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Modalidades de Cooperación Público-Privada para la Conservación de la Biodiversidad, en el Contexto de la Inserción Global de Chile * (*)Pablo Villarroel; Claudia Sepúlveda; Diego García; Andrés Moreira. Centro de Investigación y Planificación del medio Ambiente, CIPMA. Santiago, Chile y Centro de Gestión y Ciencias Ambientales Universidad Austral de Chile, Valdivia, Chile. Resumen ResumenChile cuenta con varios cuerpos legales que asumen la responsabilidad del país en la tarea planetaria de conservación de la biodiversidad. Sin embargo, diversas restricciones hacen que su principal instrumento -el Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE)- haya demostrado ser insuficiente, lo que ha puesto a una fracción importante de su flora y fauna endémica en algún grado de peligro de conservación. Además, la tendencia de largo plazo es que las áreas silvestres protegidas se transformen cada vez más en "islas terrestres" sin conexiones biológicas entre sí, lo que puede llevar a riesgosas situaciones de pool genético insuficiente para la conservación de especies con rangos de hogar amplios. Frente a esta situación es necesario comenzar a concebir todo el territorio como un reservorio de biodiversidad. La magnitud de esta tarea plantea, a su vez, el desafío de diseñar políticas e instrumentos que incentiven la cooperación público-privada para la conservación de la biodiversidad. Diversas experiencias nacionales e internacionales sugieren formas innovativas para movilizar capitales privados en el esfuerzo de conservación. IntroducciónEl objetivo de protección de la biodiversidad ha ido convirtiéndose en una de las prioridades de la conservación a nivel mundial dado el rápido ritmo de retroceso de las áreas silvestres y la alarmante desaparición de especies animales y vegetales. Este objetivo ha comenzado a adquirir cada vez más importancia también en nuestro país, donde de un total aproximado de 747 especies de mamíferos, aves, reptiles y anfibios en el país, más de un tercio presenta algún grado de peligro para su conservación. Casi la totalidad de las especies de peces de agua dulce se encuentran en la misma situación, al igual que 69 especies arbóreas o arbustivas. Dada su larga historia de virtual aislamiento biogeográfico, Chile cuenta con un nivel relativamente alto de endemismo en su flora y fauna(Villaroel, 1992), lo que representa un activo potencial frente a la demanda internacional por biodiversidad. La protección de la diversidad biológica está consagrada como una tarea nacional en la Ley de Bases del Medio Ambiente y en el Plan Nacional de Acción para la Conservación de la Biodiversidad (Armesto et al, 1992). Otro compromiso del país en esta área es la ratificación del Tratado sobre Biodiversidad, instrumento emanado de la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Río de Janeiro en junio de 1992 (Sánchez, 1992). Chile ha adquirido también el compromiso internacional de preservar siete áreas de interés planetario denominadas Reservas Mundiales de la Biósfera. La situación actual del Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE)Históricamente, el compromiso de Chile con la conservación de la biodiversidad se ha materializado a través de una red de áreas silvestres protegidas que tiene sus primeros antecedentes en 1923, cuando se creara el primer Parque Nacional en Chile. En 1984, las áreas protegidas existentes fueron integradas al Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE), cread o por el Estado en 1984. El SNASPE incluye en la actualidad 32 Parques Nacionales, 43 Reservas Nacionales y 12 Monumentos Naturales. El conjunto de las áreas dedicadas por ley a la conservación de la diversidad biológica en el país, suman 14 millones de hectáreas, lo que equivale a un 18,5% de la superficie continental chilena (Iriarte et al, 1992). A pesar del relativamente alto porcentaje del territorio nacional que está dedicado al objetivo de conservación, su desigual distribución debida a criterios ajenos a la representatividad ecosistémica, las superficies actualmente protegidas representan de modo deficiente la biodiversidad del patrimonio natural chileno. Diversos autores(Ormazabal,1994, Villarroel, 1992, Weber, 1992) señalan que debido a restricciones estructurales de varios tipos -financieras, administrativas, legales, de gestión, de distribución territorial- el actual sistema estatal no cumple con efectividad los objetivos de política nacional ambiental que le han sido encomendados, ni está en condiciones de dar cumplimiento pleno a los compromisos internacionales adquiridos. Y lo que resulta más preocupante aún, en el contexto de un paisaje que tiende a una antropización cada vez mayor, es la falta de flexibilidad que ha mostrado el SNASPE para adoptar iniciativas innovativas que permitan superar sus deficiencias. Ello pone en duda la capacidad del sistema para enfrentar con éxito los desafíos de conservación de biodiversidad en una escala temporal de largo plazo (Fuentes, 1994, Ormazabal, 1994). Concepción del territorio como receptáculo de biodiversidadLas presiones por el desarrollo inducen necesariamente a la explotación de la base de recursos naturales, expandiendo cada vez más la frontera de los ambientes altamente intervenidos por acción humana. Ello está conduciendo a una creciente fragmentación de los hábitats naturales ubicados "entre áreas protegidas". De proyectarse esta tendencia en el largo plazo, lo que es altamente probable dada la fuerte dependencia del modelo exportador chileno respecto a la base de recursos naturales, las áreas silvestres protegidas del país tenderán a convertirse gradualmente en especies de "islas terrestres" sin conexiones entre sí, ubicadas en medio de campos de cultivo, plantaciones forestales, o zonas de expansión industrial o urbana. Una situación como ésta conlleva el riesgo de que las poblaciones de especies protegidas contenidas en dichas "islas" de ecosistemas silvestres no cuenten con áreas de viabilidad mínima que garanticen la existencia de un pool genético suficiente, lo que limitaría peligrosamente la capacidad de conservación de aquellas especies con rangos de hogar amplios (Fuentes, 1994, Mella y Simonetti, 1994). De allí que un plan efectivo, de largo plazo, para la conservación de la biodiversidad a nivel del país, debe partir por concebir a todo el territorio nacional como un gran reservorio de biodiversidad. Lo anterior requiere del diseño de mecanismos que permitan extender la conservación de la biodiversidad hacia territorios ubicados fuera del sistema de áreas protegidas, tanto estatales como privados. Entre ellos se encuentran toda la gama de modalidades de proteccción de "baja intensidad", que son aquellas que no entran en tensión con objetivos propiamente productivos sino que se plantean como complementarias a éstos(Leal, 1991). Algunas acciones posibles de realizar en este sentido son, por ejemplo, corredores biológicos, áreas de amortiguamiento, y otros diseños que aumenten la conectividad entre áreas protegidas (Bustamante y Grez, 1995, Fuentes, 1994, Mella y Simonetti, 1994) (ver Figura). Entendida de esta manera, la conservación de la biodiversidad podrá integrarse a los demás usos del territorio dando origen a mosaicos de paisajes donde se complementen en diversos grados y formas los objetivos productivos y los de conservación. El abanico de usos deberá integrarse en cada territorio de acuerdo a un mosaico regional de usos, determinado por las prioridades de la política de desarrollo de cada región, y tomando en consideración las particulares características ecológicas y biogeográficas de cada una. Dado que tales características son complejas, no bien conocidas en el caso chileno y, sobre todo, cambiantes en el tiempo lo que parece más conveniente es el uso de criterios conservadores, que son los que abren la mayor gama de opciones futuras(Janson, et al, 1995). Este enfoque plantea el desafío de diseñar modalidades innovativas de gestión ambiental del territorio, que integren las iniciativas públicas y privadas. Potencialidades de la cooperación público-privada para la conservación de la biodiversidadLas carencias y limitaciones del SNASPE, muchas de ellas estructurales y difíciles de resolver en el corto o mediano plazo, han llevado a que varios autores señalen la conveniencia de integrar iniciativas privadas a la tarea nacional de conservación de la biodiversidad (Mann, 1992, Ormazabal, 1993, Ormazabal, 1994, Vergara, 1992, Villarroel, 1992). Las diferentes propuestas de cooperación público-privada para la conservación de la diversidad biológica que se han desarrollado para el caso de Chile (Corma, 1994, Ormazabal, 1994 Ullman, 1992) concuerdan en que los aportes privados deben ser concebidos como un complemento y refuerzo tanto del sistema estatal como de los objetivos nacionales de conservación, y no un sustituto de ellos. La lógica que orienta este planteamiento es que los agentes privados tienen ventajas comparativas en algunos de los ámbitos en que el sistema estatal ha demostrado falencias, tales como:
En varios países latinoamericanos existen áreas protegidas privadas (UICN-BID 1993). La mayoría de ellas, sin embargo, son todavía poco significativas y su creación deriva de situaciones coyunturales. A nivel mundial, lo que se encuentra con mayor frecuencia son experiencias de complementación de acciones públicas y privadas para la conservación del patrimonio natural, en las que se aprovechan las ventajas comparativas que cada actor posee. En Chile, la Ley de Bases del Medio Ambiente contempla explícitamente la participación de capitales privados para la conservación, estableciendo un incentivo tributario a las áreas silvestres protegidas de carácter privado. A la vez, les impone iguales obligaciones que a las de propiedad estatal y limita su eventual desafectación, la que sólo podría hacerse previa autorización del organismo administrador del SNASPE. Aún antes de la promulgación de este cuerpo legal ya se habían comenzado a desarrollar en el país este tipo de iniciativas, lo que demuestra el potencial del aporte privado para la conservación de la biodiversidad en Chile. Entre las iniciativas privadas en conservación actualmente en marcha en el país, destaca la creación de áreas silvestres privadas y la administración, vía concesión, de áreas silvestres públicas. Estas iniciativas están siendo desarrolladas por varias instituciones (ONGs y empresas) en las regiones IX, X, XI y XII (Villarroel, 1992). A pesar de que hay cierto consenso acerca del potencial que puede significar el aporte privado a las tareas de conservación, no se han estudiado de manera sistemática las alternativas de cooperación público-privada que resultan viables para la realidad chilena. Esta es aún una tarea pendiente, que requiere sistematizar las experiencias actualmente en desarrollo en el país, evaluar sus resultados y validar una propuesta que considere los criterios e intereses que motivan a los actores privados a participar en este tipo de iniciativas. Aunque la conservación de la biodiversidad es un área con un promisorio potencial económico en el futuro, no presenta hoy -salvo excepciones- una rentabilidad interesante en el corto plazo que pueda actuar como un incentivo para los agentes privados. Dadas las restricciones presupuestarias estatales de un país como Chile, que aún no escapa del subdesarrollo, el diseño de políticas creativas en este ámbito es imprescindible para activar este potencial. La escasa tradición de cooperación entre los sectores público y privado en Chile, representa un desafío igualmente novedoso. En momentos en que los actividad privada aporta ya tres cuartos del Producto Interno Bruto del país, la concurrencia de los capitales privados a los esfuerzos de conservación es una oportunidad que no debe desaprovecharse. AgradecimientosProyecto Fondecyt 1961043/1996. Referencias BibliográficasArmesto J., Smith-Ramírez C., León P., Kalin M. (1992). Biodiversidad y conservación del bosque templado en Chile. En Ambiente y Desarrollo, Vol VIII-Nº4, Diciembre 1992. Ed. CIPMA, Santiago. Bustamante, R. y Grez, A. (1995). Fragmentación de bosques nativos. En Ambiente y Desarrollo Vol XI-Nº1, Marzo 1995. Ed. CIPMA , Santiago; Corma (1994) Proyecto de red de áreas protegidas privadas. Borrador; Fuentes, E. (1994). ¿Qué futuro tienen nuestros bosques? Hacia la gestión sustentable del paisaje del centro y sur de Chile. Ed. Universidad Católica, Santiago; Iriarte A., Bezama N., Bonacic C., Seisdedos G. (1992). Hacia una estrategia global de protección de vida silvestre en Chile. En Ambiente y Desarrollo, Vol VIII-Nº4, Diciembre 1992. Ed. CIPMA, Santiago. Jansson, A., Hammer,M., Folke, C. & R. Costanza. (1995) Investing in natural capital. The ecological economics approach to sustainability. Island Press. Washington D.C. Covello, California. Leal, J. (1991). Una experiencia de desarrollo sustentable: Parques naturales regionales en Francia. En Ambiente y Desarrollo, Vol VII-Nº2, Agosto 1991. Ed. CIPMA, Santiago. Mann, G. (1992). Cooperación pública-privada: una necesidad creciente para la conservación del patrimonio natural en Chile. En Ambiente y Desarrollo, Vol VIII-Nº4, Diciembre 1992. Ed. CIPMA, Santiago. Mella, J y Simonetti, J. (1994). Areas silvestres protegidas y la conservación de los mamíferos terrestres chilenos. Tesis para optar al grado de Magister en Ciencias Biológicas con mención en Ecología. Ormazábal, C. (1994) Mecanismos financieros para apoyo sostenible a la conservación de áreas protegidas y de biodiversidad en Chile. Borrador; Ormazábal, C. (1994). Mecanismos financieros para apoyo sostenible a la conservación de áreas protegidas y de biodiversidad en Chile. Documento no publicado (comunicación personal); Rivas, H.(1994). Hacia un desarrollo turístico de los ambientes naturales en Chile. En Ambiente y Desarrollo Vol X-Nº4 Diciembre 1994. Ed. CIPMA, Santiago. Sánchez, V.(1992). La convención sobre diversidad biológica. En Ambiente y Desarrollo, Vol VIII-Nº2 Julio 1992. Ed. CIPMA, Santiago. UICN-BID, 1993.Unión Mundial para la Naturaleza, Banco Interamericano de Desarrollo (1993) Parques y progreso. Areas protegidas y desarrollo económico en América Latina y el Caribe. Ed. UICN, Washington D.C., Estados Unidos. Ullman, J. (1992) Private funds for public lands in Chile. Project Proposal. Borrador. Villarroel, P. (1992). Areas silvestre protegidas: ¿Bienvenida a los capitales privados?. En Ambiente y Desarrollo, Vol VIII-Nº4, Diciembre 1992. Ed. CIPMA, Santiago. Weber, C. (1992). Areas protegidas privadas. En Ambiente y Desarrollo, Vol VIII-Nº4, Diciembre 1992. Ed. CIPMA, Santiago. * Trabajo presentado en el Taller Internacional sobre Aspectos Ambientales, Ideológicos, Éticos, y Políticos en el Debate sobre Bioprospección y Uso de los Recursos Genéticos en Chile. Sociedad de Botánica de Chile. Viña del Mar, Octubre 9 de 1996. Volver
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