LETTERE DALL'EUROPA

Politica estera ai primi passi

Una strada ancora lunga per unificare la politica estera dell'Europa. I Quindici restano divisi sulla possibilità di affidare più poteri all'organo esecutivo.

di Giuliano Amato
22 dicembre 2002

Dalla retorica dei primi discorsi la Convenzione sta passando alla sostanza delle proposte. E incontra le resistenze più dure proprio davanti alla domanda che le era stata rivolta con più insistenza. Vi ricordate i fiumi di parole che sono state dette e scritte sul bisogno di "più Europa” come bisogno di porre fine alla rincorsa scoordinata e confusa tra Primi ministri europei nelle capitali del mondo, di costruire una (oggi) inesistente visione europea in politica internazionale, di dare cosi ai Paesi europei una voce e un peso che nessuno di loro può avere da solo?

Sapevamo sin dall'inizio che all'intensità del bisogno corrispondeva una pari intensità degli ostacoli. Non era e non è una scoperta che nella politica estera siamo al punto a cui siamo perché è in essa che più si sono preservate quelle sovranità nazionali che in tanti altri ambiti si sono invece disciolte nell'integrazione europea. Tutto da scoprire era invece come gli ostacoli si sarebbero manifestati, quanta strada ci avrebbero fatto fare e a che punto si sarebbero messi di traverso. Ora, almeno da questo punto di vista, le cose si sono chiarite.

Da una parte abbiamo fatto importanti passi avanti, al di là di quanto autorevoli commentatori sembrino pensare; dall'altra però si delinea non una, ma un insieme di rotte di collisione: fra Consiglio e Commissione, fra Stati grandi e Stati piccoli, fra Paesi membri e non membri del Consiglio di sicurezza dell'Onu. E tutte confluiscono pericolosamente su un medesimo crocevia.

I passi avanti. Sparirà la distinzione fra "Comunità europea", nella quale si accorpa Il maggior numero delle funzioni comuni (quelle legate al mercato unico), e "Unione europea", che venne voluta a Maastricht come involucro dove tenere separate, e affidate soltanto a meccanismi di cooperazione intergovernativa, la politica estera comune e la cooperazione giudiziaria e di polizia. Avremo perciò un'unica entità, l'Unione, e questo ci eviterà quello che oggi facciamo, di stipulare a volte due Trattati con le stesse controparti, uno a nome della Comunità e uno a nome dell'Unione: un pasticcio al quale i nostri interlocutori si assoggettano senza capire il bizantinismo che lo ispira.

Ancora: oggi abbiamo un "Alto Rappresentante" per la politica estera dell'Unione e un membro della Commissione di Prodi per le relazioni esterne della Comunità. Con grande fatica dovremmo arrivare, se non a unificarli, a mettere due cappelli alla stessa persona e a evitare almeno che siano fisicamente in due ad andare in giro a nome nostro (l'unificazione vera e propria è sgradita a molti Stati, che non vogliono attenuare l'attuale, diretta dipendenza dell'Alto rappresentante dal Consiglio europeo, senza interferenze della Commissione). E lungo questa strada si prevede poi di unificare i servizi oggi separati dell'Unione e della Comunità, creando un unico servizio affari esteri e trasformando le attuali "delegazioni" della Comunità all'estero in vere ambasciate europee. E c'è di più: in organismi come il Fondo monetario e la Banca mondiale dovremmo arrivare a fondere le nostre rappresentanze nazionali, facendo dell'Unione il primo azionista, come tale più influente (se vorrà e saprà esserlo) degli. stessi Stati Uniti.

Tutto questo dovrebbe facilitare non poco la formazione di una visione comune europea. Ma come farà questa visione a penetrare nel Consiglio europeo e nel Consiglio dei ministri degli Esteri, che sono le sedi dove la politica estera continuerà a essere decisa? il cuore del problema è qui, perché sono proprio Primi ministri e i ministri, cioè coloro che decidono, a portare in sé le tradizioni e le particolarità delle politiche estere nazionali: oggi sono quindici, domani saranno venticinque. Quale miracolo ne farà uscire qualcosa di davvero comune?

Su due delle leve possibili un certo accordo fortunatamente c'è già. La prima è il ruolo che si prevede di assegnare a quel signore con il doppio cappello d cui prima parlavo. Nella sua qualità di Alto Rappresentante si prevede che sia lui, e non (come oggi) un ministro nazionale che cambia ogni sei mesi, a presiedere il Consiglio degli Affari esteri. Così si accrescerebbero senz'altro il tasso di visione europea e la continuità di intenti nell'organo collegiale che gestisce le strategie e le politiche decise al superiore livello del Consiglio europeo.

La seconda leva è il voto a maggioranza, che si prevede di usare di più (vedremo quanto) nello stesso Consiglio europeo. Ma è qui, è nel Consiglio europeo dove siedono i Primi ministri, ciascuno con le sue ambizioni e con le sue visioni, che si annida la difficoltà maggiore. il voto a maggioranza viene oggi mitizzato come una sorta di panacea e in qualche modo è giusto farlo, perché con l'unanimità un Consiglio a venticinque sarebbe comunque paralizzato. Ma con il voto a maggioranza—diciamo la verità—si facilita certo la decisione, epperò non è affatto detto che la decisione sia poi rispondente all'interesse europeo. Basti Dire—ed è un sintomo non da poco del possibile perdurare di visioni di parte—che Francia e Regno Unito non vogliono che il Consiglio di sicurezza dell' Onu sia neppure nominato fra le sedi nelle quali è l' Unione come tale che dovrebbe essere rappresentata.

Due soluzioni sono state proposte per questo cruciale aspetto del problema. Una è quella di dare alla Commissione lo stesso monopolio (o quasi) nell'iniziativa, che essa ha negli ambiti comunitari tradizionali. È così—si fa notare—che la visione europea si è progressivamente imposta in tali ambiti: il negoziato fra gli Stati ha regolarmente fatto i conti con impianti ispirati a tale visione e qualcosa ne è sempre rimasto nelle decisioni finali. È di sicuro la strada più sperimentata, ma per la politica estera e di sicurezza comune il rifiuto degli Stati membri, e non solo dei più grandi, è netto e deciso. Il passo è per loro troppo lungo in un ambito che essi accettano sia comune, ma riservato ai soli organi (il Consiglio europeo e il Consiglio degli Affari esteri) dove siedono i loro ministri e i loro Primi ministri.

L'altra e ben nota proposta è quella di dare al Consiglio europeo un Presidente, non più a rotazione semestrale fra i Primi ministri in carica, ma a tempo.pieno e con mandato lungo, che divenga in quanto tale portatore di un interesse non più nazionale, ma europeo e che faccia conseguentemente da trainer e da guida dei Primi ministri nella condivisione di tale interesse. Ma questa soluzione la rifiuta chi teme o un indebolimento del Presidente della Commissione o comunque un rischio di collisione fra i due; e la rifiutano inoltre gli Stati piccoli che temono (a torto) che la nuova Presidenza sia appannaggio dei grandi. C'è poi chi pensa di tagliare il nodo proponendo un unico Presidente per il Consiglio europeo e per la Commissione. Ma questo grande salto verso un Bush europeo non incontra a oggi grandi consensi.

Siamo a questo punto. È Natale e non possiamo non dirci soddisfatti dei passi fatti sin qui. Ma abbiamo bisogno di tanti e tanti auguri per i passi da fare dopo Capodanno.