LETTERE DALL'EUROPA

La politica estera Ue e il bozzolo di Bruxelles

La riforma istituzionale aiuta i Governi a trovare posizioni comuni

di Giuliano Amato
6 aprile 2003

Bruxelles è di sicuro capace di farti sentire in Europa. Ma è come se al suo interno si formasse una specie di bozzolo, che diventa sempre più spesso e nel quale istituzioni e persone rischiano di rimanere chiuse e di continuare la loro partita senza accorgersi che intorno a loro l'Europa degli altri è cambiata.

Non è una malattia rara, attecchisce al contrario in quasi tutti i sistemi istituzionali. È un fatto che in questi giorni me la sono trovata davanti a Bruxelles e mi sono detto che non tutti, nella nostra capitale, hanno la sensibilità dimostrata l'estate scorsa da Prodi e da Schröder, che profittarono delle alluvioni in Germania per far nascere un fondo europeo per le emergenze, che invano si era cercato di creare in passato. Ora una diversa emergenza ce l'ha messa davanti la vicenda irachena, che, davanti all'opinione pubblica, ha fatto in mille pezzi tutti gli sforzi sin qui compiuti per stendere il telaio di una politica estera e di sicurezza comune.

Eppure, per buona parte dell'establishment di Bruxelles, i passi avanti da fare in questo settore continuano ad essere quelli (e solo quelli) che prima dell'emergenza erano stati suggeriti dalle mosse, contromosse e interazioni nel gioco interno fra i due duellanti a cui l'establishment guarda, la Commissione e il Consiglio.

La politica estera di Bruxelles, o meglio il suo bozzolo, l'hanno vissuta in questi anni attorno al problematico rapporto fra i due personaggi che lì se ne occupano: Chris Patten, membro della Commissione di Prodi incaricato delle relazioni esterne, e Javier Solana, Alto Rappresentante per la politica estera, che dipende invece dal Consiglio Europeo.

I compiti dei due personaggi sono formalmente diversi, ma è evidente che i due in parte si sovrappongono; così come è evidente che attorno a loro si sono costituiti due apparati per gli affari internazionali, che lavorano ciascuno per conto suo. Ecco allora che il tema centrale è diventato se unificare, e come, le due figure e i rispettivi servizi. Un tema—sia chiaro—tutt'altro che irrilevante e personalmente sono fra quelli che si battono perché l'unificazione avvenga, magari, se necessario, con la formula un po' bizantina del doppio cappello: siccome i Governi (che siedono nel Consiglio) sono restii a vedere il loro Alto Rappresentante inserito nella Commissione e quindi non più dipendente esclusivamente da loro, si darebbero a un' unica persona i due incarichi mantenendoli formalmente distinti, in modo che le rispettive linee di dipendenza rimangano a loro volta distinte. Questo consentirebbe anche di unificare i rispettivi servizi e avremmo nell'insieme meno confusione e più efficienza nell'uso delle risorse: da una parte meno «Mr.Europa» che girano per il mondo a nome nostro, dall'altra un'unica e più forte struttura a cui potremmo finalmente chiedere di elaborare visioni e dottrine europee sui vari temi che scuotono il mondo e sui quali siamo solo capaci di dire sì o no agli americani, dal momento che solo loro hanno oggi strategie geopolitiche, che ci piacciano o no.

Benissimo—mi è capitato di dire giorni addietro—facciamole queste cose e di sicuro la situazione migliorerà e migliorerà anche davanti a crisi gravi come quella irachena. Ma dopo la figura che abbiamo fatto in questa crisi, possiamo limitarci a dar vita al Ministro degli Esteri (con due cappelli)? È solo la sua assenza che la gente ha notato, oppure è drammaticamente mancato chi dovrebbe comunque dare le sue direttive a quel Ministro e cioè il Consiglio Europeo, che mai si è riunito per dichiarare di interesse comune la vicenda irachena e mai ha fatto alcunché per evitare che i suoi stessi componenti, e cioè i nostri Primi Ministri, andassero ciascuno per conto suo ovvero addirittura per gruppi contrapposti insieme all'amministrazione americana o contro di essa? E allora non è anche a questo superiore livello che qualche iniezione di cemento europeo è necessaria, altrimenti davvero nessuno ci prenderà più sul serio?

Ebbene, sapete la risposta che ho avuto da diversi esponenti del bozzolo della capitale europea? No, questo non è un nostro problema, nè è un problema della Convenzione europea. È piuttosto un problema di volontà politica, che è tutto, come tale, dei Primi Ministri e quindi del Consiglio Europeo. Bruxelles può mettere a loro disposizione un buon apparato e un Ministro degli Esteri. il resto tocca a loro.

Memore degli anni in cui in Italia si diceva che non c'era alcun bisogno di riforme istituzionali, perché era solo questione di volontà politica, ho prevedibilmente reagito. Noi italiani lo sappiamo bene che modificare i canali istituzionali non basta, ma può servire a modificare la velocità e la direzione di ciò che ci passa dentro. E allora, leggiamo il Trattato dell'Unione cos com'è oggi. Il Trattato lo prevede che «su questioni particolari di natura geografica o tematica» il Consiglio definisca posizioni comuni. E stabilisce altresì che «gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni comuni» (art. 15), chiudendo alla grande con la previsione che «il Consiglio assicura l'unità, la coerenza e l'efficacia dell'azione dell'Unione» (art.l3). Ebbene, d quando queste disposizioni sono state scritte, la vicenda irachena è stata quella che ne ha sollecitato l'applicazione con la magnitudo più alta; ma nulla di ciò che esse prescrivono è accaduto. Potrà la Convenzione riproporle agli europei così come sono, dicendo loro che a renderle operative potrà essere solo la volontà politica che, come il coraggio di Don Abbondio, a chi non l'ha non la si può imporre?

Con tutto il rispetto e l'appoggio per ciò che nel bozzolo di Bruxelles ritengono necessario, io credo che si debba intervenire anche qui. Credo che in presenza di eventi di particolare gravità (che 1a Convenzione potrà indicare per grandi tipologie) debba esservi l'obbligo di convocare il Consiglio mettendo i suoi componenti davanti alla responsabilità di dichiarare se ritengono che una vicenda delle dimensioni di quella irachena sia o meno di interesse europeo. E credo che, quando una tale dichiarazione vi sia, i Primi Ministri e Ministri degli Esteri nazionali debbano poter andare in giro per le capitali e prendere posizione solo sotto il coordinamento del Consiglio (cioè di sé medesimi riuniti in tale Consiglio), fin al giorno in cui le sole autorità europee potranno farlo. Né posso tacere un'ultima considerazione: se il Consiglio Europeo debba essere presieduto a rotazione dai Primi Ministri che lo cornpongono ovvero da un personaggio da loro eletto con un più lungo mandato, è questione molto discussa. Certo si è che un Primo Ministro-Presidente a rotazione potrebbe avere mille ragioni di politica nazionale per sottrarsi all'obbligo di convocare il Consiglio. Un Presidente non Primo Ministro con mandato lungo perderebbe la faccia se non lo facesse. E lo farebbe.

Fin qui il resoconto di una mia chiacchierata in un pomeriggio di Bruxelles. Ma c'è materia per la stessa Convenzione (sempre che non finisca essa stessa nel bozzolo).