DIAGNOSTICO
QUE SUSTENTA LA PROPUESTA
Al igual que el servicio de
agua, el telefónico, y el de gas natural, el suministro de energía eléctrica ha
estado tradicionalmente intervenido por el Estado. Esto se debe en primer lugar
a que el sector presenta características de "monopolio natural", que
hacen necesaria dicha intervención; en segundo lugar, a que es necesario
asegurar que todos los sectores de la sociedad puedan disfrutar del servicio,
incluso aquellos que carecen de ingresos propios para costearlos, y por último
evitar la limitación a la entrada de nuevas empresas en el mercado.
Durante los últimos treinta
años, el servicio de energía eléctrica de los países en desarrollo ha crecido
rápidamente. Sin embargo, dicho crecimiento ha sido acompañado de un
desmejoramiento en el desempeño operacional y financiero del sector. El
resultado ha sido un elevado costo económico para los gobiernos, las empresas
eléctricas y los consumidores.
Las repercusiones económicas
de las deficiencias del sector de electricidad son difícilmente cuantificables,
pero resulta evidente que las dificultades que se han presentado para financiar
el servicio, así como los ineficientes sistemas de operación y mantenimiento,
han afectado la disponibilidad de las centrales eléctricas y la confiabilidad
del sistema mismo, lo cual a su vez degenera en onerosas consecuencias para los
países. En América Latina, por ejemplo, se ha estimado que el déficit de electricidad
representa para los países de la región una suma estimada en unos 15 mil
millones de dólares anuales por concepto de pérdidas de producción y exceso de
inversiones.
Además, la intervención del
Estado, ha generado un marco institucional incierto que a su vez ha inhibido
las inversiones productivas de los agentes en el sector y que por el contrario
ha propiciado el surgimiento de comportamientos oportunistas que medran los
derechos de quienes, pese a todo invierten el sector. Esta estructura de incentivos
dificulta la coordinación entre los agentes del mercado, la cual es necesaria
para adaptar el sector a los constantes cambios tecnológicos a los que está
expuesto.
La demanda acumulada del
servicio eléctrico, el desempeño deficiente y el deterioro de las finanzas
públicas ha causado una creciente presión para la eliminación de monopolios
públicos y su sustitución por sistemas de competencia en la prestación del
servicio. Al mismo tiempo, el desarrollo tecnológico ha propiciado una mayor
competencia mediante la desagregación de servicios en mercados que antes se
consideraban como monopolios naturales. Finalmente, la competencia
internacional ha reforzado este proceso al poner de relieve la importancia de
la infraestructura como ventaja decisiva para competir en mercados mundiales.
Estas tendencias han puesto de relieve la necesidad de reformas en la
estructura y en la reglamentación de estos mercados.
En general, puede afirmarse
que la estructura del sector eléctrico tiende a dificultar una asignación de
recursos más eficiente a través del libre juego de las fuerzas del mercado. A
continuación se detallan los aspectos más relevantes que tradicionalmente han
definido la estructura de este sector y su desempeño económico.
La electricidad se caracteriza
por ciertos elementos que la diferencian de otras formas de energía y afecta su
forma de producción, transmisión y venta, lo cual conmina a cualquier empresa
interesada en invertir a realizar cuantiosas y específicas inversiones.
Concretamente, la electricidad: 1) no es una fuente primaria de energía, sino
que es producida a través de la transformación de otras formas de energía; 2)
requiere para su generación de instalaciones de gran inversión; 3) no puede ser
almacenada, por lo que en cada momento la oferta tiene que igualar la demanda;
4) puede ser transmitida y distribuida a través de largas distancias, pero
solamente por medio de redes especiales de alto costo y complejidad técnica, lo
que implica que se requiere de una infraestructura intensiva en capital y que
no existe la posibilidad técnica ni económica de duplicar dichas redes
(monopolio natural); y finalmente, 5) tiende a generar pérdidas considerables
por transporte, los cuales aumentan con la distancia y el volumen transportado
(SÁNCHEZ, 1995).
Por otra parte, la demanda de
este sector se caracteriza por presentar una alta fluctuación y ser inelástica.
Así, la demanda de electricidad responde muy débilmente a las fluctuaciones de
precios de la energía eléctrica, debido a que prácticamente no existe
posibilidad de sustitución. Sólo en los casos de consumidores industriales, se
puede plantear la posibilidad de autogeneración de electricidad, lo cual es una
manera de sustituir al "proveedor" de este bien. Sin embargo, por los
altos costos involucrados, esto es la excepción y no la regla (SÁNCHEZ, 1995).
Por otra parte, en la
estructura de la industria de servicio eléctrico se distinguen las siguientes
etapas (SÁNCHEZ, 1995):
Generación: comprende la
producción de electricidad en centrales eléctricas de cualquier tipo
(termoeléctricas, hidroeléctricas, etc).
Transmisión: comprende la
interconexión, transformación y transporte de electricidad, efectuada a través
de las instalaciones correspondientes hasta los sistemas de distribución;
incluida el transporte de electricidad de alto voltaje y la operación de todo
el sistema eléctrico.
Distribución: incluye el
transporte de electricidad de bajo voltaje y la actividad de suministro de la
electricidad hasta los consumidores finales.
Comercialización: consiste en
la venta y facturación del servicio eléctrico a los consumidores finales.
La principal característica de
este sector, que ha justificado la intervención pública en el sector eléctrico,
ha sido la presencia de condiciones de monopolio natural en las etapas de
transmisión y generación. Por monopolio natural, se entiende una estructura
industrial en la cual el costo promedio de producción disminuye a medida que
aumenta la oferta, por lo cual, una única empresa en el mercado respectivo
puede suministrar un producto con costos y precios inferiores a los que se
registran cuando el mismo producto es suministrado por dos o más empresas. Esto
se debe principalmente, a la existencia de economías de escala y de alcance en
la provisión del servicio. En mercados de estas características la competencia
potencial es prácticamente inexistente debido a la especificidad de las
inversiones en el sector. En efecto, que la inversión sea específica supone que
una vez ingresado en el mercado el nuevo competidor, no podrá recuperar la
inversión que hizo en activos específicos en caso de verse obligado a salir del
mismo, porque tales activos son inutilizables en otros sectores. Esto se conoce
como "costos hundidos" o "costos no recuperables". Por esta
razón, es que la especificidad de los activos se constituye en una poderosa
barrera a la entrada al mercado.
Adicionalmente, al ser la
demanda de electricidad altamente variable, es más eficiente que sea una sola
empresa la que atienda a un gran número de usuarios. Así, cuando la demanda
individual es muy variable, al incrementar el número de individuos atendidos
por una empresa, se logra disminuir la variabilidad de la demanda. (HEARNE
BONER, 1993).
De lo anteriormente expuesto
se deduce que en sectores con características de monopolio natural no tiene
sentido, desde el punto de vista de la eficiencia económica, duplicar la
infraestructura. Sin embargo, al estar solo en el mercado, un productor
monopólico tendrá incentivos para fijar precios a niveles superiores a los
costos marginales y para ofrecer una cantidad inferior del servicio a la que
prevalecería en condiciones de competencia. Al mismo tiempo, al no tener la
presión competitiva, esta empresa no tiene incentivos para hacer innovaciones
tecnológicas para reducir costos y/o prestar un servicio de mejor calidad. De
esta manera, la sociedad se vería afectada por un déficit de oferta, precios
altos, servicio deficiente, todo lo cual redunda en una pérdida general de bienestar.
Por lo tanto, es frecuente que las fases de transmisión y distribución se
encuentren sujetas a regulación estatal en la mayoría de los sistemas
eléctricos del mundo.
La etapa de generación, por el
contrario, se encuentra actualmente sujeta a un proceso de apertura a la libre
competencia, salvo algunas excepciones, como sucede en países en los cuales las
empresas eléctricas se encuentran verticalmente integradas. La apertura se
justifica porque la generación generalmente no tiene características de monopolio
natural, debido a que no es una actividad en la que se generan economías de
escala. En efecto, a medida que el número producido de kilovatios-hora de
electricidad, los costos fijos constantes aumentan. Esto se debe a que para
poder aumentar la producción de electricidad se necesitan utilizar más plantas
de generación, lo cual implica un aumento en los costos fijos. No obstante,
existen algunas plantas de tamaño grande que podrían generar economías de
escala. (HEARNE BONER, 1993).
Por último, es conveniente
destacar que la actividad de comercialización no es específica al sector
eléctrico y tampoco presenta características de monopolio natural. En la misma
no se presentan economías de escala, y los activos productivos pueden
utilizarse en otras actividades productivas que requieran la búsqueda de
clientes y la facturación.
Más allá de las razones de
eficiencia económica, otro argumento utilizado a favor de la intervención del
Estado, se basa en la necesidad de asegurar a todos los sectores sociales,
incluso los menos pudientes el disfrute del servicio. Para ello, se han fijado
políticas tales como el establecimiento de precios uniformes y la prestación
del servicio a pérdida, lo cual ha comprometido muchas veces la posición de las
empresas operadoras del servicio. La prestación de servicios a precios
uniformes implica muchas veces pérdidas para las empresas establecidas, de tal
forma que para mantener la estabilidad de la industria, se fijan precios más
altos en otros segmentos del mercado donde las empresas puedan cobrar precios
superiores a los costos en que ha incurrido; lo cual se conoce como subsidios
cruzados. Por esta razón, se ha requerido la presencia del financiamiento
público, a fin de asegurar la prestación del servicio, pese a no ser económicamente
rentable.
Por otra parte, con frecuencia
los gobiernos han subrayado que el sector eléctrico es un motor del desarrollo
económico y, por consiguiente, que debe ser respaldado por la inversión
pública. Se ha planteado que las compañías de electricidad pueden también
permitir resolver cuestiones de equidad social y en general, ser instrumentos
eficaces para mejorar la calidad de vida. Estas políticas han facilitado el
abastecimiento de electricidad y acceso de este servicio, pero también han favorecido
la idea según la cual existe un derecho adquirido a recibir electricidad a
precios artificialmente bajos. Esto se ha traducido en la utilización creciente
de recursos públicos escasos para financiar la electricidad, en el otorgamiento
de subsidios continuos del gobierno central a las empresas y en la
sobreinversión en el sector, sin mayor preocupación por asegurar una relación
costo-beneficio racional en la operación del sector.
Entre las diversas modalidades
de intervención del Estado, la participación directa de éste a través de
empresas públicas en la prestación del servicio en sus distintas fases ha sido
la más utilizada en países en vías de desarrollo. Con ello se ha querido
controlar el poder monopólico que podría ser explotado por un agente privado,
ya que si el Estado es propietario de este tipo de empresas, se inhibiría de
fijar precios que implicaran un abuso de su poder de mercado. (BITRÁN Y
SAAVEDRA, 1993).
Así mismo, la provisión del
servicio por parte del Estado para controlar la prestación del mismo ha sido
vista como un instrumento de políticas públicas necesario para resolver los
problemas de asimetrías de información. Al Estado proveer el servicio, conoce
la estructura de costos de las empresas públicas y podrá imponer tarifas más
adecuadas al costo de producción, eliminando de esta manera los problemas de
asimetrías de información.
No obstante, en la práctica la
provisión estatal del servicio ha resultado ser ineficiente. En primer lugar,
por gozar de características de monopolio natural, estas empresas públicas no
enfrentan competencia alguna, por lo cual no sentirán la amenaza de pérdida de
mercado. Esta situación ha ocasionado retrasos, por ejemplo, en la introducción
de mejores tecnologías ya que la permanencia en el mercado está garantizada, no
importando cuán ineficiente sea la empresa.
Además, la existencia de una
pluralidad de objetivos a los cuales están llamadas a responder las empresas de
propiedad estatal, genera serias distorsiones en la dinámica empresarial.
Objetivos muchas veces excluyentes tales como la generación de empleo, el
estímulo al aparato industrial y la provisión de bienes y servicios a la
población de menores recursos, entre otros, generan por un lado, un conflicto
de intereses cuyo impacto en la eficiencia de la empresa dependerá finalmente
del poder relativo de cada uno de los grupos para influenciar decisiones
particulares de la empresa y no del comportamiento maximizador idealmente
esperado de sus directores y por otro lado, impide o hace sumamente difícil la
evaluación y fiscalización externa de la empresa, particularmente en el
desempeño económico. (PRYOR, 1976) (BITRÁN Y SAAVEDRA, 1993). Por tanto, un
monopolio estatal tendría estímulos adicionales para empeorar su desempeño,
pues el Estado buscará cumplir múltiples objetivos con la operación de empresas
del sector eléctrico que poco o nada tienen que ver con la atención de los
intereses del usuario, la adopción de nuevas tecnologías, la explotación de
oportunidades de negocios e inversión y otras iniciativas orientadas a asegurar
el máximo rendimiento de la empresa y de producción al más bajo costo. Por esta
razón, es que en la actualidad existe un consenso generalizado en considerar
que el Estado debe abandonar el rol de empresario y dedicarse a un rol más bien
regulador de la actividad económica. Es decir, dejar de participar como actor y
concentrar su atención en la definición de reglas para elevar al máximo posible
el desempeño de las empresas operadoras en el sector. Veamos.
Como ha sido señalado
anteriormente, al buscar maximizar sus beneficios, los monopolios naturales
cobran precios superiores y producen menos que en una situación de competencia.
Adicionalmente, al no enfrentar una presión competitiva tampoco tendrán incentivos
para ser más eficientes y prestar un mejor servicio. Es por ello que el marco
regulatorio debe estar diseñado para moderar los abusos de poder de mercado;
para asegurar la operación eficiente del monopolio natural y para que se preste
un servicio de calidad. En este sentido, el esquema regulador debe perseguir
dos objetivos: primero, que el precio cobrado por el monopolio regulado sea
equivalente al que prevalecería en un mercado competitivo; es decir, que el
precio sea igual al costo marginal de la firma y segundo, el esquema debería
propiciar que la firma minimice los costos a largo plazo a través de la
adopción de tecnologías que aumente la eficiencia y la calidad del servicio.
(BITRÁN Y SERRA, 1994).
En el sector eléctrico, la
calidad del servicio hace referencia a la confiabilidad del sistema de
suministro. El ente regulador se encargará de este factor de manera integrada,
pues una regulación de precios concebida aisladamente puede traer como
consecuencia una inadecuada calidad del servicio. Sin embargo, el uso de
regulaciones de la calidad no es muy común, ya que su costo de implementación
es considerablemente alto. Para controlar cualquier variable, los agentes
económicos deben estar en capacidad de observar y definir claramente qué tipo
de variable es objeto de control y qué tipo de restricciones se aplicará. En el
caso del precio y de la cantidad, esto no resulta difícil; pero al considerar
la calidad se está en presencia de un concepto genérico y no fácilmente
mensurable.
La regulación también debería
tratar de asegurar la competencia cuando los cambios tecnológicos le brindan
esta posibilidad al monopolio natural. (BITRÁN Y SERRA, 1994)
Consideraciones acerca de las
posibilidades de regulación del sector eléctrico
En general, para tratar de
alcanzar los objetivos públicos anteriormente citados, la agencia regulatoria
debería establecer la manera en que se determinan las tarifas a cobrar por los
servicios regulados. En este sentido, es posible distinguir dos enfoques: uno
que busca que las tasas reflejen los costos de la firma y otro que hace énfasis
en la eficiencia (BITRÁN Y SERRA, 1994)
A
continuación se explican los esquemas más utilizados internacionalmente:
Regulación por tasa de retorno:
Este sistema se ubica dentro
de los que pretenden reflejar los costos de la firma. Su funcionamiento se basa
en la información que suministra la empresa al ente regulador. Así, en el caso
de que la empresa regulada desee modificar las tarifas que aplica a los
usuarios del servicio debe realizar una solicitud anticipada al regulador, para
lo cual deberá presentar ante este un cálculo de los costos de operación y los
costos de capital. El regulador auditará esta información y establecerá una
tasa de retorno razonable sobre el capital.
Esta solución presenta serios
inconvenientes, ya que no genera incentivos para reducir los costos, pues el
mecanismo permite que la empresa compense cualquier aumento de costos
simplemente apelando al recurso de subir los precios. De otra parte, este tipo
de regulación propicia la realización excesiva de inversiones de capital, con
el objeto de aumentar el flujo de beneficios, en la medida que la tasa de
retorno fijada sea superior a la tasa costo de capital. Ello desincentiva la
empresa para incorporar tecnologías de punta que reduzcan los costos en el
mediano plazo.
Por otra parte, este mecanismo
no resuelve los problemas de asimetrías de información, ya que las empresas
conocen mejor su estructura de costos que el regulador. En efecto, el
suministro de información para establecer la regulación del caso dependerá de
las empresas reguladas, sin que sea posible, o sea excesivamente costoso, para
el regulador comprobar su veracidad. Además, ello exige un elevado presupuesto
para la entidad reguladora.
Existen otras alternativas a
este esquema, como podría ser el establecimiento del precio igual al costo
promedio más un mark-up.
Regulación por índice de precios o price caps
(RPI-X):
Este esquema pertenece al
grupo de esquemas regulatorios que hacen énfasis en la eficiencia económica en
la asignación de los recursos. Al enfatizar la eficiencia, este mecanismo
pretende eliminar los incentivos perversos que establecen los esquemas de tasa
de retorno sobre aquella. Este esquema consiste en fijar un techo al
crecimiento de la tarifa, donde el techo se mueve de acuerdo a la inflación
(RPI del inglés Resale Price Index), menos un factor "X" que es
proyección de la tasa de incremento de la productividad. Este factor
"X" es ajustado periódicamente generalmente cada cuatro o cinco años.
De esta manera, al hacer énfasis en la tasa de incremento en los precios y no
en la tasa de retorno, la firma tiene mayores incentivos para operar
eficientemente porque se verá inducida a obtener beneficios en la medida que
reduzca sus costos. Este sistema tiene la ventaja de que es relativamente
simple de implementar, y reduce la carga de las agencias regulatorias de
obtener información acerca de costos y beneficios.
No obstante, este esquema no
define los criterios a través de los cuales se modifica el factor
"X", lo cual genera la posibilidad de comportamiento oportunista
tanto del regulador como de la empresa regulada. En efecto, la experiencia ha
demostrado que en los países donde se ha implementado este tipo de mecanismos,
debido a lo incompleto del contrato, la regulación se ha transformado en un
juego cada vez más discrecional, con procesos continuos de negociación,
incorporando una indeseable inestabilidad al marco regulatorio.
Regulación mediante ajuste de precios de acuerdo al modelo de empresa eficiente:
Bajo este sistema se elabora
un modelo de cómo debería operar una empresa eficiente y sobre la base del
mismo, se define la regulación que debería aplicarse a las empresas que operan
en el mercado. De esta manera el desempeño de las firmas debe ir acercándose en
el tiempo al modelo establecido.
Sin embargo, este esquema no
resuelve el problema fundamental asociado con la presencia de asimetrías de
información entre regulado y regulador. También tiene la limitación de que su
implementación depende del cálculo de los costos de una empresa eficiente. Si
una sola empresa provee este servicio, sus costos tendrán una fuerte influencia
sobre lo que el regulador considerará como firma eficiente. Sin embargo, si hay
suficientes monopolios locales operando en condiciones similares, la firma con
costos más bajos podría ser considerada como la más eficiente.
Adicionalmente a la búsqueda
de los objetivos de limitación de uso del poder de mercado por parte del
monopolista y la generación de incentivos para que este tenga un desempeño
eficiente, la regulación pretende evitar la discriminación en la provisión del
servicio. Esto es así, debido a que la electricidad se considera como un
servicio de vital importancia que debe ser disfrutado hasta por aquellos
segmentos de la población que no estén en la capacidad de pagarlo. Para ello se
diseña una estructura de precios que establece diferencias por consumidores
finales, obligando de esta manera a que ciertos sectores subsidien a otros
(subsidios cruzados). Este tipo de esquemas esta orientado a alcanzar fines de
"justicia social". Estos esquemas siempre tienen algún impacto
negativo sobre la eficiencia económica.
Otro aspecto que es regulado
en este tipo de empresas de servicios públicos es la cantidad, pues se trata de
un servicio de primera necesidad, además de ser un insumo fundamental para la
actividad productiva. Es por ello que la mayoría de los sistemas de concesiones
de servicios públicos, se contemplan obligaciones específicas de suministro del
servicio, que en el caso de las industrias eléctricas se traducen en suplir la
totalidad de la demanda de energía, a precios regulados. Esto trae como
consecuencia que las empresas se han visto en la necesidad de mantener unidades
de producción en reserva para garantizar el cumplimiento de los incrementos no
esperados en la demanda y de mantener una mayor coordinación entre las
actividades de generación y de transmisión.
Las regulaciones económicas pretenden
operar en la práctica como un sustituto de la competencia, imponiendo a la
empresa de servicio eléctrico un código de conducta que simulen su
comportamiento como si estuvieran en un entorno competitivo. Cuando el
regulador impone tarifas e impone la obligatoriedad de que toda la población
tenga acceso al servicio bajo condiciones no discriminatorias, en el fondo el
objetivo de la intervención pública es alcanzar un resultado similar al que se
obtendría en un mercado competitivo.
Sin embargo, la regulación de
monopolios naturales no está exenta de problemas. En primer lugar, la
conciliación de objetivos tales como limitar el cobro de precios monopólicos,
procurar la adopción de tecnologías que aumenten la eficiencia, impedir la
discriminación en la prestación del servicio y asegurar la cobertura total de
la demanda, puede ser difícil de alcanzar en la práctica, por tratarse de fines
contradictorios. Una regulación muy rígida que asegure que la firma no abuse de
su poder de mercado podría impedir la creación de incentivos para estimular y
aumentar la eficiencia en el largo plazo. Así mismo, el atender sectores no
rentables y asegurar el suministro a cualquier nivel de demanda también afectan
negativamente a la eficiencia económica.
En segundo lugar, debe notarse
que ningún esquema de regulación elimina por completo los problemas creados por
la asimetría de información existente entre regulador (Estado) y los regulados
(empresas operarias). Como se explicó anteriormente, en la mayoría de las
situaciones el regulador dependerá de la información suministrada por los
regulados sobre las condiciones de la demanda en el sector y de los costos de
producción del servicio eléctrico, existiendo obvios y poderosos incentivos
para no revelar la información requerida para hacer óptima la regulación. Por
esta razón, el Estado enfrenta dificultades en el cálculo de la tarifa óptima.
En tercer lugar, la regulación
en la práctica constituye un contrato a largo plazo entre el regulador y el
monopolio en el cual este último realiza inversiones específicas e
irreversibles y que implican considerables costos irrecuperables (costos
hundidos) significativos. Este tipo de contratos normalmente se caracteriza por
altos costos de transacción [8] y la existencia de posibles comportamientos
oportunistas de ambas partes y que, usualmente, imponen también elevados costos
en términos de eficiencia. (BITRÁN Y SERRA, 1994).
En cuarto lugar, la regulación
tiende a adecuarse más lentamente que el mercado a las condiciones cambiantes
de tecnología. Esta situación tiende a prorrogar la regulación
innecesariamente, incluso habiendo desaparecido las condiciones que la
generaron.
En quinto lugar, el regulador
enfrenta presiones políticas y sociales de diferentes grupos de interés que
podrían alejar la regulación de los objetivos de eficiencia económica y acceso
de toda la población al servicio. En efecto, existe la tendencia en los
procesos de formación y diseño de marcos regulatorios a beneficiar a aquellos
pequeños grupos con gran poder de influencia e interés en la regulación.
(STIGLITZ, 1988).
Por último, aquellos que
detentan el poder del Estado podría utilizar la regulación en su propio
interés. En este sentido, la fijación de tarifas frecuentemente se ha utilizado
con fines políticos, tales como fines redistributivos, sin considerar los
costos de producción involucrados. En ocasiones las tarifas han servido como
mecanismos para manipular las expectativas inflacionarias, impidiendo su ajuste
al incremento general de precios de la economía. Ello puede conducir a
desajustes fiscales en el mediano o largo plazo, que se traducen en el
otorgamiento de subsidios, en el caso de empresas privadas o bien en el cobro
de tarifas inferiores a los costos, si se trata de empresas públicas. Esto
significa que la regulación del sector estará influenciada por criterios
macroeconómicos y de redistribución. En consecuencia, el promedio de los
precios no cubrirá los costos a largo plazo y las tarifas residenciales
seguramente se verán subsidiadas.
Por lo anteriormente expuesto,
se puede afirmar que la regulación no sólo se justifica como mecanismo para
proteger a los consumidores del ejercicio del poder de mercado de los
monopolios naturales y para solucionar problemas de acceso al servicio. La
regulación es también necesaria para evitar el comportamiento
"oportunista" del Estado. Por tal motivo, si el Estado quisiera
estimular la inversión privada debería diseñar un marco institucional que
limite su propia capacidad de distorsionar el sector, pues lo contrario será
interpretado como una señal negativa por potenciales inversionistas, quienes se
abstendrán de invertir. Ello supone un marco regulatorio que defina los
procesos a través de los cuales se fijan los precios, la resolución imparcial
de conflictos, etc.
Es conveniente destacar que la
intervención estatal debería comparar los beneficios que se derivan de corregir
las ineficiencias del mercado con los costos que se derivan de la intervención
del Estado. Estos costos corresponden a los recursos económicos utilizados
directamente por el sector público para corregir las distorsiones; los costos
producidos por la generación de otras distorsiones que se derivan de la acción
estatal y los recursos que emplearía el sector privado para tratar de orientar
la acción del Estado en su propio beneficio. En tal operación deben
considerarse aspectos tales como quién pudiera verse beneficiado de la
regulación, qué tipo de industrias deben ser objeto de estos controles y qué
tipos de esquemas se utilizarán.
Igualmente, es necesario hacer
notar que deben reconocerse las limitaciones a las que el Estado se enfrenta en
dichos procesos de análisis sobre la conveniencia o no de la intervención
estatal, pues existen elementos inconmensurables e impredecibles cuya
incorporación en un cálculo costo-beneficio resulta imposible.
Todos estas dificultades de
regulación, aunados a las crecientes innovaciones tecnológicas, las cuales
reducen los costos y hacen menos numerosas las esferas de actividad dotadas con
características de monopolio natural, han generado una tendencia cada vez mayor
a que los países reconsideren las ventajas de la intervención del Estado en el
sector de servicio eléctrico.
Las dificultades de diseñar
una reglamentación adecuada, así como, los avances tecnológicos hacen cada vez
más necesario que los sectores de servicio público sean expuestos a las fuerzas
de la competencia para propiciar su mejor desempeño social y económico. Esta
sección, presentará las diversas y concurrentes alternativas de política
pública que se han implementado en los procesos de reforma de este sector.
Existen dos principales
tendencias en los procesos de reforma regulatoria en el sector eléctrico. La
primera, es conocida como desregulación y es aplicada a las firmas que fueron
previamente reguladas de alguna forma. Este consiste en eliminar o reducir la
regulación en donde ello sea posible. A la segunda tendencia se le ha
denominado re-regulación, debido que es un proceso mediante el cual las
regulaciones existentes son rediseñadas para mantener el control de actividades
del sector que siguen siendo monopolio natural, mientras que son desreguladas
aquellas áreas del negocio que serán abiertas a la competencia.
Dos elementos fundamentales
están detrás de este proceso de desregulación. En primer término se reconocen
las fallas de los procesos regulatorios existentes como mecanismos para
estimular a las empresas de servicio eléctrico a que desempeñen una actividad
cada vez más eficiente. En segundo lugar, se reconoce que las actividades de
generación y comercialización no son monopolios naturales y que por lo tanto es
posible dejar que las fuerzas de la competencia operen en estas dos áreas.
El nuevo enfoque regulatorio
se basa en la premisa de que la función productiva del Estado y la regulación
que este diseñe deben estar separadas y que una forma mucho más eficaz de
disciplinar las empresas del sector, con incentivos suficientes para la
obtención de un máximo de bienestar y para la innovación tecnológica, puede resultar
de la fuerza competitiva que le imprimen las empresas rivales.
La regulación de precios debe
ser considerada como última opción entre las alternativas disponibles, incluso,
para aquellas empresas de suministro de un determinado bien o servicio que funcionen
como monopolios naturales. Esto es especialmente cierto en aquellos casos en
los que por la existencia de innovaciones tecnológicas, la estructura de
mercado ha dejado de ser un monopolio natural, y por lo tanto es posible abrir
el mercado a la competencia. La competencia en los mercados y la regulación
pueden considerarse como medios complementarios para desarrollar
infraestructura.
Sin embargo, en la actualidad
las etapas de transmisión y distribución, siguen presentando características de
monopolio natural; por lo tanto, el objetivo del nuevo marco regulatorio deberá
ser el de proporcionar suficientes incentivos para que dichas empresas
minimicen sus costos y adopten sistemas de producción más eficiente e
innovadores.
Una de las sugerencias más comunes
es la que plantea la desregulación en la actividad de generación, manteniendo
los actuales esquemas de monopolio en la transmisión y distribución de la
energía eléctrica. Este esquema proporcionaría cierto vigor competitivo al
sector sin sacrificar los beneficios que las economías de escala proporcionan
en la transmisión y distribución. Por otra parte, si se mantiene la integración
vertical (generación-transmisión-distribución) los monopolios intentarán abusar
de su poder de mercado en el sector abierto a la libre competencia (la
generación) mediante mecanismos de discriminación a favor de sus empresas
afiliadas, lo cual genera significativas barreras a la entrada de nuevos
competidores en dichos mercados. (BITRÁN Y SERRA, 1994).
En los casos en los que no sea
posible la competencia "en el mercado", como sucede con las etapas de
transmisión y distribución de electricidad, se puede crear una competencia
"por el mercado" por medio de concesiones o mecanismos de
arrendamiento que permitan atender toda la demanda, a fin de aumentar la
eficiencia dentro de las condiciones adversas que impone el monopolio natural.
La concesión se asignaría en estos casos a través de subastas periódicas a
aquella empresa que ofrezca la mejor relación precio-calidad del servicio. Una
de las principales ventajas de este esquema es que disminuye el riesgo de
continuas renegociaciones entre el Estado y la empresa regulada sobre aspectos
tales como las tarifas, las inversiones a realizar y la cobertura del servicio.
Una de sus principales desventajas es que aplicar este esquema en sectores con
costos hundidos sustanciales implica que si la empresa que estaba prestando el
servicio no renueva la concesión, no podría recuperar las cuantiosas
inversiones que realizó mientras gozaba de la misma. Una posible solución a
este problema es que el nuevo operador del servicio compense al anterior por
las inversiones realizadas. Este mecanismo de compensación debe ser llevado a
través de un proceso técnico y un marco institucional adecuado en el cual se
resuelvan los desacuerdos entre las empresas involucradas. De otra manera, el
temor a perder la concesión y la incertidumbre involucrada en la compensación
por las inversiones previas podría desalentar a la empresa que posee la
concesión a realizar inversiones. (BITRÁN Y SERRA, 1994).
También se aconseja no
concentrar todas las empresas eléctricas de un país en un solo operador. Esto
porque empresas que operen en zonas geográficas distintas, si bien no son
competidores, por lo menos el comportamiento de las mismas sirve de indicador
al regulador de cómo podrían estar comportándose el resto de las firmas y
evaluar por lo tanto cuales tienen un comportamiento más eficiente. Esto es lo
que se conoce como "competencia comparada".
Adicionalmente, el marco
regulatorio presupone la necesidad de crear una agencia regulatoria
independiente y funcional, libre de interferencias y de presiones que resultan
del juego "político", de los incentivos creados por los intereses del
Estado en ejercer control político sobre la sociedad, y de las influencias de
las empresas privadas que luchan por imponer precios artificialmente elevados a
los usuarios del servicio.
Para que las transformaciones
planteadas en la formulación legal básica del sector eléctrico sean completas,
es necesario adecuar las agencias reguladoras a la nueva estructura del sector.
La tendencia de estos cambios está orientada, más que a buscar la independencia
financiera del organismo regulador, a eliminar o al menos reducir
sustancialmente el poder discrecional y oportunista del Estado o de grupos de
interés particulares. Lo que se busca a través de una agencia reguladora
moderna es crear mecanismos restrictivos que, junto con legislaciones
adecuadas, apoyen la intención y credibilidad de las acciones del gobierno. De
esta manera los empresarios se verán protegidos de las actuaciones
discrecionales del Estado y estarán más motivados a participar en los procesos
de privatización e invertir en mantenimiento y desarrollo del sector. (GUASH Y
SPILLER 1994)
El marco regulatorio que
resultante dependerá directamente del modelo de estructura industrial adoptado
y por supuesto de las condiciones legales políticas y sociales del país.
Consideraciones Finales
Así pues, las ideas expuestas
en esta parte del desarrollo del trabajo de investigación constituyen la
información recabada en el instrumento de recolección de datos, por supuesto
apoyada con una sustentación teórica, para su mayor comprensión y análisis, de
esta manera se expresa la necesidad de elaborar un instrumento que permita al
personal de planificación de la empresa ELEOCCIDENTE YARACUY, optimizar la
elaboración de proyectos de inversión para los cuales se requiera el
financiamiento externo, a partir de las información, datos y relaciones establecidas,
y por su puesto dentro del marco regulatorio actual que rige el sector
eléctrico en nuestro país, considerando los indicadores y procedimientos
financieros necesarios para ello, lo cual representa la base de de la propuesta
presentada en el presente trabajo.
De esta manera, la propuesta
se justifica pues, es evidente que dentro de las informaciones manejadas por el
equipo responsable de la planificación de los proyectos en miras de ser
financiados existe cierta carencia de este tipo de información, procedimientos
y técnicas financieras; las cuales en conjunto con los elementos técnicos
constituyen la base de la segura aprobación del financiamiento necesario para
la puesta en marcha de los proyectos requerido en el ámbito de acción de la
empresa ELEOCCIDENTE YARACUY.