LETTERE DALL'EUROPA

Unione ancora a due teste
Ma per costruire il futuro

Proposte positive: ridurre i Consigli ministeriali di settore e il numero dei commissari

di Giuliano Amato
4 maggio 2003

Le proposte del Presidio della Convenzione sui temi istituzionali (Consiglio, Commissione, Parlamento) sono sicuramente migliorabili e spero che ciò accada. Ma sarebbe difficile farlo se si infittisse il polverone che rischiano di formare attorno ad esse le reazioni unilaterali dei due partiti di Bruxelles: da una parte quello che vede la Commissione come una sgradevole burocrazia da trasformare in segretariato del Consiglio; dall'altra quello che considera la Commissione l'unico vero governo dell'Unione e vede un attentato alle sue prerogative in qualunque rafforzamento o stabilizzazione degli (oggi malconci) organismi consiliari.

Mi auguro che sia chiaro a tutti che con reazioni del genere l'Europa la si manda semplicemente in pezzi: perché la Commissione è il suo motore irrinunciabile (ricordiamoci che il mercato unico lo dobbiamo alla Commissione e che, in mano al solo Consiglio, staremmo ancora a litigare su cosa fare dell'Iri e degli aiuti di Stato alle banche tedesche); e perché, dall'altra parte, è altrettanto irrinunciabile avere nei prossimi anni un Consiglio che funziona e che è capace di esprimere e condividere, nonostante l'allargamento, visioni e strategie politiche europee. Questo è un compito che alla Commissione oggi non può essere affidato e quindi o mettiamo il Consiglio, a partire da quello dei Primi ministri e cioè dal Consiglio europeo, in condizione di farlo, oppure — si pensi alla politica estera —gli Stati continueranno ad andare ciascuno per conto proprio.

Lette su questa premessa, le proposte del Presidio si collocano sulla strada di un ragionevole equilibrio. La Commissione non diventa affatto un centro studi, ma è organo esecutivo e di coordinamento, le viene esplicitamente riconosciuto il ruolo di guardiana dell'interesse europeo, e le viene conservato il monopolio dell'iniziativa, salvo che nella politica estera, dove pure la si fa entrare più di quanto non accada oggi. il suo Presidente verrà eletto dal Parlamento, dovrà essere dominus nella scelta dei Commissari, darà il suo necessario concerto alla nomina del ministro degli Esteri europeo e risponderà solo davanti al Parlamento.

Per parte sua il Consiglio europeo verrà sì sottratto alle presidenze a rotazione semestrale, ma il suo Presidente, che esso stesso dovrebbe eleggere per due anni e mezzo, dovrà avere la sola missione di garantire ciò che oggi è davvero manchevole, e cioè la continuità e la coesione dei suoi lavori, senza interferire con i compiti esecutivi e di coordinamento operativo. Questa interferenza ci sarebbe, se il suo ufficio di Presidenza includesse (come era stato inizialmente proposto) i ministri presidenti dei Consigli ministeriali di settore. Ma l'ipotesi è stata scartata e l'ufficio di Presidenza includerà solo tre Primi ministri a rotazione, il che serve a non cancellare la stessa rotazione e a facilitare la formazione del consenso all'interno dello stesso Consiglio. La soluzione è migliorabile, ma non le si può far dire ciò che non dice. E soprattutto non si può negare che risponda a una esigenza di migliore funzionalità del Consiglio europeo, che tutti gli europeisti dovrebbero considerare una propria esigenza. Lo sappiamo tutti che questa è e rimane un'Europa a due teste e avere due teste è comunque una complicazione. Ma oggi non possiamo ridurla a una e quando domani l'avrà, perché arriverà ad averla, possiamo esser certi che nell'unico governo europeo ci saranno elementi che proverranno dall'una e dall'altra delle due teste di oggi. E quello che oggi dobbiamo fare è mantenere il necessario equilibrio tra le due, in modo che entrambe funzionino preparando il futuro. In questa prospettiva piacerebbe prevedere il Presidente unico dell'Unione a data fissa, per esempio nel 2014. Purtroppo siamo in pochi a volerlo.

Ma le proposte del Presidio non riguardano solo questo tema, che troppo ha fatto ombra ad altri non meno importanti. In primis la proposta di ridurre drasticamente il numero dei Consigli ministeriali di settore (salvo l'Ecofin e pochi altri) e di dar vita a un separato Consiglio per gli Affari legislativi, che diverrà così la Camera degli Stati, con un membro permanente per ciascuno Stato, ponendo fine a quello che considero un vero e proprio scandalo: la legislazione industriale fatta dai soli ministri dell'Industria, quella ambientale fatta dai soli ministri dell'Ambiente e così via. Una follia che mai accetteremmo sul piano interno, dove è vero che noi italiani abbiamo le Commissioni parlamentari di settore con poteri deliberanti, ma in ogni momento possiamo chiedere la remissione della deliberazione all'Aula. Il Consiglio per gli Affari legislativi è un'innovazione cruciale per uscire dalla giungla intergovernativa e dare fisionomia istituzionale all'Europa futura, ed auguriamoci che la prevedibile ostilità di alcuni ministri di settore non finisca per prevalere nei Governi. C'è poi la riduzione del numero dei membri della Commissione (affiancabili da Commissari "delegati" senza diritto di voto), essenziale per mantenerla efficiente ed evitare, in una Europa a ventisette o più, di far cadere anch'essa nella logica intergovernativa. Gli Stati piccoli e quelli che stanno ora per entrare sono quasi tutti contrari, giacché vedono nella designazione di un Commissario per uno un tratto irrinunciabile della loro appartenenza europea. Ma già a Nizza stabilimmo che, dopo la prossima Commissione (che sarà comunque a venticinque), si dovrà ridurre.

Infine—e di questo quasi nessuno ha parlato—c 'è la proposta di porre fine, sia per il Parlamento che per il Consiglio, al sistema barocco della "ponderazione", grazie al quale ciascun Paese ha un numero fisso sia di parlamentari che di voti in Consiglio, calcolato in base a parametri insieme politici e demografici. Il Parlamento europeo aveva proposto per sé medesimo una soglia minima (non meno di quattro parlamentari per Paese) e al di sopra la proporzionalità agli abitanti. Mentre Romano Prodi aveva proposto, per il Consiglio, che la maggioranza per deliberare fosse quella congiunta degli Stati e della popolazione. il Presidio fa proprie le due proposte, che Nizza fra mille critiche aveva sepolto, correggendole leggermente: per il Parlamento propone una proporzionalità "regressiva" e cioè con un correttivo a beneficio dei Paesi più piccoli; per il Consiglio prevede la maggioranza degli Stati e il 60% della popolazione.

Ma la sostanza rimane e Paesi come la Francia e la Spagna, affezionatissimi al numero fisso dei loro voti, potrebbero reagire. Le loro reazioni potrebbero unirsi a quelle dei ministri di settore contro il Consiglio Affari legislativi; o le reazioni dei pasdaran del Consiglio o della Commissione contro l'assetto dei vertici all'ostilità degli Stati piccoli contro la riduzione dei membri della stessa Commissione. Da alleanze del genere potrebbe uscire un risultato finale tanto conservatore da far apparire le vituperate conclusioni di Nizza il meglio di cui l'Europa è capace. Speriamo che i necessari compromessi non arrivino a tanto.