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La dolarización en Ecuador: un proceso de cambios

Resumen

El artículo tiene por objetivo analizar las causas que incidieron para la aplicación de la dolarización en la economía ecuatoriana. A raíz de la crisis financiera que se vivió en 1999 Ecuador decide tomar un nuevo rumbo y cambiar radicalmente su sistema económico, abandona el sucre y adopta el dólar como moneda nacional. Seis años después de este cambio, se observa que el país se ha mantenido adelante con la dolarización, beneficiado por los altos precios en su principal producto de exportación y con relevantes ingresos por remesas, en tanto que las verdaderas reformas estructurales que permitan mantener el sistema aún no han llegado.

1. Introducción

A través del tiempo se ha vivido y estudiado numerosos sistemas cambiarios, que han surgido como producto de una necesidad y sobre todo del ambiente que se vivió en los momentos en que fueron establecidos. Un ejemplo claro de ello es el régimen de Bretton Woods que se adopta en 1944 tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial y ante la necesidad de reconstruir la economía y los países afectados por dicho conflicto, sin embargo como el mundo es cambiante y ante la crisis mundial que se dio en 1971 este régimen fue reemplazado, surgiendo así nuevos sistemas cambiarios en los distintos países.

Actualmente se está experimentando una nueva transición en el que las distancias se acortan, las fronteras de los países se abren en busca de una mayor interacción comercial, y las economías emergentes dependen cada vez más de sus principales socios comerciales, lo que influye en gran medida en el comportamiento y las políticas económicas adoptadas por esos países, de ahí que escuchar el término dolarización se vuelto tan común que ha nadie sorprende el surgimiento de este nuevo sistema.

2. La Dolarización: Conceptos

Berg, Borensztein y Mauro (2003) definen la dolarización nacional como “la adopción oficial de una moneda extranjera como moneda de curso legal, no una dolarización informal o de facto en la cual una moneda extranjera circula simultáneamente con la moneda local y se pueden constituir cuentas bancarias u otros activos financieros en esa moneda” (p.25).

Para Naranjo (2003) la dolarización es “un nuevo sistema basado en el uso del dólar como unidad de cuenta, medio de pago y reserva de valor” (p. 232).

Por ende cuando se habla de dolarización se describe el proceso en el que el dólar se convierte en moneda de uso nacional sustituyendo a la moneda local del país que la adopta, en el caso de Ecuador el dólar reemplazó a la moneda nacional el sucre por disposición de las autoridades monetarias del país, por ende en todas las transacciones diarias, financieras y comerciales se utiliza el dólar como moneda oficial.

Cuando un país adopta la dolarización formal en su economía es indudable que lo hace buscando beneficiarse de las ventajas que este sistema en teoría ofrece, tal como mencionan Berg y Borensztein (2000) “la plena dolarización permite, en principio, evitar crisis cambiarias y de balanza de pagos. Al no haber una moneda propia, no pueden producirse bruscas depreciaciones ni súbitas salidas de capital motivadas por el temor de una devaluación” (p.39), por ende, es una medida que implica estabilidad económica. Además entre los beneficios más importantes se destacan:

Sin embargo como todo sistema el mismo puede implicar desventajas para los países que la aplican, entre las principales se mencionan:

Cabe destacar que tanto las ventajas como las desventajas no están escritas en piedra y por ende, el beneficio o no que estas aporten al país dependerá en gran escala de las reformas e instrumentos que los países utilicen para el adecuado funcionamiento del sistema.

Es conveniente aclarar que, muchas veces, se tiende a confundir caja de convertibilidad con dolarización asumiendo que son análogos, lo que dista mucho de la verdad. Larraín (2005) define a la caja de convertibilidad como un “régimen que fija por ley el precio de la moneda local en una relación estricta respecto a otra, de tal manera que toda emisión monetaria esté respaldada por su equivalente en moneda extranjera” (p.9).

En otras palabras, el país que cuenta con un sistema de caja de conversión tiene en circulación dos monedas, su moneda local y la moneda extranjera a la cual está ligada, y ambas tienen el mismo valor monetario. En este sistema, el Banco Central no puede proporcionar créditos al gobierno o a instituciones financieras a fin de mantener la paridad y evitar emisiones monetarias sin respaldo.

Berg y Borensztein (2000) sostienen que “aunque la caja de conversión y la dolarización son similares, la comparación resulta útil. La dolarización implica que el Estado pierde ingresos de señoreaje, pero lo que distingue a la dolarización es su carácter permanente. En teoría, es mucho más difícil abandonar la dolarización que modificar o suprimir un mecanismo de caja de conversión” (p.39).

3. Antecedentes de la dolarización en Ecuador

La crisis financiera, económica y social que vivió Ecuador en el año de 1999 fue el resultado de una serie de acontecimientos que se dieron a lo largo de muchos años, sobre todo a la falta de previsión por parte de los organismos encargados de diseñar y ejecutar las políticas económicas y sociales que conduzcan a un crecimiento real y continuo de la economía del país.

Al hacer un recuento de los antecedentes sociales, políticos y económicos que llevaron a Ecuador hacia una dolarización de su economía se confirma que ésta se dio tras varios años de complicaciones económicas que vivió el país.

Ecuador emprendió sus reformas en 1994, las autoridades económicas consideraron que una política de liberalización del mercado financiero y tasas de intereses no reguladas sería la mejor opción para atraer capitales y mejorar la economía del país, sin embargo se no pensó que a lo interno no existía una adecuada regulación ni supervisión al sistema financiero, además el sistema de banda cambiaria fue adoptado por el Banco Central para regular la cotización del sucre con respecto al dólar sin embargo para 1997, se empieza a observar un movimiento ascendente de la cotización del dólar en relación a la moneda nacional.

No se puede desconocer que los desequilibrios en la economía ecuatoriana también se dan como consecuencia de factores externos como las crisis que atravesaban sus socios comerciales, el fenómeno de “El Niño” entre 1998 y 1999, la caída del precio del barril del petróleo (su principal producto de exportación) y el riesgo país por las nubes, lo que hizo más difícil acceder a créditos externos que fortalecieran las finanzas internas.

No obstante las razones de fondo de la crisis ecuatoriana son internas, generadas por una inestabilidad política que se inició con la expulsión de Abdalá Bucaram como presidente del país en febrero de 1996 y la llegada de Fabián Alarcón como presidente interino, el mismo que no tenía un rumbo trazado en la conducción económica del país, además con una corrupción galopante y por si fuera poco un déficit fiscal insostenible.

Debido a que no se procuró una apropiada regulación ni supervisión al sistema financiero, esto dio lugar a que los dueños de los bancos soliciten créditos vinculados dando como garantía empresas que solo existían en el papel, lo que fue una práctica común en muchos bancos privados, y en la que las instituciones encargadas de ejercer el control no se dieron por enteradas o en todo caso no hicieron nada por evitarlo, lo que motivó que muchos bancos cerraran, lo que provocó desconfianza en el sistema, masivos retiros de dinero y por consiguiente la quiebra de muchos bancos, como en un efecto dominó.

Para enfrentar el problema las autoridades económicas pusieron en marcha una serie de mecanismos tendientes a regularizar la situación y evitar una presión mayor sobre la ya débil economía, para ello elevó la tasa pasiva en sucres con el fin de volver atractiva esta moneda ante los ojos de los inversionistas, a pesar de ello el Banco Central continuó con sus operaciones de mercado abierto ofreciendo los Bonos de Estabilización Monetaria con atractivas tasas para así captar el circulante existente en la economía, sin embargo la desconfianza en la economía continuaba presionando sobre todo la cotización del sucre en relación al dólar, obligando al Banco Central a liberar la cotización a un sistema de flotación, regulado por la oferta y la demanda, lo que aceleró aun más la depreciación del sucre con respecto a la moneda norteamericana.

Con todo este panorama y para evitar que todo el sistema financiero colapsara el gobierno optó por congelar los depósitos y con ello se arrinconó aun más la actividad real. El resultado fue una situación de insolvencia en la mayor parte del sistema financiero ecuatoriano y lo peor la total desconfianza en el sucre lo que originaba que la especulación con el dólar fuera insostenible.

Las finanzas públicas arrojaban números en rojo, si en 1997 el déficit fiscal fue del 2% del Producto Interno Bruto (PIB) para 1998 este se ubicó en un 6% del PIB, en tanto que el saldo en cuenta corriente con relación al PIB era -4% en 1997 para el año siguiente estuvo en -12%, lo que provocó no solo el deterioro general de las cuentas nacionales, sino también la incapacidad de cumplir con el servicio de la deuda externa, cayendo en moratoria y con ello la imposibilidad de acceder a financiamiento externo.

En definitiva el país atravesaba una de las peores crisis económicas vividas en los todos los tiempos, con los indicadores macroeconómicos por los suelos, un descontento general en la población, desconfianza en el sistema financiero, recesión en el aparato productivo y aislamiento internacional, por lo que el gobierno se vio obligado a buscar soluciones, lamentablemente estas fueron producto de la inmediatez y no del análisis profundo que se hubiera querido y así como queriendo apagar un incendio con solo buena voluntad el gobierno del entonces presidente Dr. Jamil Mahuad puso en marcha un nuevo sistema monetario.

Todo ello dio como resultado que el gobierno haya decidido adoptar el dólar como moneda nacional tan solo para salir del problema, sin un estudio previo, sin tener las mejores condiciones para dicho cambio, solo por una vez más para salir del apuro.

4. La dolarización y su puesta en marcha

Con los antecedentes económicos que se registraron en 1999, era claro que el gobierno ecuatoriano necesitaba tomar cartas en el asunto es así que el domingo 9 de enero del 2000, en cadena nacional de radio y televisión el Dr. Jamil Mahuad, presidente del Ecuador en ese entonces, anuncia la decisión oficial del gobierno de dolarizar la economía ecuatoriana.

Mahuad dijo: “Ecuador no necesita medidas tímidas, requiere ir al centro de los problemas y proponer soluciones” e instruyó al Banco Central para llevar a cabo su plan (Yahoo News 2000). Con este anuncio, el país inició una nueva etapa en su vida social, política y sobre todo económica en la que el dólar se convierte en la moneda de uso legal en Ecuador en sustitución del sucre.

“Esto va a devolver confianza al país, detiene la especulación al tipo de cambio y detiene el aumento rápido en los precios” sostuvo el Ministro de finanzas Alfredo Arizaga (Yahoo news 2000) como respuesta a aquellos que dudaron de la efectividad del nuevo sistema.

Para dar inició a la aplicación de la dolarización, se estableció que el Banco Central del Ecuador sería el encargado de canjear los sucres en circulación por dólares americanos en base a una relación fija de 25 mil sucres por cada dólar, además el plazo durante el cual se daría este canje sería de 180 días a partir de la vigencia de la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado.

Sin embargo, el 21 de enero de ese mismo año Jamil Mahuad es destituido tras intensas protestas protagonizadas por la sociedad civil, indígenas y grupos sociales que apoyados por algunos miembros de las fuerzas armadas, le atribuyeron los problemas económicos del país al entonces gobernante, a pesar de esto el proceso de dolarización continuó su aplicación y puesta en marcha con el nuevo presidente Dr. Gustavo Noboa lo que dio continuidad a la dolarización.

Las autoridades financieras conscientes de las reformas que se requerían para la viabilidad del nuevo sistema diseñaron la Ley de Transformación Económica en la que se incluyó dieciséis capítulos, que abarcaban reformas a la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado, el desagio y otras normas para la aplicación del nuevo sistema monetario, reformas a la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, reformas a la Ley de Reordenamiento en Materia Económica, en el área tributario-financiera, reformas al Código de Comercio, reformas a la Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas, entre las más importantes.

A su vez el Fondo Monetario Internacional dio su apoyo al país en la aplicación de la dolarización y para ello envió a expertos económicos a analizar la situación y dar sus recomendaciones entre las que se incluyeron algunos cambios al proyecto de ley.

Cabe destacar que Estados Unidos no emitió objeciones ante la decisión de Ecuador de adoptar el dólar americano como moneda nacional, lo que si dejaron claro es que la Reserva Federal no considerará las necesidades de otros países a la hora de establecer la política monetaria que regirá en su país.

El proceso de canje de sucres por dólares se inició con la firma y ejecución de la nueva Ley por parte del entonces presidente Dr. Noboa el 9 de marzo del 2000 y finalizó 180 días después que la Ley de Transformación Económica entrará en vigencia, tal y como lo establecía el plazo propuesto, con ello se daba por concluida la primera parte de lo que sería una nueva aventura para Ecuador.

5. Resultados de la aplicación de la dolarización

El 9 de enero del 2006 se cumplieron seis años de la aplicación del sistema de dolarización en la economía ecuatoriana, tiempo en el cual el país ha visto pasar por el palacio de gobierno cuatro presidentes, nueve ministros de economía y un sin número de promesas de mejorar el nivel de vida de la población.

Sin embargo, no todo lo que brilla es oro, si bien es cierto las cifras macroeconómicas indican notables resultados al bajar la tasa de inflación y las tasas de interés en relación a las registradas en 1999, estas siguen siendo elevadas si se lo analiza en una economía dolarizada, y más aun si se considera que a nivel microeconómico el desempleo y el subempleo son una constante que indudablemente afecta a más de la mitad de la población. Además, Ecuador se ubica en la lista de países con mayor nivel de desigualdad según el coeficiente de Gini, lo que representa un claro ejemplo que los beneficios de la dolarización no han llegado a todos los ecuatorianos.

Cuando se planteó la decisión de dolarizar la economía se dijo que era necesario aplicar cambios en las políticas económicas, financieras y fiscales para que el nuevo sistema funcionara y sobre todo se mantenga a través del tiempo. Es aquí donde cabe la pregunta, si la dolarización se mantiene fuerte en la economía como producto de esos cambios o si es por mera suerte del destino.

Al analizar esta interrogante, se observa que el nuevo sistema se ha visto beneficiado por factores totalmente ajenos a las reformas que exigían su aplicación. Ruiz (2005) establece que “Ecuador ha contado con tres factores totalmente exógenos, que le han sido favorables:

Estas circunstancias, han beneficiado notablemente el sostenimiento de la dolarización ha través de estos años porque indudablemente son fuentes de divisas frescas y no producto de una emisión monetaria sin respaldo como sucedía con el sucre. Lo preocupante es que pasará si estos factores sufren algún efecto contrario que repercuta negativamente en la economía ecuatoriana.

En cuanto a la balanza comercial se observa un superávit fruto del excelente precio del principal producto de exportación (el petróleo), sin embargo, si se excluye este rubro, las exportaciones no petroleras facturan niveles negativos en relación a años anteriores, toda vez que con dolarización en mano se hace imprescindible contar con una industria eficiente, ya que aquí se pierde la ganancia que obtenían los exportadores con el diferencial cambiario y las devaluaciones, dado que en una economía dolarizada la única opción que se tiene es ser competitivos y eficientes, para así producir un crecimiento sostenido del PIB, una Balanza Comercial positiva y una deuda externa sostenible. Además, tal como lo estable Sierra (2002) “en las circunstancias vigentes, los países del entorno tratan de vender más a Ecuador, favorecidos por la depreciación de sus monedas y por la apertura comercial de éste, en tanto, no les resulta atractivo comprarle” (p.38). Y es por ello que se hace urgente contar con planes de capacitación así como fuentes asequibles de financiamiento para impulsar el aparato productivo a fin de contar con un sector exportador diversificado y con altos rendimientos, ofreciendo productos que sean atractivos en calidad y precio a los consumidores finales tanto a nivel nacional como internacional y que el estar sujeto a una moneda como el dólar no sea impedimento para ello.

6. Ganadores y perdedores de este cambio en el sistema

Dado que todo cambio implica consecuencias, es indudable que el nuevo sistema monetario establecido en Ecuador no está exento de ellas, y como en toda decisión siempre hay ganadores y perdedores de por medio.

Los principales ganadores a raíz de la adopción del nuevo esquema económico no ha sido la mayoría de la población, los que más se han beneficiado son grupos que ostentan el capital económico del país que sin embargo no aportan considerablemente a la redistribución equitativa de la riqueza, entre los que se anotan los siguientes:

Obviamente, no todo a ha sido color de rosa para el conjunto de agentes económicos ya que se ha dado el caso de muchos sectores a los que la medida los ha perjudicado. Entre los principales se tienen:

Sin embargo no todo es negativo en la economía dolarizada de Ecuador lo que se necesita es voluntad y decisión para emprender los cambios necesarios a fin de que los beneficios y la estabilidad que da el dolarizar se traduzcan en ganancia para todos.

Este 2006 se presenta como un año crucial para el país toda vez que en octubre se realizarán las elecciones presidenciales y con ello se darán cambios en la conducción política, económica y social de la nación, en la que todos esperan que los mejores días estén por venir.

Es indudable que la nueva administración tendrá en sus manos el legado que implica la dolarización, el desafío consiste en realizar los cambios necesarios para que el sistema se fortalezca y reparta los beneficios que tanto han esperado todos los ecuatorianos.

A continuación se presentan los indicadores macroeconómicos con los que la futura administración tendrá que gobernar, los mismos que representan la realidad económica y social que se prevé en el 2006.

Fuente: Centro de Estudios y Datos, CEDATOS

7. Conclusiones

La dolarización en Ecuador ha sido un proceso de continuo aprendizaje, teniendo en consideración que cambiar de moneda no solo implica perder uno de los símbolos del país, sino también adaptarse a un sistema totalmente diferente en el que no hay posibilidades de ser ineficientes en el sentido productivo y financiero.

A raíz de la aplicación de la dolarización, ciertamente la economía ha caminado hacia la estabilidad que involucra estar ligada a una moneda fuerte y hasta cierto punto segura. Una consecuencia directa de este nuevo sistema es que la fragilidad en que se desenvuelve la política ecuatoriana no ha afectado a la economía del país, toda vez que a pesar de la destitución del ex presidente Lucio Gutiérrez en el 2005, los indicadores macroeconómicos del país no se vieron mayormente perturbados.

Los resultados positivos de la dolarización han estado especialmente en las cifras macroeconómicas que presenta el país al mundo, con una inflación que en el 2004 cerró en un 2.19% todo pareciera indicar que las cosas mejoraron, sin embargo el verdadero desafío esta en el día de los ecuatorianos y que esas cifras macroeconómicas se reflejen en la realidad de la población.

La dolarización seis años después, sigue siendo un desafío para la gran mayoría de los ecuatorianos, que en las remesas que envían sus familiares radicados en el exterior, ven una salida a sus necesidades de ingresos, toda vez que la tan esperada reactivación económica aun no ha llegado al gran número de la población.

Muchas son las expectativas que se crearon ese 9 de enero del 2000, cuando fue anunciada la dolarización de ellas solo se han materializaron pocas, pero quizás la más importante de las mismas, esa que anunciaba que con el cambio de sistema llegaría la inversión extranjera, aun no se cristaliza y al paso que va el país ese día no parece estar tan cercano.

Todo ello porque el dolarizar no es solo cambiar el nombre o las monedas es cambiar de actitud por parte de quienes dirigen los destinos del país, porque sin reformas de fondo no hay cambio que ayude.

8. Bibliografía