|
|
Consecuencias
y posibles implicaciones a nivel socio económico
de la reforma a la ley de pensiones y jubilaciones del
magisterio nacional
Por
Lic. Maritza Oviedo
Resumen
En esta investigación se hizo una análisis
objetivo sobre la nueva ley de pensiones, N°7531,
del Magisterio Nacional, no sólo en su contenido,
sino en sus implicaciones y consecuencias para la sociedad
costarricense, en especial el sector docente. El estudio
presenta algunos aspectos relevantes: la parte legal,
o sea, si esta ley afecta los derechos de los docentes,
luego estudia si se llenan las expectativas en cuanto
al cierre de posibles abusos, como había ocurrido
en el pasado, y, finalmente, el cambio más drástico
que sufrió el régimen, que fue el traslado
de un régimen de reparto a un régimen
de capitalización.
1.
Introducción
1.1. Aspectos situacionales
Durante las últimas décadas el Magisterio
Nacional gozó del privilegio de poseer un sistema
de jubilaciones y pensiones que le otorgó grandes
beneficios, tanto en relación al disfrute de
una pensión completa, como en la gran ventaja
que significaba para el Magisterio, poder retirarse
de su labor a una edad relativamente temprana, especialmente
para quienes trabajaban en zonas rurales.
Fue
tal la facilidad que brindaba este régimen de
acogerse a una buena pensión, que pronto empezó
a ser objeto de abuso por parte de personas que lograron
pensiones de lujo que, a la postre, pusieron en peligro
de quiebra a todo el sistema.
Aparte
de los defectos de que adolecía esta ley de pensiones
que la hacían vulnerable a estos abusos, también
estaba cimentada sobre un sistema de reparto, el cual
consiste en que los fondos para cubrir las pensiones
provienen en su mayor parte del Presupuesto Nacional.
No hay aquí un sistema de capitalización
que garantice la perpetuidad de la solvencia del sistema.
Expertos
en la materia pronosticaron que de seguir este régimen
en esas condiciones, estaba irremediablemente condenado
a una quiebra inminente en muy pocos años. Según
el asesor del Ministerio de Planificación Nacional,
señor Mario Mora, si no se hubiese dado la Reforma
al Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio
Nacional, el déficit del gobierno habría
llegado a tres billones de colones para el año
2.040 (1).
En
1992 se dio una reforma a la Ley de Pensiones y Jubilaciones
del Magisterio Nacional N°2248, que pretendió
subsanar esta problemática, pero, al no cerrar
los portillos a los posibles abusos, ni proponer un
medio de capitalización eficiente de los fondos,
sus efectos fueron casi insignificantes.
Fue
por estas razones, que en 1995 se dio la reforma integral
de Ley de Jubilaciones y Pensiones, con la nueva Ley
N°7531, en donde se trató de dar un cambio
radical a todo el sistema, incluyendo el cierre de puertas
a posibles abusos. Sin embargo, los docentes han hecho
sentir su inconformidad con algunos de los cambios,
como lo es el aumento en la edad mínima para
jubilarse y el incremento en las cotizaciones, entre
otros. Por medio de sus asociaciones y sindicatos han
manifestado su descontento, alegando una serie de graves
desventajas y atropellos a lo que ellos consideran derechos
adquiridos.
Para
la Junta de Pensiones y para el Estado, esta reforma
representa un gran avance, pues garantiza el respaldo
económico de sus fondos; sin embargo vale la
pena analizar, y es lo que se propone hacer este trabajo
de investigación, el impacto de esta reforma
en el aspecto social, educativo y económico a
nivel nacional.
1.2
Algunos antecedentes
Desde hace varios años, el tema de la pensiones
ha ocupado un lugar importante en todo el ambiente nacional.
Políticos, economistas, comentaristas de los
medios de comunicación, pensadores y analistas
de diferentes materias, incluso el pueblo en general,
ha mantenido una fuerte polémica sobre los vicios
y virtudes tanto de la actual reforma al sistema de
pensiones del Magisterio Nacional, como de la llamada
Ley Marco de Pensiones que unificó los siguientes
regímenes: Régimen de Pensiones y Jubilaciones
de Hacienda y del Poder Legislativo, Régimen
de Pensiones y Jubilaciones del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, Régimen de Pensiones
y Jubilaciones de los Empleados de Comunicaciones y
el Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los
funcionarios del Registro Nacional, incluyendo a todas
las personas que estuvieran como aspirantes a algunos
de los regímenes no contributivos.
El
investigador de la Universidad de Pittsburgh, Carmelo
Mesa-Lago, concluyó en su “Análisis
económico de los sistemas de pensiones en Costa
Rica y recomendaciones para su reforma”:
En
resumen, los regímenes especiales de pensiones
no son viables financieramente, su sistema de beneficios
es injustificable desde un punto de vista de equidad,
su costo para el Estado es enorme y creciente, su
impacto en la distribución del ingreso es regresivo,
los mismos provocan un efecto de demostración
perverso para el resto de la seguridad social y tienen
el potencial para desestabilizar la economía
del país (2).
Así
como ésta, fueron muchas las manifestaciones alarmantes
sobre los regímenes de pensiones en el país,
que llevaron a la imperante decisión de reformarlos;
no obstante, el pueblo continúa en una crisis de
opiniones a favor y en contra de tales cambios, que han
dado como consecuencia un sentimiento de confusión
e inseguridad, especialmente en las clases populares.
La
revista Actualidad Económica en su Sección
Especial por Cinthya Arias Leitón y Shirley Saborío
Marchena, presenta un estudio bastante objetivo y serio
sobre esta problemática; y menciona que las mayores
críticas que se han hecho a los regímenes
que se basan en el sistema de reparto son la no creación
de un verdadero fondo por parte del Estado y por ende
la ausencia de rendimientos que le permitieran financiar
a futuro las pensiones venideras, la amplitud de los
beneficios, como el otorgamiento del derecho sucesorio
de la pensión en forma muy amplia y el sistema
de revalorizaciones.
No
obstante que el clima en que se encontraba el sistema
de pensiones parecía justificar plenamente su
reforma, las críticas no se dejaron esperar.
El señor Edilberto Escobar denuncia que la nueva
Ley N°7531 y su Reglamento “legal e históricamente
son contrarias a todo principio de derecho adquirido”
(3). De igual forma, Ricardo Gutiérrez, de la
Asociación Nacional de Educadores, solicitó
al gobierno que se respeten los derechos adquiridos
de los docentes y se aclare la situación en que
quedaron cinco mil maestros con licencias especiales,
según un reportaje de Ivannia Varela del periódico
La República (4).
Aún
en la actualidad se mantiene esta disputa sobre el nuevo
régimen y existe una gran incertidumbre sobre
cuáles puedan ser los efectos a largo plazo de
estas reformas.
1.2.1.
El caso chileno
En 1924 Chile pone en marcha el primer programa de seguridad
social de Latinoamérica, con pensiones que cubrían
vejez, incapacidad, muerte, subsidios por enfermedad
y beneficios de salud.
El
sistema no presentó algunos defectos, como por
ejemplo, que no beneficiaba a toda la población
activa y se privilegiaba injustamente a ciertos sectores
laborales, por lo cual, con el paso del tiempo se empezaron
a acumular una serie de problemas, entre los que se
puede mencionar:
-
Falta de seguridad social, debido a diferentes sistemas
para diferentes ocupaciones. El grupo más
perjudicado fue el de los trabajadores manuales.
-
Existencia de beneficiarios de más de una
jubilación, especialmente del sector público.
-
Edad mínima de jubilación muy baja.
-
Evasión previsional creciente.
-
Erosión inflacionaria de las carteras previsionales.
Hacia
1980, el sistema estaba en completa crisis, y el Estado
tenía que auxiliar de manera creciente a los
distintos organismos previsionales.
El
27 de enero de 1993, entraron en el Congreso reformas
a un conjunto de leyes, paquete que se conoce en Chile
como Proyecto de Ley sobre el Mercado de Capitales.
El
nuevo sistema previsional chileno se basa en la capitalización
individual del ahorro previsional de los afiliados.
Este ahorro, en la forma de aportes mensuales, vencidos
y consecutivos, como proporción del ingreso del
afiliado, se registra en una cuenta individual, la cual
capitaliza gracias a la rentabilidad que obtiene el
fondo de pensiones de los papeles que componen su cartera.
Los
aportes más importantes de este nuevo sistema
son:
a)
Diez por ciento (10%) del ingreso mensual imponible,
destinado a la cuenta de capitalización individual,
para financiar la pensión de vejez y la de
supervivencia.
b) Un aporte adicional, alrededor del 3% del ingreso
mensual imponible, destinado a pagar la comisión
de la administradora elegida por el afiliado. Cubre
el seguro de invalidez y supervivencia (fallecimiento),
así como la estructura de costos y beneficios
de la administradora de fondos de pensión.
c) A los afiliados que registren aportes previos a
su ingreso en el sistema de capitalización,
el Estado chileno les reconoce sus aportes mediante
un bono de reconocimiento, el cual se reclama cuando
se reconoce la pensión por vejez, por invalidez
o por supervivencia.
d) El beneficiario puede aportar más que lo
que proviene del cálculo de su ingreso imponible.
Pero hay un límite de aporte, que viene calculado
mensualmente por la autoridad de control.
Este
sistema estableció como edad mínima para
jubilarse, 65 años para los varones y 60 años
para la mujer.
La
jubilación, o pensión por vejez, se concede
al afiliado una vez cumplida la edad fijada, y recibe
la pensión periódica, ajustada por inflación.
Las pensiones por invalidez requieren un dictamen previo
de una junta médica designada por la superintendencia
de Administradoras de fondos de pensión; mientras
que las pensiones por supervivencia se conceden a los
familiares directos que dispone la ley por fallecimiento
del beneficiario.
Es
de importancia destacar que la reforma previsional de
Chile, que sustituye un sistema de reparto estatal por
uno privado de capitalización, y eliminó
el aporte patronal, tiene todavía un déficit
del 4% de Producto Bruto en concepto de pasivos ya existentes
al momento de la reforma. El desequilibrio fiscal requerirá
veinte años para su eliminación.
1.3
Delimitación del problema
1.3.1 Problema
Tomando en cuenta que la actual reforma a la Ley de
Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional comprende
cambios drásticos en diferentes áreas
de la misma, como los son el aumento en la edad mínima
para jubilarse y el incremento en las cotizaciones obligatorias,
entre otros, se hace evidente que el problema principal
que interesa en este estudio es:
¿Cuáles
son las consecuencias y posibles implicaciones a nivel
socio económico que se pueden llegar a presentar
como resultado de la reforma a la Ley de Pensiones
y Jubilaciones del Magisterio Nacional?
1.3.2
Subproblemas
De esta situación se derivan varias interrogantes
que vale la pena analizar, a fin de tener una visión
amplia y objetiva de todo el asunto que nos ocupa. Algunas
de ellas son:
a.
¿Qué derechos de los docentes se ven
afectados por la reforma a la Ley de Pensiones y Jubilaciones?
b. ¿Qué ventajas y desventajas ofrece
a los educadores el cambio de un sistema de reparto
a un sistema de capitalización?
c. ¿En qué medida la nueva Ley elimina
las posibilidades de abusos como los que se dieron
en el pasado?
1.4
Justificación
Son muchas las situaciones que se han estado presentando
en el país y que han motivado la iniciativa de
este estudio; una de ellas, de gran importancia, es la
inconformidad que los docentes han manifestado aún
antes de que se aprobara esta Ley. En el año 1995
los educadores, apoyados por las organizaciones sindicales
y otras asociaciones, organizaron una huelga que puso
al país en una situación de crisis en la
que salieron perjudicados especialmente los estudiantes,
además muchos maestros no recibieron sus salarios,
en detrimento de la economía familiar, y los políticos,
como de costumbre, aprovecharon el conflicto para llevar
“agua a sus molinos”. No obstante, aún
en 1997, el problema sigue en pie, y los medios de comunicación
constantemente presentan las gestiones que realizan líderes
de las organizaciones magisteriales ante la Asamblea Legislativa,
y ante la Sala Constitucional, continuando la lucha por
devolverle al maestro una serie de derechos adquiridos
y privilegios, que ellos alegan que se les arrebataron
con la actual reforma.
No
cabe duda de que este asunto ha provocado una verdadera
polémica y una guerra de intereses en el país,
por lo que resulta muy interesante hacer un estudio
exhaustivo sobre las muy diversas razones que han alegado
tanto los educadores y sus líderes, como los
representantes de la Junta de Pensiones, los legisladores
y los funcionarios del Ministerio de Trabajo y demás
órganos del Estado que han tenido alguna intervención
en este problema.
Solamente
mediante un análisis objetivo, tomando en cuenta
los intereses y opiniones de todas las partes involucradas,
se puede llegar a tener una visión real de este
problema y poder recomendar seriamente posibles soluciones
que ayuden a un acuerdo justo con respecto al conflicto.
2.
Algunos aspectos teóricos
2.1 Estructura de un régimen de pensiones
La estructura de un régimen de pensiones depende
de muchos factores, en especial, hay que tomar en cuenta
si es un sistema de reparto o de capitalización.
Cabe aclarar, que dentro de estos modos también
hay muchas variantes que pueden alterar la estructura
o composición del sistema.
En
términos generales se pueden mencionar tres componentes
de suma importancia para el óptimo rendimiento
de un fondo de pensiones:
-
Formas de financiamiento
-
Inversión y capitalización
-
Administración y supervisión
2.1.1.
Formas de financiamiento
Hay diversos puntos de vista entre los que sobresalen
el macroeconómico, el financiero y actuarial,
en el marco de lo que se llama administración,
técnica y doctrina de la seguridad social.
En
la búsqueda de las fuentes de financiamiento
más apropiadas, el propósito fundamental
ha de ser que éstas sean sustentables, lo cual
señala un proceso de optimización en torno
a variables y condiciones relacionadas con la calidad
de dichas fuentes y con las necesidades de protección
a brindar.
La
solvencia del régimen depende del equilibrio
que se obtiene al adoptar un conjunto de técnicas
y principios que relacionan los ingresos y los egresos.
Este equilibrio garantizará que en todo momento
se contará con los medios económicos para
hacer frente a las obligaciones.
2.1.2.
Inversión y capitalización
Las inversiones representan un instrumento muy importante
para los sistemas de pensiones, ya que además
de garantizar la solvencia del sistema, cumplen la misión
de beneficio social y desarrollo económico, tanto
para los beneficiarios del régimen como para
la nación en general, por esta razón,
las inversiones de los recursos de los fondos destinados
al pago de pensiones, deberán buscar el óptimo
equilibrio entre seguridad, rentabilidad, liquidez y
beneficio social.
La
distribución de las inversiones podrían
darse a través de instrumentos como los siguientes:
-
Instrumentos de corto plazo
-
Bonos de largo plazo
-
Hipotecas
-
Bienes raíces
-
Acciones
-
Otros fondos
-
Depósitos y bonos bancarios
-
Instituciones financieras
-
Títulos
-
Banco Central
2.1.3.
Administración y supervisión
La administración de los regímenes tradicionalmente
se ha dividido en dos grandes modelos: la administración
estatal y la privada. En la práctica se observa
que, generalmente los sistemas se administran estatalmente,
pues la seguridad social es una obligación del
Estado. Sin embargo, en muchos países los regímenes
bajo la administración del Estado han caído
en crisis severas o incluso algunos han colapsado, por
lo que las tendencias recientes son hacia los regímenes
autofinanciables en donde su administración es
privada, dejando al Estado un papel de vigilancia y
de control sobre estas administraciones.
Las
características de la administración de
los regímenes de pensiones va a devenir de la
legislación y la correspondiente reglamentación
que las ampare. El Poder Legislativo debe ser cuidadoso
a la hora de crear leyes en esta materia, ya que deberán
éstas ser lo suficientemente amplias, flexibles
y futuristas, para permitir al administrador regular
las políticas de conducción según
las necesidades a las que se enfrente. Mediante la ley
se tendrá que definir las estructuras necesarias,
sus funciones, las políticas de cotizaciones,
perfiles de beneficios y medidas de control correspondientes.
También deberá preverse cuál será
la estructura orgánica con la que cuente el sistema,
aspecto que se considera de vital importancia, así
como un equipo humano y material ejecutor de esas políticas,
regulando todo por una entidad competente superior.
Es
indispensable que exista un ente regulador y fiscalizador
que bien puede ser llamado Superintendencia de Fondos
de Pensiones, la cual debe contar con un marco jurídico
que la respalde y garantice que los fondos de pensiones
sean independientes de su administración, y que
se cumplan las pautas dictadas por la Superintendencia
en cuanto a rentabilidad y riesgo de fondos.
2.2.
Sistemas de reparto y capitalización
2.2.1. Sistema de reparto
La característica más relevante de este
sistema es que su administración financiera está
en manos del Estado y por ende, el pago de dichas prestaciones
se efectúa con cargo al Presupuesto Nacional.
Bajo
el sistema de reparto puro o simple se espera que los
ingresos de un determinado año sean iguales a
los egresos esperados de ese mismo período, es
decir, que se dé año a año un equilibrio
financiero. Como consecuencia no hay ningún tipo
de capitalización y el futuro del monto de las
pensiones suele crecer hasta alcanzar niveles de cotización
individuales inaceptables.
En
este sistema se pueden destacar tres acepciones: reparto
por la forma de financiamiento, reparto como mecanismo
de transferencia de recursos y reparto como mecanismo
de seguro social.
Como
reparto por la forma de financiamiento se conoce el
sistema bajo el cual la clase activa contribuye a pagar
las jubilaciones y las pensiones de la clase pasiva,
a través de los aportes mensuales obligatorios
que realizan en proporción a sus ingresos. El
afiliado que está trabajando acumula derechos
futuros a prestaciones jubilatorias, pero no acumula
recursos. De manera que los activos esperan que las
generaciones futuras les paguen sus jubilaciones, de
la misma manera que ellos hacen en el presente con la
actual clase pasiva. A este sistema se le denomina también
pay as you go o de financiamiento sobre la marcha.
Algunas
de las debilidades de este sistema es que depende de
variables demográficas y económicas como
lo son las expectativas de vida, el nivel de actividad,
la estructura de remuneraciones, la tasa de inflación
y el déficit público, para administrar
los recursos entrantes en el sistema y los salientes
para el pago de la clase pasiva.
Otro
problema que presenta es la dificultad de asegurar que
este sistema será equitativo socialmente. Hay
grupos que presentan tratamientos diferenciales o jubilaciones
anticipadas o manejo de fondos por parte del gobierno
de turno. En la práctica se convirtió
en una fuente de financiamiento a los gobiernos de turno,
que aprovecharon esta debilidad para resolver problemas
de caja a corto plazo.
El
sistema de reparto como mecanismo de transferencia de
recursos se refiere a la redistribución del ingreso,
en donde se transfieren los recursos, en general, de
los más pudientes a los más necesitados.
Esta acepción resulta operativa para un sistema
previsional que determine un explícito mecanismo
de transferencia de ingresos de ciertos grupos sociales
a otros.
El
reparto como mecanismo de seguro social es la forma
en que la sociedad enfrenta el problema de la incertidumbre
y el riesgo. Se establece, por ejemplo, un régimen
de pensión por invalidez. Es una forma de seguro
social.
2.2.2.
Sistema de capitalización
En este sistema, los agentes económicos activos
acumulan recursos, capitalizándolos, depositando
sus aportes en un fondo, que posteriormente será
utilizado para pagar las pensiones de quienes contribuyeron.
Este sistema requiere la presencia de tres factores:
-
Una sociedad administradora del Fondo.
-
Una estructura de cuentas individuales de capitalización,
que vienen a ser como cajas de ahorro, de las cuales
no se pueden hacer extracciones hasta el momento
en que la persona se jubila o se producen contingencias
que lo invalidan, o fallece y sus herederos reciben
la pensión correspondiente. En estas cuentas
se registran los sucesivos aportes que se acumulan,
y en ellas se incorpora también el producido
o rentabilidad, proporcional a cada beneficiario,
de los activos financieros que se han constituido
en el fondo de jubilaciones y pensiones.
-
Una cartera de activos financieros, el fondo de
jubilaciones y pensiones, que es propiedad de los
beneficiarios y objeto de administración
por parte de la junta.
2.3.
Regímenes de pensiones existentes en Costa Rica
Hasta 1992, existían en Costa Rica cerca de 20
regímenes, de los cuales muchos de ellos no eran
contributivos y carecían de regulaciones apropiadas.
Mientras que los contributivos otorgaban beneficios
desproporcionados y con escasos requisitos. El alto
costo que esto significaba debía ser cubierto
en gran parte por el Estado desequilibrando aún
más las finanzas del mismo. Esta fue una de las
razones por las que se llamó al problema de las
pensiones “uno de los disparadores del gasto”.
Según el economista Eduardo Lizano, durante 1994
el gobierno debió desembolsar 9.000 millones
de colones más que un año atrás
por concepto de pensiones.
Fue
por estas razones, que en 1992, se realizó la
reforma al régimen de pensiones con cargo al
Presupuesto Nacional, a través de la denominada
Ley Marco de Pensiones, en el cual se unificaron los
siguientes regímenes:
-
Régimen de Pensiones y Jubilaciones de Hacienda
y del Poder Legislativo.
-
Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes.
-
Régimen de Pensiones y Jubilaciones de Empleados
de Comunicaciones.
-
Régimen de Pensiones y Jubilaciones de funcionarios
del Registro Nacional.
-
Régimen de Pensiones e Indemnizaciones de
Guerra.
-
Régimen de Beneméritos de la Patria.
-
Régimen de Expresidentes.
La
nueva Ley estableció que todo nuevo trabajador
del Estado ingresaría al Régimen de Invalidez,
Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social,
con excepción de los nuevos empleados del Magisterio
Nacional, los cuales cuentan con el Régimen de
Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.
También
existen en Costa Rica los regímenes del Poder
Judicial y de los Diputados y Presidentes de la República.
Más recientemente se creó el Régimen
Complementario Obligatorio con la Ley de Protección
al Trabajador en 1998, como un sistema de capitalización
que complementa los sistemas existentes.
2.4.
Régimen del Magisterio Nacional
El régimen del Magisterio se remonta a 1886,
con la Ley General de Educación Común.
Sin embargo, desde entonces ha sufrido una serie de
modificaciones que lo llevó a no poseer una edad
mínima para el retiro y a que la pensión
llegara a ser equivalente al 100 % del mejor salario
de los últimos 5 años, independiente del
origen del mismo. Este fue uno de los portillos que
más aprovecharon quienes abusaron de los beneficios
de este sistema.
Con
la Ley N°7268 de 1991, se eliminaron algunos de
los problemas financieros que se derivaban de lo anterior,
pero no lo suficiente, pues no fueron modificados los
requisitos de elegibilidad ni muchos otros aspectos
importantes que se analizarán más adelante.
Cabe
mencionar que hasta ese momento se crea el fondo de
pensiones del Magisterio como tal, pues anteriormente
los recursos eran manejados por el Estado, quien nunca
creó el fondo correspondiente, por lo que la
capitalización de los recursos fue nula.
2.4.1.
Aspectos relevantes de la Ley N°2248
Esta Ley fue promulgada el 5 de setiembre de 1958 y
se basa en un sistema de reparto. No obstante ha sufrido
varias reformas, los derechos adquiridos por las personas
que amparaba esta Ley, permanecen inalterables con excepción
de la cotización y de los procedimientos para
la concesión de los derechos, aún cuando
la persona decida mantenerse laborando.
Las personas que pertenecen a este régimen son:
-
Jubilados y pensionados actuales.
-
Trabajadores de la educación nacidos antes
del 1 de agosto de 1965 o que se integraron a laborar
por primera vez antes de julio de 1992 para el Magisterio.
La Ley N°2248 ofrecía los siguientes beneficios:
a)
Jubilación Ordinaria: para quienes alcanzaran
24 años y 6 meses o 29 años y 6 meses
de servicio en la Educación Nacional.
b) Pensión Ordinaria por Edad: se otorgaba
a quien alcanzara 60 años de edad con un mínimo
de 10 años de servicio.
c) Pensión Extraordinaria: se concedía
a quien habiendo laborado un mínimo de tres
años, sufriera enfermedad que le incapacitara
en un 66 % o más para el ejercicio de sus labores,
valorado por la Caja Costarricense de Seguro Social.
d) Pensión por Sucesión: es el derecho
que se otorga a los sobrevivientes de trabajadores
de la educación pensionados o con derecho a
ello, en razón del 100 % del monto que disfrutaba
o hubiera correspondido al fallecido.
La
Ley no estableció edad de retiro sino únicamente,
número de años de servicio. Además
ofrecía una serie de bonificaciones:
a)
Zona incómoda e insalubre, Enseñanza
Especial u Horario Alterno: por cada año laborado
en una o más de estas condiciones se otorgaba
una bonificación de 4 meses, o lo que es lo
mismo: por laborar 10 años consecutivos o 15
alternos en estas condiciones, la persona se ganaba
5 años, o sea, se habilitaba para jubilarse
a los 25 años de servicio.
b) Artículo 32: bonificaciones de los meses
laborados que superan 9 meses (puesto administrativo
o universitario), por año. Este beneficio se
reconoce hasta el 18 de mayo de 1993.
El
salario de referencia para la asignación del monto
de pensión según esta Ley, modificada por
la Ley N°6997, fue el mejor salario de los últimos
5 años, sujeto a las deducciones de Ley.
La
Ley N°2248 estableció que las revaloraciones
a las pensiones y jubilaciones se efectuaría
“en el mismo monto y en la misma forma”
que a los servidores activos.
2.4.2.
Aspectos relevantes de la Ley N°7268
Esta Ley, promulgada el 19 de noviembre de 1991, estuvo
vigente entre el 19 de mayo de 1993 y el 13 de enero
de 1997.
Quedan
cubiertos por esta Ley los trabajadores de la educación
que cumplen con los requisitos y alcanzan su derecho
jubilatorio entre el 19 de mayo de 1993 y el 13 de enero
de 1997.
Algunos
de los beneficios que otorgaba son:
a)
Jubilación Ordinaria: para quienes alcanzan
24 años y 6 meses o 29 años y 6 meses
de servicio.
b) Pensión Ordinaria por Edad: se otorgaba
a quienes alcanzaren un mínimo de 20 años
de servicio y 60 años de edad.
c) Pensión Extraordinaria: para quienes habiendo
laborado un mínimo de 3 años en el ejercicio
de sus labores y se vean afectados por enfermedad
que le incapacite en al menos un 66 %.
d) Pensión por Sucesión: los sobrevivientes
de un servidor o pensionado fallecido, gozarán
del 75 % del monto que disfrutaba o hubiere disfrutado
el causante.
Esta
Ley tampoco estableció edad de retiro, sino años
de servicio para obtener el derecho. Las bonificaciones
quedaban iguales a las que otorgaba la Ley N°2248,
con excepción de la que otorgaba el artículo
32, la cual queda eliminada. Sin embargo, los meses laborados
que exceden los nueve meses por año, se acumulan
hasta dicha fecha.
El
salario de referencia para asignar la pensión
es el promedio de los 12 mejores salarios de los últimos
24 meses, sujeto a las deducciones de Ley.
Esta
Ley estableció que las revaloraciones a las pensiones
y jubilaciones se efectuaría “en el mismo
monto y en la misma forma” que a los servidores
activos.
También
ofrece una bonificación adicional para quienes,
una vez que adquieren el derecho, continúen ininterrumpidamente
el ejercicio de sus labores. El mismo es de un 5.6 %
sobre el monto asignado por cada año laborado
de más.
En
realidad, ninguna condición les ha sido modificada
en términos de años de servicio, monto
de la pensión o sistema de ajuste por concepto
de costo de vida. En término de procedimiento,
la Junta declara el derecho, el cual requiere de aprobación
final de parte de la Dirección Nacional de Pensiones
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
2.4.3.
Aspectos relevantes de la Ley N°7531
Esta Ley fue promulgada el 15 de julio de 1995 y rige
a partir del 13 de enero de 1997. Quedan amparados bajo
esta Ley aquellos trabajadores de la educación
nacidos después del 1 de agosto de 1965, independiente
de la fecha en que ingresó al Magisterio, o que
ingresaron por primera vez a laborar al Magisterio después
del 15 de julio de 1992, independiente de la fecha de
nacimiento.
Los
beneficios que establece esta Ley son los siguientes:
a)
Prestación por vejez o jubilación
ordinaria: obtendrá este derecho quien acumule
360 cuotas después del 13 de enero de 1997
hasta el 2000. Posteriormente, el número
de cuotas se incrementará en 8 cuotas por
cada año hasta el 2005, de la siguiente manera:
-
Al año 2001 requerirá de 368 cuotas
-
Al año 2002 requerirá de 376 cuotas
-
Al año 2003 requerirá de 384 cuotas
-
Al año 2004 requerirá de 392 cuotas
-
Al año 2005 requerirá de 400 cuotas
b) Prestación por vejez o Pensión Ordinaria
por Edad: Requiere de 240 cuotas y 60 años
de edad simultáneamente.
c) Prestación por Invalidez: corresponde a
la pensión extraordinaria y se otorga a la
persona que, con un mínimo de 3 años
de servicio, ve disminuidas sus capacidades en un
66 % o más.
d) Prestación por sobrevivencia o Pensión
por Sucesión: la sucesión se otorga
a los beneficiares, en razón de un 80 % del
monto que disfrutaba o le hubiera correspondido al
fallecido.
En
este nuevo régimen aún no se tiene definido
la edad de retiro, el monto de la pensión y los
mecanismos de revaloración.
2.5.
Sobre los derechos adquiridos
Sobre el particular, el autorizado autor Eduardo García
Maynez, en su libro Introducción al Estudio del
Derecho, dice:
Suele
considerarse a Merlín como el expositor más
brillante de esta doctrina. Según el citado
jurista, una ley es retroactiva cuando destruye
o restringe un derecho adquirido bajo el imperio
de una ley anterior. No lo es, en cambio, si aniquila
una facultad legal o una simple expectativa. La
tesis gira alrededor de tres conceptos fundamentales,
a saber: el derecho adquirido, el de la facultad
y el de la expectativa. “Derechos adquiridos
son aquellos que han entrado en nuestro dominio
y, en consecuencia, forman parte de él y
no pueden sernos arrebatados por aquel de quienes
lo tenemos (5).
El
tema del derecho adquirido es desarrollado por la Procuraduría
General de la República, mediante Dictamen C-065.92,
al afirmar que:
La
noción de derecho adquirido es de por sí
compleja y controversial, en la doctrina, pues “al
relacionar el concepto de derecho adquirido con
los efectos retroactivos de las leyes se termina
en un callejón sin salida, en un insalvable
circulo vicioso: una ley nueva no puede violar derechos
adquiridos; los derechos adquiridos son los que
están fuera del alcance de las leyes nuevas...”
(Los derechos adquiridos de los funcionarios, Nieto
Alejandro; Revista de Administración Pública,
N°39, setiembre-diciembre, 1962, Madrid, pc,
247). Por ello se ha llegado a afirmar el carácter
accesorio y derivado que tiene el derecho subjetivo,
pues como afirma el autor español J.A. García-Trevijano
Fos: “...no hay una clase de derechos subjetivos
llamados “adquiridos”, como pueden ser
los patrimoniales o los de personalidad. Se trata
al contrario, de derechos de la clase que sean (normalmente
patrimoniales), que en un “determinado momento”
toman la característica de “adquiridos”,
pero debiendo siempre distinguirse la naturaleza
del derecho y su clase, de una parte, y su cualidad
de derecho adquirido, de otra. El concepto de “adquirido”
dado a un derecho es una cualidad añadida
al derecho que se trate. Por eso no puede hablarse
de puridad de derechos como categoría dogmática,
sino de la cualidad de ciertos derechos de tomar
el derecho de adquiridos. Su carácter accesorio
aparece porque derivan siempre de alguna modificación
del ordenamiento. Si ésta no se produce,
carece de fundamento su concepto”. (Tratado
de Derecho Administrativo, Editorial Revista de
Derecho Privado, Madrid, 1970, Tomo III, Vol I,
pc. 454)...Este panorama jurisprudencial no permite
llegar a una conclusión clara en torno al
tema sometido a consulta, lo que obliga al operador
del Derecho (tanto en sede de la administración
asesora o de la administración activa) a
encontrar una respuesta bajo la orientación
de que se está en presencia de un fenómeno
de hermenéutica jurídica por el cual,
la interpretación y aplicación que
se le de a la normativa legal de referencia debe
procurar el respeto del derecho fundamental que
está en juego (pro libertatis)”.
Con
base en el concepto anterior, conviene destacar que
en materia de seguridad social, el derecho de jubilación
nace, como bien lo ha desarrollado la Sala Constitucional,
en el momento mismo en que se cumple con los requisitos
mínimos previstos por la ley para cada clase
de beneficio en particular. Resulta oportuno ahora,
enlazar esa noción de “derecho adquirido”
con el principio de irretroactividad de la ley. Sobre
este concepto, escribe el autor Carlos Mauchet lo siguiente:
Cuando
aparece una nueva norma jurídica es preciso
determinar su alcance respecto a los hechos realizados
o a las situaciones existentes antes de su sanción,
en otros términos, se hace necesario precisar
el campo de aplicación del nuevo orden jurídico:
si se rige hacia el pasado, si solamente mira al
futuro o si comprende algunas situaciones nacidas
bajo la vigencia del sistema anterior, pero que
no han producido todavía sus efectos cuando
el nuevo aparece. Es lógico entonces llegar
a la conclusión de que las normas no pueden
alterar o modificar los hechos producidos antes
de su vigencia, es lo que se llama irretroactividad
del derecho (6).
Así
las cosas, debe entenderse que hay que reconocer que
la entrada en vigencia de una disposición legal
no implica necesariamente que deje de tener rigor la
reformada o derogada para las situaciones de su tiempo,
y de igual forma, que la abrogación de una ley
no implica que la nueva se sustituya en todo, y para
todo, a aquella abrogada. En otras palabras, la incorporación
que se haga de determinado derecho al patrimonio de
su titular bajo el imperio de una ley, produce que a
futuro ninguna ley puede extraerlo, de ahí su
calificativo de “adquirido”.
3.
Análisis de Resultados
3.1 Derechos de los docentes afectados por la nueva
ley
3.1.1. Tiempo de servicio
Con la legislación anterior, el trabajador podía
pensionarse al ajustar 30 años de servicio, esta
ley no establecía edad de retiro sino sólo
número de años de servicio. Mientras que
con la nueva ley, la situación del beneficiario
ha cambiado. En el Régimen de Capitalización,
el cual es de adscripción voluntaria, quedan
cubiertas todas las personas que se desempeñen
en el Magisterio Nacional y hayan sido nombrados por
primera vez con posterioridad al 14 de julio de 1992
o hayan nacido el 1° de agosto de 1965 o en fecha
posterior. Estas personas deberán acumular 360
cuotas después del 13 de enero de 1997 hasta
el año 2000. Posteriormente, el número
de cuotas se incrementará en 8 cuotas por cada
año hasta el 2005, de modo que para entonces
el número de cuotas será de 400, lo que
equivale a 33 años y unos 3 o 4 meses. Esto deja
ver una situación de desventaja con respecto
a los beneficios de la ley anterior.
3.1.2.
Ámbito de cobertura
El artículo 7° de la sección II de
la ley # 7531, cubre bajo este régimen de capitalización
a todas las personas que se desempeñen en el
Magisterio Nacional y hayan sido nombradas por primera
vez con posterioridad al 14 de julio de 1992 o hayan
nacido el 1° de agosto de 1965 o en fecha posterior.
Este canon transgrede los artículos 33 y 34 de
la Constitución Política, en virtud de
que la pertenencia a este Régimen se debe realizar
a partir de la fecha de ingreso y no con referencia
a la edad, habida cuenta que tal premisa consiste en
una discriminación injusta e irracional, contraria
al principio de igualdad, y que violenta además
el derecho adquirido de pertenencia al Régimen
a partir del momento en que se ingresa al mismo.
3.1.3.
Modificación en las cotizaciones
El numeral 16 dice que la Junta de Pensiones y Jubilaciones
del Magisterio Nacional podrá ajustar las cotizaciones
de los funcionarios activos asegurados, cuando así
lo recomienden los estudios actuariales y previa autorización
de la Superintendencia General de Pensiones. Este artículo
transgrede los cánones 33 y 121 inciso 13 de
la Constitución. El primero en cuanto a que se
rompe la igualdad ante las cargas, en razón de
que a la parte más débil de la relación
laboral se le puede imponer vía decreto, un aumento
en la cotización que debe satisfacer para el
mantenimiento del sistema; mientras que para el empleador
la modificación de su aporte se le cubre con
el fuero de la reserva de ley. Esta desproporcionalidad
y desigualdad ya ha sido en forma reiterada señalada
por la Sala IV, en especial cuando se evacuó
la Consulta de Constitucionalidad que motivó
el Voto 1921-91, en donde se dice que bien puede establecerse
un límite máximo, pero que es arbitrario
autorizar exceder ese techo como ocurre en los artículos
de comentario. Tenemos así entonces que ese aumento
en la contribución debe tener reserva de ley
para todas las partes que deban satisfacerla o, a lo
sumo, enunciar el máximo al que la misma pueda
ascender, lo cual no ocurre en el presente caso, al
contrario de lo que sí previó el artículo
12 de la Ley # 7268.
El
Transitorio I pone de relieve que la diferencia entre
la cotización del trabajador y empleador con
respecto al Estado, constituye una burla al principio
general de una cotización “tripartita”,
máxime aún si le agregamos la discriminatoria
cotización adicional, por un plazo de 10 años
a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, de un
2,25 % que contiene el Transitorio Y. Así en
total, trabajador, empleador cotizarán en principio,
dado que el artículo 16 faculta el ajuste, con
un 8 % del salario cada parte, mientras que el Estado
lo hará con un 0,25 %. Es evidente que no existe
relación alguna entre un 8.00 % y un 0.25 %,
razón por la que resulta claramente inconstitucional
al burlar la exigencia del numeral 73 de la Carta Magna.
También
el porcentaje adicional de cotización equivalente
a un 2,25 % de los salarios devengados contraviene los
numerales 33 y 73 constitucionales, habida cuenta que
no se constituye como aporte para derivar beneficios
futuros. Esa “solidaridad” que pretende
la norma no responde a la solidaridad social desarrollada
en el Voto 5261-95 de 15:27 hrs. del 26 de setiembre
de 1995, por parte de la Sala Constitucional cuando
expresa:
El
derecho fundamental a la jubilación, se refleja
en el deber social del Estado de proteger a quien
ha producido beneficio común con su trabajo,
a quien la sociedad debe el reconocimiento de esta
deuda que tiene con él. Esto obedece a la
materialización de la solidaridad humana,
la seguridad social y la justicia social consagrada
en los artículos 73 y 74 de la Constitución
Política. (En este sentido ver sentencias
N°3878-93 de las 8:27 hrs. del 12 de agosto
de 1993, N°4033-93 de las 9:45 hrs. del 20 de
agosto de 1993, N°5125-93 de las 11:48 hrs.
del 15 de octubre de 1993 y N°1225-91 de las
11 hrs. del 28 de junio de 1991).
Se
indica igualmente en forma contraria al principio de
igualdad que contiene el canon constitucional N°33,
que esta contribución especial regirá
solamente durante los diez años inmediatos posteriores
a la vigencia de esta ley.
Es
evidente el trato desigual para quienes actualmente
están dentro del Régimen con respecto
a los que ingresarán después de 8, 9 o
más años, contados a partir del 13 de
julio de 1995.
3.1.4.
Cuantía de las prestaciones
El artículo 43 de la ley en cuestión,
contempla la cuantía básica de las prestaciones
por vejez, con relación a los numerales 37 y
38. Ese monto del 80 %, producto del promedio de los
mejores 48 salarios de los últimos 60 mese, violenta
el numeral 34 de la Constitución Política,
al destinar en realidad tan solo el 50 a lo sumo el
55 % del salario del servidor activo como monto de jubilación,
según estudios del propio Lic. Fabio Durán
Valverde, Jefe del Departamento Actuarial de la Caja
Costarricense del Seguro Social, el porcentaje de la
tasa de reemplazo corresponde al 54 %. No se justifica,
que si el trabajador de la educación ingresó
al Régimen cuando éste le garantizaba
el 92 %, según la Ley # 7268, con una cotización
del 7 % de su salario en lo que a él respecta,
que hoy día con una cotización entre el
10 y el 16 % de su salario, la tasa de reemplazo se
circunscriba al 50 o 55 %. No existe gradualidad alguna,
se trata de una variación en las condiciones
para acceder a la jubilación abiertamente irracional,
arbitraria, que de cierto modo viene a tornar nugatorio
este derecho consagrado constitucionalmente.
3.1.5.
Distribución de las Cotizaciones
El artículo 70 de la Ley de Pensiones del Magisterio
Nacional, establece las cotizaciones que deben aportar
los funcionarios a favor del Estado, tanto activos como
pensionados, sea que hayan adquirido su derecho al amparo
de esta ley # 7531, o de cualquiera de las anteriores,
sean estas la # 2248 o la 7268 y su reforma.
Si
bien con respecto a la cotización la Sala Constitucional
en sentencia N°1925-91 ha dicho que todas las personas
incluidas dentro del Régimen, deben repartirse
las cargas, empleado, patrono y Estado, para que el
sistema sea autosuficiente; lo cierto es que lo que
se establece en este artículo parece ser irracional,
desproporcionado y confiscatorio, lo que la agrava si
pensamos en un aumento por razones actuariales, pues
ninguna contrapartida existe con los restantes obligados,
debido a la ausencia de cotización para el patrono
y Estado como tal, contraviniendo los dispuesto en los
artículos 33, 45 y 73.
Es
importante mencionar que el numeral 70 de la Ley # 7531
roza abiertamente con el artículo 71 del Convenio
102 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), relativo a la norma mínima de la seguridad
social, que para su análisis se transcribe:
1.
El costo de las prestaciones concedidas en aplicación
del presente Convenio y los gastos de administración
de estas prestaciones deberán ser financiadas
colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos,
o por ambos medios a la vez, en forma que evite
que las personas de recursos económicos modestos
tengan que soportar una carga demasiado onerosa
y que tenga en cuenta la situación económica
del Miembro y la de las categorías de personas
protegidas.
2. El total de cotizaciones de seguro a cargo de
los asalariados protegidos no deberá exceder
el 50 % del total de recursos destinados a la protección
de los asalariados y de los cónyuges y de
los hijos de éstos. Para determinar si se
cumple esa condición, todas las prestaciones
suministradas por el Miembro, en aplicación
del presente Convenio, podrán ser consideradas
en conjunto, a excepción de las prestaciones
familiares y en caso de accidente del trabajo y
enfermedades profesionales, si estas últimas
dependen de una rama especial.
3. El miembro deberá asumir la responsablilidad
general en lo que se refiere al servicio de prestaciones
concedidas en aplicación del presente Convenio
y adoptar, cuando fuera oportuno, todas las medidas
necesarias para alcanzar dicho fin; deberá
garantizar, cuando fuere oportuno, que los estudios
y cálculos actuariales necesarios relativos
al equilibrio se establezcan periódicamente
y, en todo caso, previamente a cualquier modificación
de las prestaciones, de la tasa de las cotizaciones
del seguro o de los impuestos destinados a cubrir
las contingencias en cuestión (8).
Al
no exigir el mencionado artículo 70, como tampoco
aparece en ninguna otra disposición, cotización
alguna por parte del patrono y el Estado como tal, la
contribución al Régimen la asume el beneficiario
en una proporción equivalente al 100 %, es decir,
como la ley exige sólo su cotización,
sufraga el costo total del Régimen. Esta norma
resulta contraria a la disposición 102 del Convenio
OIT.
Sobre
el particular debe referirse parte del Voto 5261-95
de las 15;27 hrs. del 26 de setiembre de 1995, por parte
de la Sala Constitucional cuando expresa:
Se
hace más que notorio que la Sala Constitucional
no solamente declara las violaciones a derechos
constitucionales, sino a todo el universo de derechos
fundamentales contenidos en los instrumentos internacionales
de derechos humanos vigentes en el país.
Desde ese punto de vista, el reconocimiento por
la Sala Constitucional de la normativa de la Convención
Americana de Derechos Humanos, en la forma en que
la interpretó la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en su Opinión Consultiva
OC-05-85, resulta natural y absolutamente consecuente
con su amplia competencia.
(Sentencia N°2313-95 de las 16:18 hrs. del 9
de mayo de 1995).
De manera que, corresponde a la Sala Constitucional
declarar las violaciones a los derechos constitucionales,
y en general, a todo el universo de derechos fundamentales
contenidos en los instrumentos internacionales de
derechos humanos vigentes en el país.
La Constitución Política instaura
la seguridad social y sienta las bases organizativas
de ésta. No obstante, dada la brevedad de
sus disposiciones, resulta imposible que regule
todos los detalles relativos a ella. Corresponde
al legislador desarrollar las disposiciones constitucionales.
Y para esto, debe respetar y cumplir la obligación
contraída por el Estado costarricense, al
aprobar diversos instrumentos internacionales sobre
derechos humanos.
En una labor integradora de nuestro ordenamiento
jurídico, tenemos que el Convenio 102 de
la OIT establece la norma mínima de la seguridad
social, a la cual deberán ajustarse todos
los países miembros del Convenio.
Costa Rica aprobó el Convenio 102 relativo
a la norma mínima de la seguridad social
(OIT, 1952), mediante Ley N°4736 del 29 de marzo
de 1971.
En
el segundo párrafo del artículo 72 dice
que el Poder Ejecutivo, por vía decreto, podrá
aumentar las cotizaciones hasta la tasa que corresponda,
cuando los estudios actuariales así lo recomienden,
todo de conformidad con lo indicado en tales estudios.
Este
artículo es inconstitucional por violar el principio
de reserva de ley consagrado en el artículo 121
inciso 13 de la Constitución Política,
ya que no podría por medio de decreto regular
una materia que corresponde exclusivamente a la Ley,
ni tampoco podría estar sujeto el aumento de
la cotización a un mero estudio actuarial. Sobre
el particular, resulta interesante destacar lo desarrollado
por la Sala Constitucional en el Voto 1225-91:
También
advierte la Sala que el Decreto impugnado viola
el llamado Principio de la “Reserva de Ley”,
en virtud del cual cualquier intervención
en la esfera del individuo que afecte su libertad
o propiedad tiene que llevarse a cabo por medio
de la ley a manera de límites en los derechos
fundamentales. En efecto, el Decreto incluye en
sus disposiciones el monto de la contribución
del trabajador que desee acogerse a los beneficios
de la ley, creando así por vía reglamentaria
una carga que por la trascendencia y sus alcances
debe tener origen única y exclusivamente
en la Ley.
Queda
claro que este artículo 72 no sólo es
peligroso para la seguridad social de los funcionarios
activos y pensionados, sino que choca claramente con
la Constitución Política de nuestro país.
3.1.6.
Sistema de revaloraciones
En un sistema de pensiones y jubilaciones con características
como las del Magisterio Nacional, no puede determinarse
la revaloración de las pensiones por medio de
estudios actuariales, como lo establece el artículo
79. Esto significa tornar inválido el derecho
a que ésta se incorpore a la jubilación
o pensión, conforme doctrina del Voto 5817-93
de la Sala Constitucional. Como contrapartida al hecho
de desaparecer las revaloraciones por sujetarlas a supuestos
materialmente imposibles de alcanzar, a pesar de que
al beneficiario del Régimen Transitorio de Reparto
sí se le cobra como si estuviera activo, y esto
sin contar que cotiza en forma “...especial, solidaria
y redistributiva”.
3.1.7.
El período de transitoriedad por dieciocho meses
La ley actualmente vigente para el Magisterio Nacional
# 7531, en el último párrafo del artículo
2 establece:
Los
funcionarios que cumplan con el requisito para adquirir
el derecho a la pensión ordinaria, según
lo establecía el texto anterior, consagrado
por la Ley # 7268 del 14 de noviembre de 1991, dentro
de los dieciocho meses posteriores a la promulgación
de la presente Ley, podrán pensionarse al
amparo de las disposiciones establecidas en el mencionado
texto”.
Refiere
el párrafo anterior que el derecho se adquiere
con la Ley 7268, siempre y cuando se cumplan los requisitos
ordinarios (25 o 30 años de servicio), antes
de la expiración de las normas derogadas, es
decir, al 13 de enero de 1997. Esta fecha límite
de expiración, define si se ha adquirido el derecho
a la prestación, por lo que todos aquellos educadores
que cumplan los años de servicio requeridos para
la jubilación en el término definido tienen
dos posibilidades:
a)
Pensionarse al amparo de la ley anterior (2248 o
7268) y disfrutar de los beneficios que otorga la
normativa, según corresponda.
b)
Continuar en el servicio a la educación y jubilarse
en el momento que así lo deseen, con los beneficios
que otorgan las leyes 2248 y 7268 según corresponda,
aplicándose adicionalmente el beneficio de
la postergación que contiene la norma 9 de
la Ley 7268.
Analizando
las dos alternativas indicadas, podemos concluir que
el requisito fundamental para que se declare el beneficio
en su favor, es cumplir con las exigencias establecidas,
según el caso que se examina, en la Ley 7268
al 13 de enero de 1997, en el caso particular de los
protegidos por el Régimen del Magisterio Nacional,
sin que pueda limitarse o condicionarse por la continuidad
en su relación laboral, pues se configura y consolida
en el preciso momento de satisfacer los requisitos en
la legislación vigente, razón por la que
incorporado el derecho de jubilación a su patrimonio,
este resulta intangible para la ley posterior, tal y
como lo desarrolla entre otros el Voto 5817-93 de 17
hrs. del 10 de noviembre de 1993, dentro del cual se
extracta parte del fallo 1147-90, cuando dice:
En
otros términos, el pedido del disfrute jubilatorio
actúa sólo para provocar la emisión
del acto que “reconoce” (no crea) el
derecho producido de antemano, al cumplirse la condición
de hecho prevista en la ley. El acto, en consecuencia,
es declarativo, por lo que no otorga el derecho,
sino que declara que el sujeto lo tiene en su patrimonio.
La
jurisprudencia de la Sala Constitucional, reiteradamente
se ha pronunciado respecto a la propia Ley 7531 artículo
2, así como a la Ley Marco 7302 en uno de sus
Transitorios, recogen todos el principio de que a partir
de la entrada en vigencia de la legislación que
modifica o deroga determinado régimen de pensiones,
se inicia un período de dieciocho meses para
la aplicación de la ley anterior, el cual ha
de respetar el operador del derecho, tanto en sede administrativa
como jurisdiccional.
3.2.
Análisis de las ventajas y desventajas que ofrece
el cambio a un sistema de capitalización
En un documento redactado por el Lic. Humberto Gómez,
asesor legal de la Junta de Pensiones y Jubilaciones
del Magisterio, incluye algunos párrafos del
informe de 1991 del Banco Interamericano de Desarrollo,
relativo al Progreso Económico y Social en América
Latina, Tema Especial “Seguridad Social”,
en la sección correspondiente a Costa Rica, y
respecto de la situación económica reciente,
refiere:
El
incremento de los gastos tuvo su origen en el aumento
de la cuenta de salarios registrado durante el cuarto
trimestre a raíz de los fallos judiciales
de principios de 1990, los voluminosos pagos de
intereses de la deuda interna y las substanciales
transferencias al resto del sector público,
que a fines del año originaron la duplicación
del déficit en cuanta corriente del gobierno
central.
Y
sobre este mismo tema, nos agrega el informe:
El
déficit comercial, que prácticamente
se duplicó, combinado con pagos de intereses
de la deuda externa del orden de los $300 millones,
se tradujo en un aumento de 3 puntos porcentuales
del PIB en el déficit en cuenta corriente,
incluidas las transferencias, que alcanzó
al 10 % en 1990.
Dentro
de las “perspectivas” según el informe
de comentario:
El
gobierno actual está claramente decidido
a adoptar vigorosas medidas para restablecer la
estabilidad financiera, aun cuando dichas medidas,
para lograr un ajuste duradero, resulten políticamente
costosas.
Así
como que:
Otra
importante medida de reducción de gastos
destinada a disminuir las transferencias financieras
efectuadas por el gobierno central es el proyecto
de revisión de los programas de pensiones
que el gobierno administra, que podría representar
una significativa reducción de las contribuciones
fiscales a los fondos jubilatorios.
Para
concluir que
De
allí que la única vía adicional
para reducir efectivamente el déficit fiscal
sería un corte substancial y permanente de
los gastos. Pero una de las medidas de reducción
de gastos depende de la aprobación del ya
mencionado proyecto de ley de jubilaciones por parte
de la Asamblea Legislativa (9)
Estos
estudios y recomendaciones llevaron a la promulgación
de la Ley Marco de Pensiones en 1992 y a la reforma
de la Ley de Pensiones del Magisterio en 1991. Es evidente
que el único propósito que motivó
dichas gestiones legislativas era únicamente
la reducción del déficit fiscal, el cual
achacaban al sistema de pensiones y jubilaciones con
cargo al presupuesto nacional, o sea, que funcionaban
bajo un sistema de reparto.
Después
de la promulgación de la Ley Marco se practicó
otro estudio actuarial por parte de los actuarios Fernández
y Aguilar de la Caja Costarricense del Seguro Social,
en el cual se concluye que las reformas de la citada
ley resultaron insuficientes para una solución
definitiva del problema fiscal que experimenta el país,
por lo que se estimó necesario un nuevo estudio
que midiese el equilibrio financiero del Régimen
General y el del Magisterio Nacional, ambos con cargo
al Presupuesto Nacional, en el corto, mediano y largo
plazo.
Fue
así como en 1995 se realiza un nuevo estudio
actuarial por una Comisión Especial de Gobierno
asesorados por el actuario Francisco Bayó y coordinado
por el actuario Fabio Durán Valverde. El informe
emitido por dicha comisión manifiesta que esos
regímenes son el fruto de la improvisación
y que de continuarse con el actual perfil de beneficios,
en especial la edad de retiro y el reajuste de las prestaciones,
los gastos crecerían por encima de los ingresos,
reflejándose que el déficit pasaría
a $175 millones en 1995, $645 millones en el año
2000, y a un estimado de $4.150 millones en el 2010.
Dado
que esta fue la única versión escuchada
por la Asamblea Legislativa, los señores diputados
llegaron a la convicción de que la reforma era
un mal necesario y que era la única vía
para solucionar el problema de las pensiones y jubilaciones
del país, y en 1995 promulgan la reforma integral
al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio
Nacional, Ley N°7531, la cual generó el movimiento
de protesta pública más grande de esta
década.
Muy
lamentable fue el hecho de que dicha ley no fuera objeto
de la consulta facultativa previa a su aprobación,
que regula la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Debido a la celeridad con que se incorporó al
Ordenamiento Jurídico, sus destinatarios se encontraron
imposibilitados de realizar las observaciones que de
alguna manera habrían garantizado la eficacia
y legalidad de la ley.
El
Lic. Humberto Gómez, en su informe, manifiesta
que esta ley “contiene inconsistencias, arbitrariedades,
discriminaciones, irracionalidades; en fin, un sinnúmero
de vicios de inconstitucionalidad”(10).
En
un cuestionario presentado al Sr. Danilo Arias, pro-secretario
de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones del Magisterio,
se le consultó sobre las ventajas y desventajas
que este cambio de un sistema de reparto a un sistema
de capitalización ofrece al Magisterio, a lo
que proporcionó la siguiente opinión:
Las
ventajas parecen especulativas que sólo el tiempo
corroborará; podría expresar que la administración
con autonomía por los propios dueños sería
una ventaja. Como desventaja tenemos: la inseguridad
de los réditos por las fluctuaciones de los intereses,
la obligada inversión en el sector estatal de
los recursos y el tortuguismo y renuencia a pagar puntualmente
las sumas como Estado y como Patrono (11).
Vale
la pena destacar que una de las ventajas que ofrece
el nuevo sistema es que se crea un sistema autofinanciado
e independiente de la evolución demográfica
y de la injerencia de la política. Otro aspecto
importante es que es un paso fundamental hacia el desarrollo
del mercado de capitales profundo y de largo plazo.
También profundiza el mercado financiero ya que
incentiva el surgimiento de instituciones que garantizan
la transparencia del mercado tales como las clasificaciones
de riesgo y las regulaciones de solvencia que generan
externalidades positivas.
La
Cámara de Comercio de Costa Rica en su Documento
de Posición Reforma al Sistema de Pensiones,
emite el siguiente criterio:
La
Cámara de Comercio de Costa Rica piensa que
el Estado debe financiar las pensiones de los actuales
pensionados y de las personas que no se quieran
cambiar de régimen. El financiamiento para
tal erogación puede realizarse por medio
de privatizaciones de algunas de las empresas públicas
y mediante un esfuerzo de ahorro fiscal. También
podría financiarse por medio de un pequeño
“encaje” o “sistema de reparto
disfrazado”. Este mecanismo consistiría
en obligar a las AFP (Administradoras de Fondos
de Pensiones) a invertir en títulos de Gobierno
de largo plazo (un 10 % del Fondo total por ejemplo),
claro está a tasas de interés reales
y competitivas, y financiar los bonos de reconocimiento
con esos recursos. Esperando así, momentos
de mayor holgura para las finanzas públicas
(12).
No
cabe duda que si gran cantidad de cotizantes del régimen
de reparto se pasan a las AFP, habría un descalabro
financiero de enorme proporción ya que se reducen
las fuentes de ingreso y se deben seguir pagando las
pensiones de los actuales retirados y de las personas
que no cambien de sistema, es por esto que el financiamiento
de este proceso de cambio de un sistema a otro es de
gran relevancia.
En
este sentido, la norma 3 relativa al Régimen
de Capitalización parece violatoria del artículo
73 de la Constitución Política, debido
a que el cometido de la Seguridad Social dentro del
primer pilar exige obligatoriedad de pertenencia al
Régimen. Igualmente cae en este vicio el artículo
31, el cual resulta contrario a los cánones 33
y 73 de la Constitución, en virtud de que violenta
el principio de razonabilidad. Al posibilitar la ley
la desafiliación, convierte el Régimen
en extremo oneroso hasta el punto de que ni la cotización
íntegra de su salario por parte del trabajador,
lo harían viable. Es necesario que la adscripción
sea de carácter obligatorio.
3.3.
Sobre los posibles abusos
Según el Sr. Danilo Arias Bolaños, en
el cuestionario antes mencionado, la ley que eliminó
las posibilidades de abusos fue la #7268 del 19 de noviembre
de 1991, pues impuso sólo salarios en educación,
determinó topes a los montos, una cotización
justa, contribuciones muy fuertes a las pensiones altas,
sobre el tope, etc. La Ley #7531, por el contrario,
revive el abuso, pero en esta ocasión no contra
el Estado, sino contra los potenciales beneficiarios.
Sin
embargo, hay opiniones a favor del nuevo sistema, ya
que consideran que evita la estafa y la evasión,
dado que si se contribuye menos se recibe menos. En
este sentido el sistema se vuelve más equitativo
y el Pilar Público lo hace solidario.
Tal
vez uno de los mayores abusos que en el pasado atentaron
contra el Régimen, fue precisamente el del Estado
al disponer de los fondos de los pensionados para otros
fines y estos recursos nunca regresaron al Fondo de
Pensiones. Con el nuevo sistema de capitalización,
al ser la Junta con autonomía la que adminsitre
estos dineros, ofrece un panorama más prometedor
en este sentido. Es de esperarse que así sea.
4.
Conclusiones y recomendaciones
4.1. Conclusiones
La presente investigación ha mostrado que son
muchas las divergencias de opinión respecto a
la nueva Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio
Nacional.
No
cabe duda de que dicha ley realmente presenta graves
y numerosas violaciones a la Constitución Política,
así como arbitrariedades y errores que se analizaron
con base en estudios y declaraciones de personas calificadas
en la materia.
Siendo
la seguridad social un pilar fundamental para la paz
social, es indispensable que se presta especial atención
a todo aquello que atente contra los principios y leyes
que sustentan esta seguridad. Una de las principales
funciones del Estado es velar porque se cumpla este
cometido sin el cual es imposible la democracia.
Entre
los aspectos más relevantes que demostraron ser
especialmente perjudiciales se encuentran los siguientes:
al tomar en cuenta la fecha de ingreso al régimen
o la fecha de nacimiento, para ser cubierto por la nueva
legislación, se viola el artículo 33 de
la Constitución que garantiza la igualdad de
todas las personas. Este mismo artículo es transgredido
con la nueva disposición de las cuotas, en donde
el Estado sólo debe cotizar el 0.25 %, mientras
que el trabajador debe contribuir con un 8, 10 y hasta
16 %. Esto también es contrario a los cánones
73 y 74 de nuestra Carta Magna, que establecen la contribución
forzosa del Estado a la seguridad social, así
como a la justicia y solidaridad nacional. También
es digno de consideración el peligro en que la
ley 7531 coloca al Régimen del Magisterio, pues
al dejar abierta la posibilidad de traslado al sistema
de la Caja Costarricense del Seguro Social, contradice
el principio constitucional de obligatoriedad, con las
nefastas consecuencias que esto puede acarrear. No menos
grave resulta la arbitrariedad del artículo 72
de la ley en cuestión, ya que autoriza al Poder
Ejecutivo a aumentar por vía decreto las cotizaciones
con la simple recomendación de un estudio actuarial.
Este artículo ignora por completo lo que dispone
el canon 121, inciso 13 de la Constitución Política,
que dice que es atribución exclusivamente de
la Asamblea Legislativa establecer impuestos y contribuciones
nacionales.
Sin
embargo, el estudio dejó ver una serie de ventajas,
sobre todo en el plano económico, así
como el hecho de que por razones de sobrevivencia del
sistema y de la economía nacional, se hacía
realmente necesaria una reforma. Los estudios actuariales
que se realizaron previo a la promulgación de
la ley, dejaron claro que de no llevarse a cabo un cambio
radical en el Régimen, éste no sólo
habría llegado al colapso en unos pocos años,
sino que habría causado un enorme perjuicio a
la economía de la nación. Las posibilidades
financieras que ofrece un sistema de capitalización
administrado inteligentemente son muy prometedoras.
Uno
de los aspectos más negativos de esta ley, fue
la misma forma en que se creó. El hecho de que
se hiciera en la forma acelerada y colmada de tensiones
políticas, no permitió que se le diera
el estudio, la redacción y el espíritu
de justicia y seguridad social que requería.
La mayoría de los trabajadores se sintieron defraudados
al ver, que de la noche a la mañana que sus derechos
y expectativas ya no eran los mismos. No hubo una preparación
adecuada a la sociedad. No se le dio a los beneficiarios
la información y el trato correcto. Todo pareciera
indicar, que para el Estado lo único que interesaba
era resolver “un” problema, descuidando
totalmente un sector tan importante como lo es el trabajador
de la educación, ya de por sí desmotivado
por las difíciles condiciones en que la mayoría
deben trabajar.
Como
bien lo dijo el Sr. Arias Bolaños, queda por
ver cómo se va a comportar el Estado en cuanto
al pago puntual de las sumas que le corresponden tanto
como Patrono así como Estado. La experiencia
del pasado deja mucho qué pensar al respecto,
ya que gran parte de la solidez y permanencia del sistema
depende de que los fondos lleguen a las Juntas Administradoras
puntualmente y de que éstas realicen con excelencia
su función.
4.2.
Recomendaciones
Dado que es inconcebible que esté vigente una
Ley viciada de inconstitucionalidad, es imperativo no
sólo que la Sala Constitucional se pronuncie
a la mayor brevedad sobre los Recursos que se han interpuesto,
sino también es necesario una nueva reforma de
todo el sistema de pensiones.
El
país requiere de una actitud seria y responsable
de parte de los legisladores, de los funcionarios de
la Presidencia de la República, del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social y Hacienda, así
como de la Caja Costarricense del Seguro Social, los
cuales han de darse a la tarea de presentar un nuevo
proyecto de ley que de una vez por todas proporcione
una solución efectiva y justa al problema en
cuestión.
Valdría
la pena que se tomara en cuenta la experiencia de Chile
y se adoptara lo mejor de ellos. Esto con la ventaja
de poder aprender de sus errores también.
Se
hace necesario un debate a nivel nacional con las opiniones
de expertos tanto en la materia legal, económica
y social. Los diputados deben renunciar a todo interés
político y buscar la forma de legislar tomando
en cuenta los intereses del Estado, de los trabajadores,
de los empresarios, etc. Que se den el tiempo y el espacio
necesario para estudiar todas las posibles implicaciones
financieras, económicas y legales. Que analicen
primero y legislen después.
Al
finalizar este estudio, resulta enriquecedor meditar
en las palabras de Simón Bolívar, “No
hay paz social sin justicia social y no hay justicia
social si no hay seguridad social”.
Bibliografía
citada
1.
Monge, Carlos. ”Déficit será de
1.5 billones en pensiones del Magisterio”. La
Prensa Libre .6, diciembre 1996.
2. Carmelo Mesa-Lago .”Análisis Económico
de los sistemas de pensiones en C.R y recomendaciones
para su reforma”. 1988.
3. Escobar Cascante ,Edilberto.”Derechos adquiridos
en materia de pensiones”La Prensa Libre .pag.15A,14
de setiembre, 1996.
4. Varela Ivannia “Apresuran regulación
de Ley de Pensiones” La República. pag.4A,
setiembre, 1995.
5. Eduardo Gracia M . “Introducción al
Estudio Del Derecho”. Material fotocopiado.
6. Humberto Gómez. “Tendencias de las Reformas
al Sistema Previsional Costarricense.” Material
fotocopiado. p.29.
7. Jaime Arellano. “Elementos de Investigación”.
UNED, 1980. p. 28
8 Organización Internacional del Trabajo. “Convenio
102 OIT, 1952.” Material fotocopiado.
9. Gómez. Op.Cit. p.34.
10. Ibid. p.38.
11. Danilo Arias Bolaños. “Cuestionario
Análisis de la Ley de Pensiones y Jubilaciones
del Magisterio Nacional, Consecuencias e Implicaciones”.
1997
12. Cámara de Comercio de Costa Rica. “Documento
de Posición Reforma al Sistema de Pensiones”.
P. 5 y 6. 1996
Bibliografía
consultada
• Aprenda, Rodolfo. Administración de Fondos
de Jubilaciónes y Pensiones. ¿Qué
son y cómo operan?. Buenos Aires, Argentina:
Editorial Macchi, 1995.
• Cámara de Comercio de Costa Rica. Documento
de Posición Reforma al Sistema de Pensiones.
San José, 1995
• Cartín, Ronald. Sistema de Pensiones
en América Latina: Diagnóstico y Alternativas
de Reformas. Santiago, Chile: Editado por Andreas Uthoff,
Raquel Szalachman, Cepal, 1991.
• Cepal. Regulación del Sistema Financiero
y Reforma del Sistema de Pensiones: Experiencia en América
Latina. Santiago, Chile, 1991
• Constitución Política de Costa
Rica. San José: Imprenta Nacional, 1971.
• García Maynez, Eduardo. Introducción
al Estudio del Derecho. Material fotocopiado.
• Gómez, Humberto. Tendencias de las Reformas
al Sistema Previsional Costarricense. Material fotocopiado.
• Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio
Nacional. Situación del Trabajador de la Educación
ante las Reformas del Régimen de Pensiones. San
José: Departamento de Atención al Usuario,
1996.
• Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio
Nacional N°2248. V Edic. San José: Imprenta
Nacional, 1990
• Ley N°7268. Reforma Integral a la Ley de
Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N°2248
del 5 de setiembre de 1958 y sus Reformas. San José:
ANDE, 1992.
• Mesa-Lago, Carmelo. El Desarrollo de la Seguridad
Social en América Latina. Santiago, Chile, 1985.
• Montealegre, Renato. Leandro, Gabriel. Granada,
Carlos. Trabajo de Investigación sobre la Administración
Privada del Sistema de Pensiones. San José: Universidad
Latina, 1995.
• Saborío, Shirley. Arias, Cinthya. Pensiones
al borde de un abismo de nuevo. Actualidad Económica.
N°20. Volumen IX, 1995.
|
