LETTERE DALL'EUROPA

Il dilemma dei due presidenti

di Giuliano Amato
13 ottobre 2002

Spero che i lettori siano disposti oggi a seguirmi in qualche piccolo meandro tecnico. Solo così si potranno orientare davanti al tema che è il pomo vero della discordia sull’Europa futura: puntiamo su un Presidente non più semestrale del Consiglio europeo (il consiglio in cui siedono i primi ministri), facendolo eleggere dallo stesso Consiglio per due o più anni in modo da dargli leadership e continuità di obiettivi?

Oppure facciamo eleggere dai cittadini o almeno dal Parlamento europeo il Presidente della Commissione, dandogli così una piena responsabilità politica ed equi parandolo ai capi dei nostri governi? Chi risponde sì alla prima domanda risponde in genere no alla seconda e viceversa. E la differenza—dicono i federalisti—è tra un Presidente per l'Europa degli Stati (il Presidente del Consiglio) e un Presidente per l'Europa degli europei (il Presidente della Commissione).

Messa così è un'autentica scelta di campo, una scelta che ha un che di ultimativo soprattutto nei paesi dell'Europa meridionale, dove l'europeismo è una passione fortemente ideologica. Ma la realtà delle cose non è così semplice e su entrambi i fronti si vedono i vantaggi dell'eventuale elezione, ma anche gli svantaggi e i problemi.

Prendiamo il Presidente del Consiglio europeo. La presidenza semestrale di oggi fa dei danni innegabili: primo, rende precarie le priorità politiche perché ogni Presidente di turno è indotto quando arriva a indicare le sue; secondo, non gli consente di acquistare la necessaria autorevolezza sulla scena internazionale (della quale in ogni caso è partecipe), perché o l'ha già di suo, oppure non fa neppure a tempo a far ricordare il suo nome. Né è vero che eleggerlo per un periodo più lungo favorirebbe i grandi Paesi, come si ostinano a ripetere i piccoli, perché l'esperienza insegna che un'intesa è sempre più facile sui candidati dei Paesi minori. E' vero piuttosto che dare un più lungo mandato elettivo al Presidente di un collegio, il Consiglio europeo, che si riunisce quattro volte l'anno, può spingerlo a cercare un ruolo non suo, portandolo a confliggere con il Presidente della Commissione. E a quel punto, invece di maggior chiarezza e più leadership, avremmo forse confusione e paralisi fra i due Presidenti.

A sua volta, il Presidente dellla Commissione deve oggi la sua autorità al fatto che rappresenta l'interesse europeo e che lo fa al di fuori di ogni coloritura nazionale o politica. Certo, eleggerlo gli darebbe forza politica, ma gli farebbe perdere quella che ha, se dovesse essere—com'è probabile—candidato di un partito. E a quel punto—si obbietta—una Commissione politicizzata non rischierebbe di entrare in rotta di collisione con il Consiglio, perché i due organi si troverebbero comunque a competere sul terreno degli obiettivi e delle politiche da persegui re? È chiaro allora che il dilemma—eleggiamo l'uno, no, eleggiamo l'altro—è male impostato e che occorre chiarire anzitutto dov'è oggi il governo dell'Unione, dove potrà essere domani e quale ruolo dovranno giocare rispetto ad esso i due Presidenti.

Siamo abituati a chiamare governo quell'organo che fissa obiettivi e politiche (in genere con l'approvazione del Parlamento) e poi adotta e coordina le iniziative per realizzarle Se di questo si tratta, in Europa, per cominciare, il governo si divide in due, perché la scelta degli obiettivi e delle politiche è del Consiglio, mentre sono della Commissione l'iniziativa (con la quale può anche influenzare per la verità la scelta delle politiche) e il coordinamento. Ma c'è di più: negli ultimi anni, in relazione alle nuove aree che sono entrate nella sfera d'azione europea, nell'orbita del Consiglio è entrato anche un po' di governo nel secondo senso. Il coordinamento economico e finanziario, dopo l'euro, è sempre più nelle mani dell'Ecofin, il Consiglio composto dai ministri finanziari; la politica estera e di sicurezza in quelle del Consiglio dei ministri degli Esteri, il coordinamento giudiziario e di polizia in quello dei ministri degli Interni e della Giustizia. Ed è evidente che, proprio perché si tratta di Consigli di ministri, la loro dipendenza dal Consiglio europeo è molto più forte di quella della Commissione (i cui componenti, a differenza dei ministri, non dipendono dai primi ministri).

Il problema perciò, prima ancora di decidere per l'elezione di questo o di quello, è come ridurre i rischi di collisione, collocando i due Presidenti su binari separati, in posizione di sufficiente equilibrio. La Convenzione non è arrivata ancora a questo punto, ma idee hanno già cominciato a circolare. Sono idee diverse, basate però su un elemento comune, e cioè la tendenziale concentrazione nel Consiglio europeo delle sole strategie e priorità politiche, mentre i compiti di coordinamento e di attuazione verrebbero collegati, in un modo o nell'altro alla Commissione. Come?

Il Cer (Centre for European Reform) propose tempo addietro che i Consigli dei ministri di settore destinati a rimanere (se ne prevede infatti lo sfoltimento), e per primi il Consiglio Affari esteri, il Consiglio per il coordinamento giudiziario e di polizia e l'Ecofin, siano presieduti non da ministri, ma da membri della Commissione, in nome della responsabIlità della stessa Commissione per il coordinamento e l'esecuzione. Magari con un margine di elasticità per gli Affari esteri, che hanno indole schiettamente politica, dove il Presidente potrebbe essere quell'Alto rappresentante che oggi dipende dal Consiglio e che, mantenendo questa dipendenza, potrebbe anche divenire Vicepresidente della Commissione. Su questa premessa, pochi giorni fa Charles Grant, direttore del Cer, ha scritto sul Financial Times che il Consiglio Europeo ben potrebbe eleggersi un Presidente con un mandato più lungo, perché saremmo al riparo dal corti circuiti con la Commissione.

Per parte sua Notre Europe, la fondazione di Jaques Delors, ha avanzato l'idea che si crei un Consiglio esecutivo dell'Unione, del quale facciano parte il "presidium” di una ristrutturata Commissione e le presidenze dei Consigli dei ministri con compiti esecutivi. E a presiedere il Consiglio esecutivo dovrebbe essere il Presidente della Commissione. Anche in questo contesto i due Presidenti, quello del Consiglio europeo e quello della Commissione (e del Consiglio esecutivo) sarebbero sufficientemente separati e ben bilanciati. E quindi potrebbero convivere anche se entrambi eletti, l'uno dallo stesso Consiglio, l'altro dal Parlamento. Con una sottolineatura per il Presidente della Commissione: che il candidato, o i candidati, dovrebbero essere designati non dai partiti, ma dal Consiglio europeo (e quindi con minori rischi di politicizzazione) in ragione del carattere misto del Consiglio esecutivo, di cui l'eletto sarebbe Presidente.

Mi scuso con i lettori per questo slalom. Non ci ha portato ancora al traguardo, ma ci ha fatto almeno capire che il problema non si risolve con la rischiosa semplicità della discesa libera.