LETTERE DALL'EUROPA

L'inutile pessimismo sulla Convenzione

L'Italia può svolgere un ruolo molto importante: ricucire i rapporti tra grandi e piccoli Paesi

di Giuliano Amato
2 febbraio 2003

«Convenzione incartata». È uno dei titoli che sono apparsi sui nostri quotidiani dopo l'animata discussione che ha accolto a Bruxelles la proposta franco-tedesca di dotare non solo la Commissione ma anche il Consiglio europeo di un presidente a pieno tempo e con mandato lungo. La proposta ha suscitato più dissensi che consensi e ha confermato che sono soprattutto i Paesi più piccoli a osteggiarla. E tuttavia titoli così estremi mi sembrano davvero oltre il bersaglio.

Lo so, è fin troppo facile dipingermi come un difensore d'ufficio, ma ho anche fatto per anni l'editorialista di giornale e conosco benissimo la tentazione di dare pessimisticamente per chiuse partite ancora aperte: «Avevamo sperato che questa volta finalmente… Era una grande occasione…. Ma purtroppo è andata perduta». Può darsi che finisca così. Ma dirlo sin d'ora significa ignorare i risultati che la Convenzione ha già ottenuto su temi forse meno "sexy", ma di sicuro non meno importanti della contesa sui due presidenti. E significa non cogliere il fatto che aver discusso per la prima volta apertamente i termini di una contesa che serpeggiava da tempo può rappresentare al contrario il primo passo per arrivare a una soluzione condivisa.

Dodici anni fa, a Maastricht, i nostri Paesi decisero di allargare le loro politiche comuni sia alla politica estera e di sicurezza che alla cooperazione giudiziaria e di polizia. Lo fecero perché si resero conto che era ineludibile, ma lo fecero anche con tutta la ritrosia di chi sta mettendo in comune le scelte che più è abituato a fare nel geloso esercizio della sua sovranità. E presi da questa specie di sentimento misto, inventarono addirittura una nuova entità, l'Unione europea, all'unico scopo di avere un contenitore separato per le nuove politiche, che le tenesse rigorosamente distinte dalla preesistente Comunità europea e quindi dalle politiche, ben più integrate, che questa faceva da anni attraverso la Commissione.

Fino all'anno scorso era stato impossibile vincere quelle ritrosie e liberare quindi gli europei da una distinzione che pochi di loro erano riusciti a capire, quella appunto fra Unione e Comunità. La Convenzione lo ha fatto e ha già portato tutti alla futura esistenza di un'unica entità, l'Unione, al sostanziale assorbimento della cooperazione giudiziaria e di polizia fra le politiche integrate e alla creazione di un ministro degli Esteri europeo.

Tre anni fa, a Nizza, venne approvata la Carta dei diritti fondamentali. Il suo scopo originario era esprimere i valori dell'Europa futura, ma anche dare ai cittadini europei dei diritti concretamente azionabili. Alcuni governi, e fra questi quello italiano, lavorarono nell'aspettativa di ottenere entrambe le cose e quindi di dare alla Carta un'esplicita forza giuridica. Ma a Nizza ciò fu assolutamente impossibile e una retorica unanimità portò all'approvazione della Carta come mero documento politico. La Convenzione ha raggiunto l'intesa e tra le sue conclusioni vi sarà l'incorporazione della Carta nella nuova Costituzione con la sua stessa forza giuridica.

Sei anni fa ad Amsterdam e tre anni fa a Nizza furono impietosamente respinti tutti i tentativi di semplificare e chiarire l'intricato strumentario europeo: vi sono oggi una quindicina di strumenti, dai nomi più diversi (direttiva e decisione quadro, azione comune e posizione comune) e dagli effetti giuridici ora effettivamente diversi, ora solo parzialmente distinguibili, ora addirittura identici. In più, come accadeva negli Stati assoluti, si usano le stesse procedure sia per gli atti legislativi che per quelli esecutivi. La Convenzione ha ridotto gli strumenti a cinque, li ha ribattezzati con nomi che tutti capiscono e ha finalmente distinto fra atti legislativi--che salvo limitate eccezioni dovranno essere tutti adottati con decisione parlamentare--e atti esecutivi, che proprio perché tali potranno anche venire da organi non direttamente elettivi. Chi ha chiesto più democrazia in Europa, trova qui un bel pezzo della sua risposta.

Quando ce ne sarà il tempo, varrà la pena di capire e di spiegare come è stato possibile superare oggi obiezioni e ostacoli che erano stati insormontabili ieri: se sia cresciuta la consapevolezza della disfunzionalità dell'assetto esistente, se la più larga rappresentatività della Convenzione abbia piegato le resistenze degli addetti ai lavori, se siano accadute entrambe le cose. Qui registriamo i risultati: sul metro del recente passato sono, sino a questo punto, di prima qualità. Ma ci sono i grandi temi istituzionali, quelli su cui più peserà quella che è stata chiamata la rivoluzione dei numeri: potrà essere ancora efficiente una Commissione nella quale venticinque e più Stati designino ciascuno un commissario? E ancora: è ben vero che, una volta nominati, i commissari non rappresentano gli Stati da cui provengono, ma che cosa potrebbe accadere, in caso di voto, se si formasse una maggioranza dei diciannove che provengono dagli Stati più piccoli (che contano insieme il 25% della popolazione europea), contro i sei che provengono dagli Stati maggiori (che contano da soli il 75% della popolazione europea)? Infine: sarà il Consiglio europeo, l'organo composto dai Capi di Stato e di Governo, a dettare le priorità politiche e le linee della politica estera comune. Sarà possibile farlo con venticinque o più componenti, guidati da un presidente che cambia, come oggi, ogni sei mesi?

Nell'ultima plenaria della Convenzione gli Stati piccoli hanno in genere difeso il diritto di ciascuno a designare un Commissario e sempre loro si sono in genere opposti alla proposta franco-tedesca di un Presidente duraturo e a pieno tempo per il Consiglio europeo. E tuttavia il Belgio, uno dei capifila storici dei Paesi piccoli, ha ammesso che una Commissione più ridotta, formata a rotazione, è nell'interesse comune. Mentre alle spalle della proposta franco-tedesca c'era anche la testimonianza dell'ultimo presidente semestrale, il danese Rasmussen, il quale ha detto con franchezza che in un'Europa a venticinque un primo ministro in carica, se non vorrà interamente disattendere i suoi doveri domestici, non avrà materialmente il tempo di costruire il consenso nel Consiglio Europeo. In più, non tutti hanno criticato la Presidenza lunga in sé: alcuni hanno osservato che i suoi compiti non erano sufficientemente distinti da quelli del Presidente della Commissione, altri che il Consiglio ha bisogno di un "Chairman" e non di un leader monocratico, che di fatto lo sostituirebbe nel suo ruolo di capo collettivo dell'Unione. Per non parlare di chi lungimirante ha proposto che si arrivi a un Presidente unico del Consiglio e della Commissione.

Se si legge bene in tutto questo, si coglie che non siamo incartati e che qualcosa invece ha preso a muoversi. Sarà prezioso il lavoro dell'Italia, se davvero riuscirà a cucire, in un documento comune ai Paesi fondatori, i propositi di Francia e Germania e le esigenze dei piccoli Paesi, così come le esprimono nella loro maturità europeista il Belgio, l'Olanda e il Lussemburgo. Un'Italia che abbia a cuore, oltre che i suoi buoni rapporti con gli Stati Uniti, l'Europa e la sua imminente presidenza in Europa, farà bene a ricordarlo.