EL
SISTEMA TRIBUTARIO COSTARRICENSE Y LAS REGLAS DE TRIBUTACION
Por
Lic. Gabriel Leandro, MBA
Profesor de Economía
Tal
vez el punto más débil de la economía
de Costa Rica sea su situación fiscal. El persistente
y recurrente déficit fiscal afecta en forma significativa
el desempeño de la economía nacional,
y lo más interesante del caso es que, si bien
la situación no está bien, todavía
existe la posibilidad de evitar que se llegue a una
verdadera crisis fiscal. De ahí el continuo debate
sobre el tema, el cual se refleja en todo el país,
desde la Asamblea Legislativa hasta las calles, en los
medios, en las aulas y en casi todo lado se comenta
de la actuación del Gobierno, de impuestos, del
gasto público, la deuda, entre otros aspectos
relacionados. Este problema fiscal puede ser enfocado
desde distintas perspectivas, una de ellas es el sistema
tributario, el cual presenta una serie de problemas
relevantes, y cuya reforma será parte indispensable
de su adecuada solución.
Es
muy interesante observar que los costarricenses suelen
quejarse del gobierno y en particular del sistema tributario,
pues existe la percepción generalizada de que
hay muchos impuestos, que son muy altos y que son injustos.
Sin embargo, gran parte de esa "percepción"
de la mayoría de la gente no tiene suficiente
respaldo cuando se consideran datos que muestran que
la carga tributaria en Costa Rica es de aproximadamente
el 12.5% del Producto Interno Bruto (PIB), la cual es
inferior al promedio latinoamericano, y aun mucho menor
que el promedio de los países desarrollados (cercana
al 28%). En otras palabras, los impuestos no representan
un monto tan elevado con respecto al ingreso de la economía.
Entonces surgen varios cuestionamientos al respecto:
¿Tiene razón esa gente al pensar que los
impuestos son muchos y muy altos? ¿Por qué
existe tanta renuencia a pagar impuestos? ¿Por
qué el pagar impuestos es percibido por mucha
gente como algo injusto?
El
análisis del sistema tributario, y el responder
a estas interrogantes es objeto de un estudio profundo,
y una parte de ese estudio consiste en estudiar el sistema
tributario costarricense a la luz de ciertas "reglas
de tributación", las cuales, si se cumplen
satisfactoriamente, garantizarán impuestos que
logren sus objetivos y que no inciden negativamente
sobre la actividad económica.
A
continuación se mencionarán algunas de
las más importantes reglas de tributación,
y examinando el sistema tributario costarricense en
cada caso, para determinar qué tanto se cumplen
en el país actualmente, y así poder orientar
el proceso de reforma del sistema.
1.
CERTIDUMBRE. Esta regla plantea que en un buen sistema
tributario debe existir un alto grado de certidumbre,
es decir que los pagos de impuestos puedan razonablemente
anticiparse. Esto es de gran importancia, principalmente
en el medio empresarial, en el cual la inversión,
aun bajo las mejores condiciones, es arriesgada. En
el caso costarricense son relativamente frecuentes los
"paquetes tributarios", los cuales crean nuevos
impuestos, gravan nuevos bienes y servicios, modifican
las tasas impositivas, etc. Así, la gente no
siente suficiente confianza en las reglas, y más
bien existe un cierto temor a que cada nuevo gobierno
haga nuevas modificaciones.
Un ejemplo ha sido el caso de la ley de contingencia
fiscal, la cual creó algunos nuevos gravámenes
y modificó otros existentes, cambiando rápidamente
las condiciones bajo las cuales muchas empresas operaban.
2.
BAJO COSTO DE CUMPLIMIENTO Y RECAUDACION. Los gastos
de cumplimiento de los contribuyentes y los costos en
que incurre la Administración al recaudar los
impuestos no aportan nada a la producción y al
ingreso de la sociedad, de modo que es deseable que
solo una pequeña parte de los recursos sean usados
con ese fin.
Lo contrario ocurre en Costa Rica, donde se cuenta con
un sistema centralizado, considerado por expertos como
una administración tributaria ineficiente. Por
otro lado, a pesar de que existen alrededor de 60 impuestos
distintos, aproximadamente el 90% de la recaudación
fiscal es generada por 5 tributos (ventas, importaciones,
renta, consumo y exportaciones). Esto muestra el escaso
beneficio (comparado con el costo de administrar toda
esa gran cantidad de impuestos) de todos los demás
impuestos.
3.
CLARIDAD Y SIMPLICIDAD. El sistema tributario debe ser
claro y simple. Desde Adam Smith era aceptada la idea
de que el tributar debe ser lo más "cómodo"
posible para los contribuyentes, donde esa "comodidad"
radicaría en la simplicidad del sistema en cuanto
a sus trámites, tasas, entre otros.
Hace unos años una misión del Fondo Monetario
Internacional calificó el sistema impositivo
costarricense como muy complejo en su estructura y administración,
pues cuenta con muchos impuestos, diversos regímenes
de incentivos e impuestos con graves problemas de diseño.
Todo esto ha generado una serie de distorsiones en la
economía, además de incentivar la evasión.
4.
TRANSPARENCIA. Los contribuyentes deben saber cómo
son empleados sus impuestos. Se podría decir
que el mayor estímulo que tienen los ciudadanos
para pagar impuestos es la confianza que tengan en que
lo que pagan generará algún beneficio
para toda la sociedad. Pero lo contrario ocurre cuando
la gente observa el penoso estado de las calles, el
deterioro de la educación y la salud, ineficincia
en los servicios públicos, casos de corrupción,
entre otras situaciones que, en realidad, no producen
un ambiente propicio para poder cobrar más y
mejor los impuestos.
5.
NEUTRALIDAD. El sistema tributario no debe oprimir la
actividad económica, ni tampoco beneficiar a
unos sectores productivos a costa de otros. Todo lo
contrario, debe promover la eficiencia, la estabilidad
y el crecimiento.
En este sentido, en Costa Rica durante los últimos
20 años, se ha creado una serie de exenciones
y beneficios fiscales con el fin de fomentar ciertas
actividades económicas. Sin embargo, los impuestos
que deja de pagar un sector de la sociedad, se convertirán
en una carga para algún otro sector. El modelo
que se ha adoptado para promover las exportaciones y
el turismo, basado en una significativa cantidad de
estímulos fiscales, se traducen principalmente
en una mayor carga tributaria principalmente para la
economía interna del país. Por otro lado
ese mismo modelo también ha fomentado el consumo
y otras formas no productivas de inversión.
Otros impuestos han fomentado el endeudamiento en vez
de la capitalización de las empresas, afectando
negativamente el desempeño del sector productivo
y el desarrollo de los mercados financieros.
En otras palabras, el sistema tributario no está
promoviendo la eficiencia y el crecimiento de la economía
en la mejor forma, pues a su vez está introduciendo
una serie de distorsiones que afectan muy negativamente
la economía.
6.
PREVENTIVO. Un adecuado sistema tributario debe mirar
hacia el futuro. En este sentido en Costa Rica existen
algunas situaciones en las que el sistema impositivo
no se ha orientado hacia el futuro. Uno de los principales
problemas es el de la falta de flexibilidad en el uso
de los recursos, pues los llamados "destinos específicos"
comprometen los ingresos y obligan a asignar recursos
sin establecer primero las prioridades de gasto.
Por otro lado el alto endeudamiento también compromete
los ingresos futuros, afectando a largo plazo la satisfacción
de las necesidades futuras.
7.
EQUIDAD. Una de las principales condiciones para que
un sistema tributario funcione con eficacia es que la
gente lo pueda considerar "justo", es decir,
que los impuestos se recauden equitativamente y que
cada uno pague su parte. Pero si los impuestos se pueden
evadir con facilidad, o si las personas ven que otras
igualmente prósperas pagan sustancialmente menos
o gozan de exenciones, entonces la "moral"
del contribuyente cae.
Al hablar de la equidad del sistema tributario es necesario
mencionar dos conceptos de equidad:
1-
Equidad vertical: implica una adecuada división
de las cargas fiscales entre los individuos que tienen
diferentes capacidades de pago.
2- Equidad horizontal: contempla que los que tienen
los mismos ingresos deben pagar cantidades iguales.
Si bien se calificó al sistema tributario como
"neutral", por no recargarse en algún
segmento específico de la población, tampoco
se puede decir que eso sea equitativo. En otras palabras,
no es cierto que los pobres pagan como pobres, y los
ricos como ricos.
Con respecto a la equidad horizontal también
aparecen problemas importantes. Uno de los más
significativos se da con relación al impuesto
sobre la renta, donde el pago no depende solo de la
renta líquida, sino que también depende
de la fuente de la renta. Así por ejemplo, aunque
dos personas reciban la misma cantidad de dinero, una
por salarios y otra por intereses de inversiones, pagan
diferentes montos de impuesto sobre la renta, pues se
aplican tasas distintas según la fuente del ingreso.
Este mismo problema se presenta en ciertas actividades
exentas, o bien formas de organización que están
eximidas del pago de impuestos. Por ejemplo, las cooperativas,
las empresas en zona franca, entre otras, están
exentas independientemente del monto del ingreso generado.
Es posible mencionar muchos otros casos de fuertes diferencias
en el pago de impuestos entre quienes tienen similar
nivel de ingreso y riqueza, lo cual muestra la escasa
equidad horizontal del sistema tributario costarricense.
CONCLUSIONES
El
persistente y recurrente déficit fiscal requiere
una discusión a profundidad, la cual exige analizar
cuidadosamente el sistema tributario costarricense.
Parte de ese análisis es el estudio de las reglas
de tributación, las cuales garantizan la formulación
de un sistema tributario justo y eficiente.
De
lo considerado anteriormente se puede llegar a las siguientes
conclusiones principales:
1-
La regla de certidumbre no se cumple en su mayor grado,
pues falta lograr que las autoridades económicas
tengan menor capacidad para modificar los tributos en
plazos cortos y sin suficiente previsibilidad.
2-
Es necesario lograr una mayor eficiencia en la administración
tributaria, reducir el número de impuestos y
concentrarse en cobrar bien los impuestos existentes,
para así lograr un bajo costo de cumplimiento
y recaudación.
3-
También es preciso simplificar la estructura
y administración del sistema tributario y mejorar
el diseño de muchos impuestos, como el de renta
y el de ventas, y evitar la existencia de tantos regímenes
de incentivos.
4-
Es indispensable lograr una mayor transparencia en el
uso de los fondos públicos. Se deben fortalecer
los mecanismo de rendición de cuentas, el control,
fiscalización y la evaluación de los resultados
de los programas del Estado.
5-
La economía nacional requiere un sistema impositivo
más neutral, que no beneficie excesivamente a
unos y se recargue sobre otros, y que no distorsione
la actividad económica, y más bien fomente
la eficiencia, la estabilidad y el crecimiento de la
economía.
6-
Es de gran importancia flexibilizar el uso de los recursos
obtenidos por impuestos, y lograr una visión
de largo plazo en la presupuestación nacional,
considerando más las necesidades futuras y no
dedicando tantos fondos a lo presente.
7-
El sistema tributario costarricense es poco equitativo.
Tanto en lo que respecta a la equidad horizontal como
la vertical el sistema presenta serias deficiencias.
Es necesario establecer tributos de modo que no haya
diferencias tan graves entre quienes tienen el mismo
ingreso, y favorecer un sistema más progresivo,
en el cual haya una mayor carga tributaria para los
más ricos y aligerar la carga de los más
pobres. Si bien los impuestos indirectos son más
fáciles de cobrar, es necesario incrementar la
tasa de los impuestos directos y ampliar su base.
8-
El hecho de que la carga tributaria sea relativamente
baja da margen para cobrar mejor los impuestos actuales,
mejorar su diseño y lograr eficiencia en su recaudación
y posterior administración.
