Roma, 9 ottobre 2000

Non tutti quelli che se ne occupano, o quelli che ne sentono parlare, sono consapevoli, come gli addetti ai lavori in senso stretto, che la ricerca dell’Europa, che in questi mesi ci sta impegnando in ruoli diversi e con difficoltà molteplici, trova nella vicenda dell’antitrust uno dei suoi capitoli più importanti. Se ci si chiede oggi dov’è l’ Europa, di sicuro è nell’Euro, di sicuro è in Schengen, di sicuro è nell’Airbus, ma ancora più di sicuro è nell’antitrust.

Se Mario Monti viene definito dal “Wall Street Journal “ l’uomo più potente d’Europa, forse esagerando un po’…vuol dire qualcosa, vuol dire che in questo corpo, in parte informe dell’Europa, l’antitrust fa parte dell’ossatura più robusta. Non a caso lui è comunque il commissario più forte perché è l’unico che può comminare sanzioni ai privati di tutta Europa ed anche di tutto il mondo, il che dimostra che l’Antitrust è un pezzo forte della costruzione Europea.

Guardate, lo è al di là del potere di sanzione, che poi è della Commissione e non del Commissario, naturalmente. La storia, ormai, di quasi 50 anni di antitrust è uno dei capitoli più importanti ai fini della “ever closer integration” del processo di integrazione europea, e lo è per tre ragioni almeno: la prima è che sono state in realtà la politica della concorrenza e la giurisprudenza della concorrenza a costituire in tutti questi anni lo strumento principale proprio per la realizzazione del Mercato Europeo, del Mercato Integrato Europeo.

Molto hanno fatto i regolamenti, molto hanno fatto le direttive, molto ha fatto l’armonizzazione dei sistemi legali degli Stati Membri, ma più ancora è stato fatto dall’abbattimento progressivo di barriere pubbliche e di barriere private che segmentavano appunto il Mercato Unico, svolto attraverso il lavoro dell’antitrust. Anzi la nozione che si è affermata col passare degli anni è che la politica della concorrenza era la più efficace nel determinare integrazioni, perché imponeva le regole più essenziali alle attività economiche che per loro natura tendono ad essere uniformi, quelle della concorrenza.

Mentre qualunque altro tipo di disciplina delle attività economiche non ispirato alle finalità, chiamiamole “arbitrali” della concorrenza, tende a differenziare attività da attività, settore da settore, in qualche modo mercato nazionale da mercato nazionale. Poi ci siamo dovuti adattare per il progresso dell’Unione a passare, giustamente, dall’armonizzazione uniformizzante delle regole, al mutuo riconoscimento e il mutuo riconoscimento è per definizione convivenza e coesistenza di regole ritenute compatibili ma diverse.

Sono le regole della concorrenza le regole forti dell’integrazione, dell’uniformità, perché è l’uniformità la cornice del mercato, senza ulteriori interventi settoriali o intrusivi di varia natura. Questo lo si è capito col passare degli anni e questo ha creato quel circolo virtuoso per cui la concorrenza serve a fare integrazione e l’integrazione genera più forte concorrenza perché riduce le differenze tra un mercato nazionale e l’altro.

Tutta la giurisprudenza antitrust europea è segnata dalla finalità prioritaria di realizzare l’integrazione. Per gli addetti ai lavori, mentre l’analisi economica ha portato tendenzialmente qualunque divieto ad essere valutabile caso per caso in base alla “rule of reason”, con la tendenziale eliminazione dei divieti che gli americani chiamano “per se” cioè dei divieti presuntivi, in Europa tende a sopravvivere un divieto presuntivo, quello di qualunque intesa, accordo od altro che possa ricostruire confini nazionali ai fini dello svolgimento di un’attività economica. Quindi qualunque cosa violi la finalità dell’integrazione appare nel nostro sistema vietato, il che fa capire il rapporto intrinseco che si è venuto costruendo tra concorrenza e integrazione europea.

C’è stato da questo punto di vista addirittura una sorta di atteggiamento utopico nell’affidare alla concorrenza il progredire dell’integrazione sino al punto da far sparire qualunque differenza, in particolare qualunque differenza di prezzo.

Se voi leggete i documenti comunitari, essi di anno in anno verificano, lo fa la Direzione Generale IV, quanta è ancora la divergenza nei prezzi dei medesimi prodotti o servizi da paese a paese, quasi che col progredire dell’integrazione e col progredire della concorrenza, si possa arrivare alla fine ad avere prezzi uguali in tutti i paesi per il medesimo bene o servizio.

Questo è, secondo me, un ideale utopico perché nessuno potrà impedire ai tedeschi di gradire la birra più dei sammarinesi e quindi alla lunga è possibile che il prezzo della birra in Germania risenta di un incontro tra domanda e offerta diverso, a volte scendendo perché ai tedeschi ne viene offerta di più, a volte salendo perché i tedeschi ne bevono di più, ma al netto di questa naturale divergenza derivante dal fatto che siamo pur sempre comunità nazionali diverse nelle culture, nei gusti e quindi nella domanda che facciamo di prodotti diversi. E tuttavia è vero che il processo d’integrazione è avvenuto anche attraverso una progressiva convergenza di prezzi dei medesimi beni o servizi che è stata frutto del crescere della concorrenza.

L’euro non lo si spiegherebbe se non si avesse in mente questa filosofia europea. L’euro per gli europei non è una moneta senza stato, è una moneta figlia dell’integrazione di mercato ed è figlia della necessità di evitare la distorsione concorrenziale che in un mercato integrato può essere determinata da diversità di valore per ragioni puramente monetarie, ed è così che per noi è nata la moneta unica.

E quando ci hanno detto: ma perché fate una moneta senza stato? Perché stiamo completando un processo di integrazione concorrenziale dei mercati e quindi la diversità di valute rimarrebbe come un fattore distorsivo della concorrenza quando tutti gli altri abbiamo cercato di eliminarli.

Paradossalmente, insomma, abbiamo costruito un capitolo di Europa e di architettura europea che va al di là del federalismo. Mentre discutiamo se è plausibile che l’Europa abbia un futuro federale o meno dobbiamo constatare che uno dei versanti sui quali l’abbiamo costruita sta andando avanti con aspettative che sono “oltre” quelle di uno stato federale, integrazione e concorrenza.

C’è poi una seconda ragione per cui la concorrenza ha giocato fortemente nella costruzione europea; la trasformazione che ha introdotto negli ordinamenti nazionali in chiave di armonizzazione. Ci sono pochissimi settori della vita individuale e collettiva che, come questo della concorrenza, hanno subito un processo di armonizzazione di culture, di regole, di prassi applicative.

Insomma siamo riusciti a far cambiare la legge antitrust al Regno Unito, che essendo padre dell’istituto -- del trust più che dell’antitrust -- ma insomma padre storico come tradizione giuridica di tutta questa faccenda, alla fine si è trovato ad essere talmente eccentrico rispetto agli ordinamenti continentali, ormai tutti uniformati nello schema degli articoli ora 81 e 82 del trattato, che ha finito per adottare una legge che largamente riprende l’insieme delle norme, dei principi, degli indirizzi degli altri paesi.

E così hanno fatto tutti. Nel corso di quarant’anni le leggi degli stati nazionali sono diventate fondamentalmente simili; le autorità che hanno applicato queste leggi hanno cominciato a parlare la stessa lingua, le possibilità di incontro tra queste autorità anche nella gestione di casi concreti si sono moltiplicate in ragione proprio di questa sintonia e armonizzazione progressivamente intervenuta.

E’ stato in questo settore non meno che in altri e per certi aspetti più che in altri, che quel fenomeno grandioso, secondo me, che è parte della costruzione europea cioè la nascita di un diritto comune tra “civil law” e “common law” è avvenuta in modo particolarmente efficace. Oggi noi abbiamo soprattutto in termini processuali di processo antitrust una intervenuta osmosi tra istituti di “common law” e istituti di diritto continentale che caratterizzano ormai il nostro antitrust e ci permettono di collocarlo e collegarlo con la costruzione in atto di regole interregionali per l’antitrust, che ormai attraversano il mondo.

Ed è su questa premessa che sta diventando possibile quello che, impostato per la verità già in precedenza, Mario Monti è ora nella condizione di realizzare: un sistema europeo antitrust in cui Commissione e Autorità Nazionali siano partecipi di una medesima implementazione delle regole antitrust europee, decentrando alle Autorità Nazionali quasi tutta l’applicazione degli stessi articoli del trattato, salvo per la Commissione la possibilità di avocare o mantenere quei casi in cui siano in gioco interessi comunitari o principi comunitari di particolare rilievo.

Era quella che il predecessore di Mario chiamava la “seamless web ” dell’antitrust europeo. Come è possibile che la realizziamo? La realizziamo perché ce ne sono tutti i termini strutturali, avrebbe detto un vecchio marxista, perché le autorità parlano la stessa lingua, applicano gli stessi principi, comunicano continuativamente fra di loro, il rischio della divergenza delle giurisprudenze è fortissimamente attenuato e c’è comunque la Commissione, c’è la Corte di Giustizia che possono intervenire.

Badate, è una trasformazione straordinaria anche culturalmente. La Commissione mette in gioco con questa nuova impostazione il suo monopolio, custodito gelosamente per decenni, del potere di esenzione del terzo comma dell’art.82, un potere di esenzione che io ho sempre difeso, nella sua gestione monopolistica comunitaria, in tutti gli anni nei quali politica della concorrenza e politica industriale erano negli Stati Membri due opposti estremi, due antagonisti l’uno rispetto all’altro, con il rischio quindi che un potere di esenzione esercitato in sede nazionale, fosse determinato non da ragioni di efficienza economica ma, in realtà, da ragioni di politica industriale nazionale.

Ecco siamo ora nella condizione, per il futuro, di poter osare una devolution anche di questo e quindi di costruire un sistema europeo dell’antitrust in cui Autorità Nazionali e Commissione sono parti di uno stesso insieme.

E torno al punto iniziale: si vuole costruire l’Europa e andremo a Nizza a cercare di rafforzare le possibilità delle cooperazioni rafforzate. Ebbene, questo è un terreno di cooperazione rafforzata che nasce al di fuori dei canali in cui la politica cerca di spingere la maggiore integrazione. E’ proprio la realtà dell’economia europea e il ruolo illuminato e illuminante che sull’economia europea gioca la politica della concorrenza, a dar vita ad un rafforzamento che è più forte forse di quelli che stiamo cercando su altri versanti e che riesce a realizzarsi al di fuori della arena politica.

Merita questo una sottolineatura. Rispetto alle dottrine che vi sono sulla costruzione dei sistemi, di sicuro tende a dar ragione a coloro che vedono queste costruzioni più figlie delle forze sociali ed economiche nella loro capacità di espandersi e di premere che non dei giacobini illuminati, perché qui c’è tanto vigore di mercato, di forze economiche, di spinte ad allargare, di spinte ad integrare, di spinte a non trovare più barriere e diversificazioni a spiegare il processo che è intervenuto.

Ora noi italiani in questo processo ci siamo inseriti bene, il complesso di “calimero” per una volta a questo punto lo possiamo lasciare da parte. Naturalmente adoriamo criticarci più che non apprezzare ciò che di positivo abbiamo fatto. Ed è vero del resto che siamo stati un calimero recidivo e impenitente in materia di antitrust, se pensiamo ai 40 anni di ritardo rispetto all’Europa, sui quali è bene stendere oggi un velo pietoso. E meno male che c’è stato chi alla fine, con un po’ di giacobinismo illuminato, ha introdotto, quando i tempi erano maturi, una legge antitrust anche in Italia.

Ma in questi dieci anni devo dire che l’autorità antitrust è riuscita ad affermarsi, è riuscita ad affermarsi nel contesto italiano ed è riuscita a diventare parte -- e parte autorevole -- di questo concerto europeo. Non soltanto ha vinto quello che è l’handicap di qualunque nuova istituzione quando deve radicarsi in un sistema istituzionale precostituito, ma, per chi segue dall’interno queste cose, ha anche saputo in termini di cultura della concorrenza tenere il passo con gli affinamenti, spesso vertiginosi, intervenuti negli ultimi anni, nella interpretazione ed applicazione delle regole della concorrenza.

L’antitrust italiano ha cominciato quando in Europa ancora prevaleva la cultura dei giuristi e non l’analisi economica in materia di antitrust, e quindi quel buon senso condito da commi e da farisaiche architetture sorrette da logica che caratterizza la cultura di noi giuristi in ambiti nei quali per capire come vanno le cose serve di più l’analisi economica.

In Europa c’era arretratezza a questo proposito, anche da parte della Commissione. Ma quando anche l’Europa è arrivata all’analisi economica, l’Italia ha saputo rendersi partecipe.

Se uno entra nelle decisioni della nostra antitrust vede che i ritrovati più sofisticati dell’analisi fanno parte ormai del bagaglio delle nostre decisioni. Quando si è scoperto che un impresa in posizione dominante per far fuori l’avversario più ancora dei prezzi predatori può usare il suo opposto, alzare cioè in modo non tollerabile i costi del settore per far uscire il concorrente dal mercato dalla parte opposta, perché non regge costi così alti, questo è uno schema che l’autorità italiana ha saputo identificare ed applicare a casi celebri a partire da quelli telefonici.

E ancora: è difficile oggi che un’ intesa risulti dimostrabile attraverso un documento sottoscritto in cui le parti si impegnano a concordare i prezzi o a spartirsi i mercati. In realtà, è nel gioco delicatissimo dello scambio di informazioni che oggi si arriva a valutare qual è il limite al di là del quale, tale scambio fa venir meno il rischio d’impresa e quindi può essere configurato alla stregua di pratica concertata. E’ un esame difficilissimo, il nostro antitrust si è impegnato alla grande su questo e ha adottato decisioni particolarmente impegnative. In più, se oggi sappiamo qualcosa dei nostri tanti settori di attività economiche, ai fini della presenza o meno di meccanismi concorrenziali, questo lo si deve al lavoro non necessariamente sui casi, ma anche d’indagine dell’Antitrust e della stessa Banca d’Italia laddove la Banca lo ha fatto per la sua parte.

Settore elettrico, settore del gas, distribuzione petrolifera, assicurazioni, ordini professionali, servizi finanziari, distribuzione e produzione cinematografica, mercato librario, sono tutti grandi ambiti, diversi capitoli della nostra vita collettiva ed economica sui quali la luce è stata gettata da indagini e da casi particolarmente importanti, passando la palla poi agli organi politici per le modificazioni necessarie della regolazione.

Se mi permettete un ultimo elogio all’Antitrust -- ma è giusto riconoscerle anche questo -- oggi l’Ocse nello stabilire classifiche sul grado di concorrenzialità dei paesi membri, colloca l’Italia molto più in alto di quanto non facesse anni fa e in particolare la identifica come uno dei paesi nei quali, negli ultimi anni, è stato più significativo il progresso, in termini di maggiore competitività; se andiamo a vedere le pezze d’appoggio, c’è un po’ di Bassanini e un bel po’ di Antitrust, questi due sono gli ingredienti del cambiamento che da noi è intervenuto.

Naturalmente è fin troppo banale dire che molta strada rimane da fare, però attenti, senza il complesso di calimero, molta strada la deve fare l’Italia, molta strada la deve fare l’Europa. I vizi che continuiamo ad avere noi in materia di concorrenza e di competitività sono vizi spaventosamente europei e non soltanto nazionali.

Noi possiamo essere gli specialisti degli edicolanti, in ragione del ruolo che hanno le edicole in Italia e che magari in altri paesi non hanno, ma la persistenza di discipline corporative che affidano agli interessati la selezione dei futuri concorrenti, è un problema largamente europeo; la esistenza di discipline strutturali che continuano a fissare il numero e gli ingredienti essenziali del processo economico è un problema non solo italiano ma europeo; la esistenza di aiuti che alterano profondamente il mercato è un problema europeo e non solo italiano. Ed è un problema che l’Europa non si pone abbastanza, se è davvero convinta di essere nel mondo un soggetto potenzialmente più gradito, in ragione del suo modello sociale, della sua attenzione contro l’esclusione sociale, a quei paesi terzi, che sentiamo spesso dire “Yankee go home” e che quindi pensiamo possano di più accettare l’Europa.

E’ sgradevole dirlo, ma una buona volta ce lo dobbiamo pur dire noi europei che nel mondo siamo noi in realtà ad apparire i più protezionisti e i più chiusi nella difesa dei propri interessi e che quindi le nostre aperture: riduzione del debito, cancellazione del debito,“free trade” verso i paesi più poveri ecc. ecc., poi trovano nel perdurare di vincoli alla concorrenzialità interna e quindi anche esterna, degli ostacoli che cambiano la fisionomia che vorremmo avere nel mondo.

Alcuni di noi hanno chiesto che nei confronti dei paesi verso i quali abbiamo adottato la cancellazione del debito, noi completiamo l’opera aprendo integralmente i nostri mercati ai loro prodotti. Nel suo insieme l’Europa non se la sente di farlo.

Abbiamo una politica agricola comune che è ancora la negazione della concorrenza e che è vista all’esterno come una grande isola di protezionismo. Siamo ancora un continente nel quale parlare di concorrenza e accordi sindacali è quasi come dire un’ eresia, eppure attraverso gli accordi sindacali o parasindacali, come ha dimostrato la vicenda dei prodotti petroliferi in Italia, possono passare anche accordi tra imprese, che limitano fortemente il mercato.

La stessa Corte di Giustizia su questo è di una cautela assolutamente impressionante, eppure arriverà il giorno, come qualcuno ha cominciato a sostenere, che anche in questo settore bisognerà fare i conti con l’analisi economica e non sempre la protezione di interessi meritevoli può essere occasione che giustifica chiusure di mercato immeritevoli.

L’Europa della concorrenza è uno dei piatti forti della integrazione europea, ma sta ancora convivendo con l’Europa delle corporazioni, l’Europa degli aiuti, l’Europa delle chiusure protezionistiche non ancora smantellate, che non solo ai fini interni, ma ancora di più ai fini del ruolo che l’Europa vuole esercitare nel mondo, sono una palla al piede assai pesante.

Nel corso di quarant’anni l’Antitrust ha cambiato molto l’Europa, ora ci sono davanti forse gli ossi più duri, gli ossi più difficili. E’ importante non fermarsi, è importante continuare, è importante mantenere questa dialettica finora feconda che ha consentito al canale Autorità, Commissione e Corte di Giustizia di far valere percorsi che gli Stati Nazionali da soli probabilmente non sarebbero riusciti a trovare perché sulla arena politica è più difficile trovarli; da questo punto di vista possiamo avere la spiegazione di quello che dicevo all’inizio, sull’essere questa una cooperazione rafforzata più forte di altre.

L’arena politica l’ha rispettata e nei limiti in cui l’ha rispettata questa ha potuto funzionare. Chissà che in un domani non si arrivi a porre anche il problema istituzionale, del rendere ancora più indipendente la gestione dell’antitrust di quanto non lo sia oggi. Ma di questo parleremo al prossimo decennale.

Fonte: sito Web della Presidenza del Consiglio