種則是結合參與以及外部影響力的確保來行使。如此一來，一個公法人不但可以成為私法人的成員，同時可以當作是一個捐助者從外部決定私法人的政策[40]。
至於「私法行為形式的行政」有可能是利用私法形式直接實現公行政任務（即所謂廣義的國庫行政（sog. fiskalische Verwaltung i.w.S）），或者是利用私法形式間接完成公行政任務（即所謂狹義的國庫行政），契約則是一種被廣泛運用的形式[41]。
1.2.1.2. 歐森布爾（Fritz Ossenbühl）氏
學者歐森布爾並未提出民營化的形式，而是將透過私人實現行政任務的種類加以區分[42]。
第一、 國家或其他高權主體，為了實現其任務，但卻不採取公法的組織型態，反而披上私法主體的外衣（例如公司或其他社團形式）直接執行國家的行政任務。
第二、 國家可以將國家之行政任務委託實質意義下的私人或私法組織承受完成之。
第三、 國家自己承受特地的任務而非委託私人，但是卻以人民公法上義務的形式，課與私人履行此任務的義務。
第四、 公共任務的實現是透過私人主動自發地確保或保障時，國家擔任具有修正機能的監督人角色。
第五、 國家除有監督機能外，更可進一步刺激或促進私人活動，補助金行政即是最明顯的例子。
第六、 國家可以與私人合作，共同分擔責任與決定的工作以執行行政，例如在經濟計畫與經濟誘導行政中，國家與私人的協力合作。
1.2.1.3. 葛拉柏（Jürgen Grabbe）氏
在70年代末期德國進入民營化討論時，首先以此為題提出博士論文的尤根‧葛拉柏將民營化的類型作如下的區分[43]。
第一、透過私法的組織形式來遂行公行政任務，此為「形式的民營化」。例如向來在法律上非獨立的供給或交通經營組織，以法律上獨立的私法公司型態的組織替代。
第二、委託私人執行公行政的補助業務。這種行政的「補充業務」或「附隨業務（Annexaufgaben）」並非維持行政營運所不可欠缺，而是是指不觸及國家與人民之外部關係之行政內部業務。例如辦公大樓的清潔、公務車輛的維修、法律諮詢、印刷業務等。
第三、委託私人遂行公行政的任務。不過此時固有任務的責任仍保留在國家一方。例如根據廢棄物清理法第三條第二項之規定，廢棄物清理為根據邦法所定之公法社團的任務，而為了技術上遂行廢棄物處理的義務，該公法社團可以利用私人性質的第三人。這裡也包括以「特許」形式所推動之民營化。公行政在特許契約中可以訂定一定的條件，保留發揮其影響力的可能。
第四、將公共任務全面地委託私人。此不僅公共任務的遂行，其他的任務為使其獨立遂行，亦可委託私人為之。例如特定的交通設施、劇院、美術館等均可委託私人為之。在這種民營化中，公共任務乃從公部門的直接決定與責任中解放出來。因此向來都是透過公部門的手對人民所為之給付是否繼續為之，乃專取決於私人的主動自發上，但是這並不代表可以免除公部門對於私人不可欠缺的控制。
第五、可將公共任務委託於自主性、公益性的組織（freigemeinnützige Organisationen）。例如在教育制度或社會制度中，向來均藉由公部門之手所履行的任務，也可以全部或一部地委託自主性、公益性的組織為之。該組織乃是指非聯邦、邦或地方自治團體所擔任的非營利性組織。
第六、賦予私人規範的義務。例如課與人民道路清潔的任務、對私營企業課與雇用一定比例殘障人士的義務、課與環保義務、課與商家設置停車場的義務、課與私營石油公司石油儲備義務等均屬之。
第七、承租（Leasing）。這是透過像幼稚園、學校、養老院等公共設施的承租而給予融資援助。但是這並非真的民營化，而是只有對公共任務給予私經濟上的援助而已。
1.2.1.4. 莫雪爾（Wernhard Möschel）氏
學者莫雪爾氏雖然有提出統一的民營化概念，但是提出了四種不同目的下的民營化基本類型[44]。
第一、形式意義的民營化。莫雪爾氏所提出的形式意義的民營化概念，略異於其他學者。他所主張的形式意義民營化並不只限於利用私法組織的形式，即使保留公法的組織形式，但是仍得與客戶僅在利用關係上形成私法關係（例如在地方自治團體經營的遊憩設施上與利用者締結私法契約）。這種行政利用私法的活動形式較不符合「民營化」常使用的「任務委託私人」的定義。
第二、委託私人執行職務。這是行政將職務委託於國家控制下的私人的形式，它不同於形式意義民營化之處在於私人間有競爭的可能性。
第三、貸款體系（Gutscheinsystem）。在此所涉及的是限定目的補助金問題。
第四、財產的移轉。這是古典的民營化形式，乃是將公部門的財產移轉到私部門的意思。財產移轉包括直接移轉（例如出買公有林地）與間接移轉（公營企業轉為私法公司型態，在組織轉換之後，國家賣出持有的股份），同時進一步包括國家轉讓出對於原本即已私營企業形式經營之企業的出資。
1.2.2. 抽象體系性的分類
1.2.2.1. 威茲彤（Wolfang Graf Vitzthum）氏
依學者威茲彤之見[45]，在體系上，民營化可區分為「形式的民營化（formal Privatisierung）」與「實質的民營化（materielle Privatisierung）」。
所謂「形式意義的民營化」是指行政以私法的組織型態履行公行政的任務，這是一種組織的民營化（Organisationsprivatisierung）。當然在形式的民營化中，行政放棄了以公部門的手親自履行其公共任務，但是行政所放棄的卻只是給付的提供行為，至於「給付」本身卻未加以民營化。其中包括私人介入公共給付之準備行為，也屬於形式意義的民營化。
至於「實質意義的民營化」並非以與生存不可欠缺的任務做為對象。它是公共任務的轉讓（Überlassung）、委託（Übertragung）或轉嫁（Überwälzen）。並且是將任務委託於獨立處理的私人，即所謂的「任務委託（Aufgabenübertragung）」。其異於形式民營化之處在於，不僅公共給付的準備行為，即使任務本身，都立於公的決定與責任範圍之外。
1.2.2.2. 修賀（Friedrich Schoch）氏
學者修賀亦認為不可能得到統一的民營化概念，而是在體系上將民營化的概念區分為「組織民營化（Organisationsprivatisierung）」、「財產民營化（Vermögensprivatisierung）」、「實質民營化（materelle Privatisierung）」與「功能民營化（funktionale Privatisierung）」[46]。
「組織民營化」乃是指行政主體為遂行其任務，本身並不親自為之，而是使用公司的私法型態為之。這種模式不論在中央或地方均可採行。
「財產民營化」是指將國家或地方自治團體的財產委託私人之意。這不只涉及不動產，同時有包括經濟企業體。
「實質民營化」則是一種任務的移轉，是將公行政任務移轉到私部門中。國家或地方自治團體不再執行某些任務。透過這種任務移轉私人的形式，任務量縮減後，減少國家負擔。向來由公行政生產的財貨與提供的給付，日後可以轉由司經濟主體繼續供給。
在「功能民營化」中，任務權限與任務責任仍均保留在公行政主體上。任務的執行（給付提供，任務實現）並非委託給真的私法主體。該私法主體事實上的作用只是有如「行政助手（Verwaltungshelfer）」一般，這種模型可以說是部份的任務民營化，多適用於地方自治層級。
1.2.2.3. 布爾（Hans Peter Bull）氏
學者包爾氏將民營化的運作空間作類似於修賀氏的區分，但有些細部差異。其將民營化的運作空間分為「組織民營化（Organisationsprivatisierung）」、「財產民營化（Vermögensprivatisierung）」、「節省社會給付成本（Sparung der Kosten der sozialen Dienstleistungen）」、「作用民營化（funktionale Privatisierung）」、「財政民營化（Finanzierungsprivatisierung）」與「程序民營化（Verfahrensprivatisierung）」[47]。
其中大部份與修賀氏的區分內涵相同，但是在「節省社會給付成本」上，包爾氏強調若所有的社會給付體系都可以民營化，則國家或地方自治團體便可以免除所有的財政負擔。但事實上卻不然。因為在我們這個日漸物質化的世界中，希望一些榮譽職或自願職（少量的人事費用）的民間力量投入，取代國家原有的給付功能並不容易。
「財政民營化」則是發生在當公共支出費用不斷提昇，但是稅收卻未增加或增加有限時，必然導致一些公共設施終止或嚴重縮減。如果私營企業提供相同或類似的私經濟基礎服務，則可能涉及實質民營化或「任務放棄（Aufgabenverzicht）」，不過仍須附帶國家或地方自治團體監督或保證的保留。這也許適合用「財政民營化」形容。因為從財政責任的觀點來看，不但公共預算的負擔減輕，同時不必再用補助金的形式對私營企業扶助。
至於「程序民營化」則常見之於建築法、計畫法與環境法領域。它是一種對私人利益有利但卻需自我負責的決定準備與決定影響，同時廢除國家的審查義務與決定義務，亦即國家放棄管制、官僚以及原本國家決定主體或地方公務員才可達到的安全標準。不過反方向也必須評估可能帶來的風險以及私人自己所應該承擔的責任。這一部份在建築法上的影響最為明顯。
1.2.2.4. 村布爾（Marcel Zumbühl）氏
學者村布爾氏在體系上將民營化量化，而將之區分為完全民營化（vollständige Privatisierung）」與「部份民營化（partielle Privatisierung）」[48]。
所謂「完全民營化」是指因為國家介入確實必要的「市場失靈（Marktversagen）」已經不存在，或者已經不必考量國家介入時，國家從特定的任務責任中完全抽離而言。相對地，「部份民營化」原則上則還保留國家的任務責任，其中包括支出縮減的「財政民營化（Finanzierungsprivatisierung）」與縮減國家生產的「生產民營化（Produktionsprivatisierung）」。
1.2.2.5. 漢布格（Sibylle von Heimburg）氏
學者漢布格氏所提出的民營化體系則包括「純正民營化（ehte Privatisierung）」與「不純正民營化（unehte Privatisierung）」[49]。前者是指國家全面放棄自己的參與，亦即放棄自己權限的遂行，並且將原本自己要履行的任務委託私人，該任務並因而轉入私領域中。後者則是國家權限的部份放棄，由私人遂行行政之任務是指如同私人參與行政任務的實現而言。
2. 公私協力之行為形式
2.1. 功能民營化下的公私協力行為形式
行政為了實現其任務有逐漸採取與私人合作的趨勢。這種趨勢特別表現在都市建築法、經濟公法（能源法、卡特爾法）、環境法（廢棄物清理法）、道路法、電信事業法、社會法，學校法與文化行政法等各論領域中。這種邁向「合作的行政國家（Der kooperative Verwaltungsstaat）」[50]的發展趨勢顯著地受到在無數領域中確定的民營化目的所推動。特別是民營化中所謂的「功能民營化」類型。因為在「功能的民營化」中，行政主體仍然保留其任務權限，只有在任務的履行上加入私人作為行政助手（Verwaltungshelfer）或實現助手（„Erfüllungsgehilfe“）。它讓人注意到在行政任務的實現上，公行政主體與私人的合作關係，因此「功能民營化」可以視為「公私協力行為形式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）」的範例[51]。在此較不涉及「財產民營化（Eigentumsprivatisierung）」、以及「形式民營化（formelle Privatisierung）」或「組織民營化（Organisationsprivatisierung）」的概念。因此公行政主體仍保有任務實現的責任[52]。
「公私協力行為形式」其實是高權主體與私經濟主體間合作的形式，私經濟主體介入公任務的實現可能都涉及到行政主體（聯邦、邦、地方自治團體、職業公會、大學、公營企業等等）根據不同動機下的專業權限與（或）財政能力。這裡至少造成公共基礎設施的現代挑戰，因為「公私協力行為形式」可能發生在這些基礎設施準備階段的某一部份或者全部，例如計畫階段、財政挹注、計畫實現與其事後的利用階段[53]。而其法律基礎一方面作用在企業的成立（公司法上的規定），另一方面則是有期限性的給付交換關係上（例如債法契約的拘束），它有可能是私法，也有可能是公法性質[54]。公司法契約規範的形式有幾種可能，例如私人公開參與既已存在的公營企業、公營企業參與既已存在的私營企業、成立一個混合的共同企業或者私人非公開地參與公營企業。而公私協力的行為型式所根據的基礎契約類型則約有合作契約、營運執行契約、營運契約、規範如何簽署契約的契約、特許契約以及轉讓契約等等[55]。
2.2. 公私協力行為形式在現代行政上的意義
公私協力的行為型式可以說是一種社會與政治的操控，以及行政實現任務的特殊形式。公私協力的行為型式事實上已經是多年來國際上行政改革討論的中心課題。不論是在歐洲或者美國均已見大量討論。公私協力的行為型式的經驗最早應可回溯到美國40年代[56]。它至少具有下列意義：其一、它是一種公部門的手與私部門成員的相互作用；其二、其焦點置重於互補目的之追求；其三、具有合作上的協力潛能（Synergiepotentiale）；其四、具有程序指引（Prozeßorientierung）的功能；其五、合作伙伴的責任與同一性保持不變；其六、合作關係是透過契約加以規定，這種「合作契約（„Kooperationsverträgen“）」雖然也有可能是私法契約，但通常是屬於行政契約的類型[57]。
採用公私協力的行為型式的一個相當重要的因素在於行政不可避免地要借重私人的知識技能（Privates Know-how），例如系統經驗（Systemerfahrung）、計畫管理（Projektmanagement）與投資管理（Investitions-Controlling）[58]，尤其在地方自治層級上，行政機關往往不具有足夠的行政資源以履行其行政任務（例如污水淨化處理、廢棄物回收與清理）[59]，當然在中央層級，尤其是重大工程中，行政捉襟見肘的現象也處處可見。但是這種公行政任務基本上仍屬於公行政之義務，因此任務的全面民營化仍非法之所許[60]。
2.3. 公私協力行為形式的模型
公私協力行為形式的模型類型並非固定，依政策目的約有[61]：
2.3.1. 營運領導者模型（das Betriebsführungsmodell）
營運領導者在有償契約基礎下以公行政主體名義為公行政主體計算，並由公行政主體承擔風險，而經營公任務主體的設施。因此他是在外部關係上為任務主體服務，而與利用者之間無直接的法律關係。
2.3.2. 營運者模型（das Betriebermodell）
在這種模型之中，於遂行公行政任務的範圍內，有更多的權限規定。營運者首先是在自己負責，但與行政主體合作下提供對新設施的計畫營建或既存設施的整頓，他本身有營業權並承擔經濟上的風險[62]，日後並且可以完全接收該設施的營運。在此重要的法律基礎是主營運契約再加上一些附屬契約。業者與公行政主體及設施利用者的法律關係與前一種模式相同。
2.3.3. 營運委託模型（das Betriebsüberlassungsmodell）
這是一種介於前二種模型之間的一種模型。但是相較於第一種，這種模型在營運上有更多的形成自由空間。但是對於具有外部效力行為逐一補充授權。
2.3.4. 短期營運者模型（ein Kurzzeit-Betriebermodell）
這是第二種模型的修正模型。但是在設施由私人第三人完成之後，其日後營運可以由公行政主體再接收。所謂的B.O.T.（Build, Operate, Transfer）的模式即為著名的一種適例。這種模型具有其他模型的優點，例如財務由私人承擔，修正的計畫管理以及可以避免設施建造的困難。這種模型常見之於高科技設施的使用，但是相對地具有營建費用高昂的缺點。因此在這種模型中，必須審慎評估企業的營運收益、設施的利用期限以及租稅的財政狀況[63]。
2.3.5. 管理模型（Managementmodell）
這種模型強調的只是將計畫管理中特定功能移轉給第三人。其優點在於可以獲取高度特殊的經驗。至於缺點則在於可能會發生無法預測的利益勾結。
2.3.6. 諮商模型（Beratungsmodell）
這種模型顧名思義只是用在具體諮商內容的委託，例如在計畫決定或者計畫的管制以及設施的建築營運上委託第三人諮商。
2.3.7. 發展模型（Entwicklungsmodell）
這種模型用於大型都市計畫中的統合決定上，並不限於單一特定的任務委託。其目的在於解決大計劃中個別細部的問題。
2.3.8. 合作模型（Kooperationsmodell）
這也是第二種模型（營運者模型）的修正模式，公行政主體（特別是地方自治團體）事實上也參與營運，是一種「部份功能民營化」的類型。它不同於第二種模型之處即在於營運主體已非單純私人，而是加入公行政主體的混合企業。其結合是以公司法上之規定為基礎。而公行政主體在此對於企業營運有相當的影響力。長期以來這種公私協力的行為模式便與一些特殊的公司法問題連結，而在「行政公司法（„Verwaltungsgesellschaftsrecht“）[64]」的概念下被討論[65]。
2.4. 公私協力行為形式的憲法要求
公權力主體對於其公共設施與企業的組織型態，原則上有公法與私法的形式選擇自由。而在利用關係上基本上也可以選擇公法或私法的行為形式[66]。因此公私協力的行為型式在組織與利用關係中，原則上亦有可能受到公司法或者民法、公法契約的拘束[67]。同時根據不同的模型，公私協力行為形式所根據的契約類型不一定只是單一類型，公、私法契約混合運用的機會亦有可能。
公私協力的行為型式在憲法上首先必須接受考驗的是，國家任務委託私人執行的界限[68]。這裡必須注意幾個憲法上的要求[69]；包括根據基本法第三十三條第四項所要求的高權性國家任務的功能保留；補充性原則（Subsidiaritätsprinzip）。在「國家退讓（Rückzug des Staates）」的議題上，補充性原則是一個核心問題。它涉及的乃是一個發展開放的原則，並且可以提昇作為具將來性的社會秩序與經濟秩序的支柱。因為他保障了公益指向以及有利市民的任務實現。補充性原則同時也開啟了競爭的機會與合作的機會。這種秩序與分工原則是基於一種一般性假設，亦即國家並不會比市民全體聰明，與其國家規制，倒不如提供利用[70]；中央與地方分權原則（自治保障）；法治國原則（尤其是訂定契約時的禁止權限濫用原則，禁止不連結原則（Koppelungsverbot）與禁止不當侵害原則（Übermaßverbot））；社會國原則以及平等原則等[71]。
在憲法要求之下，從行政學的觀點，特別是在法律事實研究的意義中，在行政實務上必須探究的是合作契約的形成。而從行政法學的觀點，則必須透過一些類型化的契約條款，在有形成選擇的前提下，規畫適合各種模型的契約模式以及定型化契約[72]。
最後在立法層級，為配合這種新型態的行為態樣，必須注意檢討：其一、關於高權主體行為管制的法律，特別是組織法（例如關於經濟活動權限的法律），關於行為形式的法律，預算法與地方自治團體任務分配的法律。其二、行政法各論的領域，例如能源經濟法、廢棄物清理法或郵電通訊法規，相較於其他各論法律，更有運用公私協力行為型式的可能性。其三、保障市場安定，防止透過經濟上優勢權力的濫用損及競爭關係的競爭法，隨著公私協力行為型式的應用，也需要有相應的檢討[73]。
3. 結語
在大陸法系國家中探討行政法上的公私協力行為型式，很難避免地捲入行政契約學理上的紛爭。德國行政程序法上關於行政契約的規定其實是相當具侷限性。由於行政契約的學理在固有行政法總論的「框架」中並不嚴格，因此面臨到總論的改革議論時，也最快受到來自非型式行政行為的挑戰。這點從德國討論非型式行政行為的先驅波納（Eberhard Bohne）教授一開始只關注到雙方行為模式的「協商（Absprachen）」行為這點，多少可以得到一些印證[74]。公私協力的行為型式具有非型式行政行為的所有特徵，其中的類型多樣性更是難以勝數。但是因應解除管制與民營化的趨勢，它（尤其）在經濟行政法上被應用的廣度日益提昇。台灣目前正在進行的一些重大B.O.T.工程案其實也反映了這一個事實。但是解除管制並不代表不用管制，自由化並不代表就一定必須私法契約化。如何在解除管制後再管制恐怕才是當務之急。只是，想要透過行政程序法（不管是德國或者是繼受的台灣）來規範公私協力行為的想法恐怕一開始就不切實際[75]。台灣經濟行政法發展的重點相較於亞洲其他國家不像日本的置重於經濟秩序法與經濟管制法，也不像中國的強調社會主義市場經濟與外貿開放，勿寧是在經濟監督法之上[76]。因此如何在台灣也發展這種新興行為類型時，對應回經濟監督法上應有的體系建構，應該值得（經濟）行政法工作者關切。德國學界對此種新興行為類型的發展研究正屬起步，希望本文對德國現狀的引介尚能提供一些思考的線索。☆
* 本文部分內容已刊於台灣，月旦法學雜誌第六O期，2000.5, 頁174-182。
** 國立中興大學法律系研究所博士班肄業，德國敏斯特大學法學院博士生。
[1] Eberhard Schmidt-Aßmann, Neuere Entwirklung im deutschen Verwaltungsrecht, 1995. 9. 12, S. 1（本文為作者於一九九五年九月十二日，在台灣政治大學法學院，所發表演講之書面稿）（以下簡稱Entwirklung）
[2] 歐體內之經濟社會關係統合，因歐體諸會員國間行政之緊密的合作關係而增進。行政之協調關係，垂直地存在於布魯塞爾歐體執行機關與各會員國之行政間；同時亦水平地存在於各國行政之間。阿姆斯特丹條約更是加深了此一趨勢。除經濟政策、社會政策、環境政策、學術促進政策外，將來治安維持與司法政策等問題，各國間之合作亦屬必要。就行政法而言，目前正討論將各會員國法「再編成（Überformung）」歐洲行政法的可能, Eberhard Schmidt-Aßmann, Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht, DVBl 1993, 924ff.; Hans-Werner Rengeling, Deutsches und europäisches Verwaltungsrecht - Wechselseitige Einwirkungen, VVDStRL 53, 1994, 202ff.; Friedrich Schoch, Die Europäisierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, JZ 1995,109ff.
[3] Rolf Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, § 2 VII.
[4] Udo Di Fabio, Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung, VVDStRL 56, 1997, S. 235ff.
[5] Helmuth Schulze-Fielitz, Kooperatives Recht im Spannungsfeld von Rechtsstaatsprinzip und Verfahrungsökonomie, DVBl 1994, 657ff.
[6] Rolf Stober (Hrsg.), Deregulierung im Wirtschafts- und Umweltrecht, 1990; Rolf Stober (Hrsg.), Rückzug des Staates im Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1996.
[7] 此一概念顯示現代社會中存在一種不確定的之知識領域（Erkenntnissituation）。例如科技或生態發展等重要社會領域，其決定因素常非經驗知識所及。傳統上在因果關連與概觀預測上之法律規制手段對於這種發展事實上已經無法掌握。在相關之領域中，固有的動力正逐步拓展，並且力求掙脫國家之決定結構。結果將使人民感覺到被交付了一種無法支配的力量。事實上也只有當新的「風險討論（Risikodiskurses）」形式被發現時，風險社會的種種問題才得以得到解決。風險法律（Risikorecht)要求的是高度的柔軟性（Flexibilität）與應變能力（Innovationsfähigkeit）。吾人雖然應該鼓勵新知識之生成，但是學術與研究所承擔的卻是一個必須以法律加以規制的特別任務。參照，Arno Scherzberg, Risiko als Rechtsproblem, VerwA. 1993, 495ff.
[8] 現代社會之另一特徵是依存於廣泛而超過吾人可支配的資訊。新的資訊科技雖是幫助，但同時也是負擔。它不但已導致市民間溝通結構之改變，同時也致使市民與行政間關係的變動。因此，資訊的流通與資訊的選擇也是一個法律上的重要課題。參照，Rainer Pitschas, Allgemeines Verwaltungsrecht als Teil der öfentlichen Informationsordnung, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/ Eberhard Schmidt-Aßmann/ Gunnar Folke Schuppert ( Hrsg. ), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1993, 219ff. （以下簡稱Reform）
[9] 「預防國家」的概念表現出國家的新任務與新的行為形式。除了危險防衛外，國家並負有「預防的責任（Vorsorgeverantwortung)」。「預防」的概念，不僅在環境保護的領域，同時在社會政策領域中也是一個關鍵概念。法律已無法滿足地規定國家即時地介入（Intervertionen)。除了個別的措施（Einzelmassnahme)之外，也有可能透過計畫方案完成預防的任務。預防的特色在於此一國家任務並不設有內在的界限。當危險排除之後，危險防衛之任務亦即終了；但是預防的行動確是持續而永無時日的。法律不僅應規範應預防之任務範圍，同時也應規定預防之法律界限。請參照，Rainer Wahl (Hrsg.), Prävention und Vorsorge, 1995.
[10] Wolfgang Hoffmann-Riem u.a. ( Hrsg. ), Reform, 1993.關於此一趨勢發展的漢文簡介，請參閱，黃鉦堤譯，「論德國行政法總論之改革」，憲政時代第二十四卷第一期，頁一七一以下；張錕盛，「德國行政法總論改革之新趨勢」，月旦法學雜誌第五十期，頁一九二以下。
[11] 林名鏘，「論型式化之行政行為與未型式化之行政行為」，收於，當代公法理論，翁岳生教授祝壽論文集，一九九三年初版，頁三三七以下；陳春生，「行政法學上之非正式行政行為與行政指導」，收於氏著，行政法之學理與體系（一），一九九六年初版，頁二四六以下。
[12] Gunnar Folke Schuppert, in: Wolfgang Hoffmann-Riem u.a. ( Hrsg. ), Reform, 65ff.; Klaus König/ Nicolai Dose, Instrumente und Formen staatlichen Handelns, 1993.
[13] Vgl. Eberhard Schmidt-Aßmann, Entwirklung, S.34.
[14]請參照，Friedrich Schoch, Privatisierung von verwaltungsaufgaben, DVBl 1994, 962ff.; Lerke Osterloh und Harmut Bauer, Privatisierung von verwaltungsaufgaben, VVDStRL 54, 1994, 204ff. und 243ff.; Dirk Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, 1984. （以下簡稱Privatrechtsform）
[15]參照，Ernst-Hasso Ritter, Der kooperative Staat, AöR 104 (1979), 389ff.; Helmuth Schulze-Fielitz, Kooperatives Recht im Spannungsfeld von Rechtsstaatsprinzip und Verfahrungsökonomie, DVBl 1994, 657ff.
[16] 「非型式行政行為」的概念首次在立法實務上被當作行為形式而加以運用者，乃見之於聯邦公害防治法（Bundes-Immissionsgestz）（Eberhard Bohne, Informales Verwaltundshangeln im Gesetzesvollzug, JbRSoz. 1980, S. 20ff.）。之後，再擴大類似的行為模式於環境保護的規範制訂層級（Normsetzungsebene）（Eberhard Bohne, Absprachen zwischen Industrie und Regierung in der Umweltpolitik, JbRSoz. 1982, S. 266ff.; Günter Hartkopf/ Eberhard Bohne, Umwelypolitik, Bd.Ⅰ, 1983, S. 220ff.），而自此時起，儘管對於其內容、範圍及規範效果（normative Folgerung）仍然意見紛歧，它才逐漸被通說接受為行政法總論中的一種「類型化的概念 (Klassifikationsbegriff)」。透過「非型式行政行為」，「非型式化的法治國（informale Rechtsstaat）」（Eberhard Bohne, Der informale Rechtsstaat, 1981; Günter Püttner, Der informale Rechtsstaat, KritV 1991, S. 63ff.）與「非型式化的憲法國（informale Verfassungsstaat）」（Helmuth Schulze-Fielitz, Der informale Verfassungsstaat, 1984.）可以被視為法律型式化（rechtliche Formalisierung）的補充形式，但也出現了與法治國主義（Rechtsstaatsdoktrin）之規範要求間的緊張關係，因為它尚未克服國家學與國家法上的難題（Eberhard Bohne, HdUR 1994, 2. Aufl., Sp. 1047.）。同時，此一法律形式的結構化也是經濟行政法的一大挑戰。因為它對於任務的完成可能是適合時代潮流的，所以特別能考慮到經濟活動的多樣性以及科技、經濟、環境領域中急速的發展。同時，它也可以將作為生產因素與競爭因素的資訊提供的行政責任與事前照顧原則加以具體化
[17] Wolfgang Hoffmann-Riem/ Eberhard Schmidt-Aßmann ( Hrsg. ), Öffentliches Recht und Privatrecht aös wechselseitige Auffangordnungen, 1996. （以下簡稱Auffangordnungen）
[18] Helmuth Schulze-Fielitz, Kooperatives Recht im Spannungsfeld von Rechtsstaatsprinzip und Verfahrungsökonomie, DVBl 1994, 660.
[19] Hans-Heinrich Trute, Die Forschung zwischen grundrechtlicher Greiheit und staatlicher Institutionalisierung, 1994, S. 206ff.; Eberhard Schmidt-Aßmann Öffentliches Recht und Privatrecht aös wechselseitige Auffangordnungen, in: Wolfgang Hoffmann-Riem u.a. ( Hrsg. ), Auffangordnungen, S. 38ff.
[20] Vgl. Rolf Gröschner, Das Überwachungsrechtsverhältnis, 1992.
[21] Vgl. Andreas, Roth, Vewaltungshandeln mit Drittbetroffenheit und Gesetzesvorbehalt, 1991.
[22] Herbert Bethge, Grundrechtseingriff, VVDStRL 57, 1998, S. 17.
[23] Rolf Stober, Zur Entwicklung des Wirtschaftsverwaltungsrechts, Deutsche Zeitschrift fuer Wirtschaftsrecht, 1996, 137-138.
[24] Reiner Schmidt, Privatisierung und Gemeinschaftsrecht, Die Verwaltung 28 (1995), 281ff.
[25] Oppermann, FAZ v. 8. 6. 1995, Nr. 131, S. 13.
[26] 參，程明修，「德國經濟行政法總論之發展現狀」，法學叢刊第四十四卷第三期（第一七五期），1999.7，頁一○八至一○九。
[27] Alexander Riesenkampff, Die private Abfallentsorgung und das Kartellrecht, BB 1995, 833ff; Stanislan Biemat u.a. (Hrsg.), Grundfragen des Verwaltungsrechts und der Privatisierung, 1994.
[28] 陳櫻琴，「經濟行政法的新趨勢」，收於，氏著，經濟法理論與新趨勢，1998，頁二九六。
[29] Achim von Loesch, Privatisierung öffentlicher Unternehmen, 1987, S. 21.
[30] Bernhard Gromoll, Rechtliche Grenzen der Privatisierung öffentlicher Aufgaben, 1982, S. 65.
[31] Kahl Oettle, Privatisierung öffentlicher Unternehmen?, Kommunalwirtschaft 1977, S. 165.
[32] Achim von Loesch, Privatisierung öffentlicher Unternehmen, 1987, S. 24.
[33] Bernhard Gromoll, Rechtliche Grenzen der Privatisierung öffentlicher Aufgaben, 1982, S. 61.
[34] Kahl Oettle, Privatisierung öffentlicher Unternehmen?, Kommunalwirtschaft 1977, S. 165.
[35] Kerstin Reiserer/ Valentin Boll, Germany, in: Dennis Campbell (ed.), International Privatization, 1996, p. 92.
[36] Id. p. 93.
[37] Helmut Lecheler, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, BayVBl. 1994, 555f.
[38] Dirk Ehlers, Privatrechtsform, 1984, S. 7.
[39] Dirk Ehlers, Privatrechtsform, 1984, S. 11f.
[40] Dirk Ehlers, Privatrechtsform, 1984, S. 14.
[41] Dirk Ehlers, Privatrechtsform, 1984, S. 27f.
[42] Fritz Ossenbühl, Die Erf[llung von Verwaltungsaufgaben durch Private, VVDStRL 29, 1971, 145ff.
[43] Jürgen Grabbe, Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung kommunaler Aufgaben, 1979, S. 41ff.
[44] Wernhard Möschel, Privatisierung, Deregulierung und Wettbewerbsordnung, JZ 1988, 855ff.
[45] Wolfang Graf Vitzthum, Gemeinderechtliche Grenzen der Privatisierung kommunaler Wirtschaftsunter-nehmen, AöR 104 (1979), 587ff.
[46] Friedrich Schoch, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, DVBl. 1994, 962ff.
[47] Hans Peter Bull, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, 7. Erbdrostenhofgespräch bei Uni. Münster, Landschaftsverband Westflen-Lippe, Juni 1997, S. 17ff.
[48] Marcel Zumbühl, Privatisierung staatlicher Wirtschaftstätigkeit, 1978.
[49] Sibylle von Heimburg, Verwaltungsaufgaben und Private, 1982, S. 19ff.
[50] Ernst-Hasso Ritter, Der kooperative Staat, AöR 104 (1979), 389ff.
[51] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Aspekte der Gestaltung von Kooperationsverträgen bei Public Private Partnership, DÖV 1998, 90; Peter J. Tettinger, Die rechtliche Ausgestaltung von Public Private Partnership, DÖV 1996, 765.
[52] Rolf Stober, in: Tettinger J. Peter (Hrsg.), Rechtlicher Rahman für Public-Private-Partnerships auf dem Gebiet der Entsorgung, 1994, S. 28-29.
[53] Peter J. Tettinger, DÖV 1996, 764.
[54] Peter J. Tettinger, DÖV 1996, 765.
[55] Wolf Gottschalk, Praktische Erfahrungen und Probleme mit Public Private Partnership (PPP) in der Versorgungswirtschaft, in: Dietrich Budäus u.a. (Hrsg.), Public Private Partnership, 1997, S. 155, 159.
[56] Werner Heinz, Public Private Partnership – ein neuer Weg zur Stadtentwicklung? in: ders. (Hrsg.), Public Private Partnership – ein neuer Weg zur Stadtentwicklung?, 1993, S. 56; 吳英明，公私部門協力關係之研究：兼論公私部門聯合開發與都市發展，1996，頁一四以下。
[57] Guntar Folke Schuppert, Die öffentliche Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher und privater Aufgabenerfüllung – Erscheinungsformen von Public Private Partnership als Herausforderung an Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaft, in: Dietrich Budäus/ Peter Eichhorn (Hrsg.), Public Private Partnership – Neue Formen öffentlicher Aufgabenerfüllung, 1997, S. 94.
[58] Klaus Sinz, Praktische Erahrungen und Probleme mit Public Private Partnership in der Entsorgungswirtschaft, in: Dietrich Budäus u.a. (Hrsg.), Public Private Partnership, 1997, S. 194.
[59] Helmut Lecheler, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, BayVBl. 1994, 556; Rolf Stober, Möglichkeiten und Grenzen einer Privatisierung der kommunalen Abfallentsorgung, in: Peter J. Tettinger (Hrsg.), Rechtliche Rahmen für Public Private Partnership auf dem Gebiet der Entsorgung, 1994, S. 27.
[60] Hartmut Bauer, DÖV 1998, 90.
[61] Peter J. Tettinger, DÖV 1996, 765-766.
[62] Hartmut Bauer, DÖV 1998, 91.
[63] Rolf Stober, Möglichkeiten und Grenzen einer Privatisierung der kommunalen Abfallensorgung, in: Tettinger J. Peter (Hrsg.), Rechtlicher Rahman für Public-Private-Partnerships auf dem Gebiet der Entsorgung, 1994, S. 44.
[64] Vgl. Thomas v. Danwitz, Vom Verwaltungsprivat- zum Verwaltungsgesellschaftsrecht, AöR 120 (1995), 595ff.; Fritz Ossenbühl, Mitbestimmung in Eigengesellschaften der öfentlichen Hand, ZGR 1996, 513f.; Ernst Thomas Kraft, Das Verwaltungsgesellschaftsrecht, 1982; Dirk Ehlers, Privatrechtsform, S. 109f.; Reiner Schmidt, Der Übergang öffentlicher Aufgabenerfüllung in private Rechtsformen, ZGR 1996, 351f.
[65] Hartmut Bauer, DÖV 1998, 91.
[66] Vgl. Dirk Ehlers, Privatrechtsform, 1984.
[67] Peter J. Tettinger, DÖV 1996, 766.
[68] 關於民營化的界限，Albert Krölls, Rechtliche Grenzen der Privatisierungspolitik, GewArch. 1995, 129ff.
[69] Udo Di Fabio, Privatisierung und Staatsvorbehalt, JZ 1999, 585ff.
[70] 參考，Rolf Stober, Rückzug des Staates im Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1996, A I 2中的討論。
[71] Peter J. Tettinger, DÖV 1996, 766.
[72] Hartmut Bauer, DÖV 1998, 92.
[73] Peter J. Tettinger, DÖV 1996, 769.
[74] Eberhard Bohne, Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes, VerwA. 1984, 345.
[75] Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1997, §15 Rn.21.
[76] Rolf Stober, Wirtschaftsverwaltungsrechtliche Entwicklungslinien in der Bundesrepublik Deutschland und rechtliche Rahmenbedingungen der Wirtschaftsförderung unter Berücksichtigung der Rechtslage in der Europäischen Union, in: Rainer Pitschas (Hrsg.), Entwicklungen des Staats- und Verwalzungsrechts in Südkorea und Deutschland, 1998, S. 207.