Privatización
Por
William Casasola (ULACIT, 2006)
Introducción
Como es bien sabido,
la privatización es uno de los principales tópicos
de hoy en día, en vista de los cambios que se
han generado en la economía no sólo en
el ámbito nacional sino también mundial
por la fuerte apertura de mercados y las nuevas negociaciones
de libre comercio. En este trabajo se estudiarán
algunos conceptos importantes para el análisis
de la Privatización, así como las diferentes
etapas para su aplicación, sus objetivos y beneficios.
Además, se citarán algunos ejemplos vividos
en Latinoamérica en los últimos años.
Esto, bajo el entendido
que la privatización lo que busca es la mejora
del desempeño de muchas instituciones del sector
público, promoviendo la eficiencia y la competencia,
lo que al final provoca que los usuarios se vean beneficiados
con mejores servicios y productos. Sin embargo, el Estado
debe tener presente el valor agregado que este proceso
traerá a la sociedad, esto debido a que en la
actualidad según Vargas (2005) “existe
una fuerte resistencia sindical y social a la privatización”
(Pág. 3).
Este documento abroda
el tema de la privatización abarcando primero
los conceptos de la teoría económica del
Gobierno y lo relacionado con los bienes públicos
y privados. Luego describe el concepto de Privatización
y finalmente explica el fenómeno de la privatización
dentro del mercado de bienes y servicios, sus objetivos
y posibles beneficios.
Antecedentes
generales
La privatización
es una figura que mundialmente se ha venido fortaleciendo,
la cual se inició a finales de los años
1960 y hoy en día es un tema que sigue causando
controversia. En el año de 1994 se presentó
una cifra récord en las ventas de activos en
el mundo entero, cercana a los 60 mil millones de dólares.
Europa, Asia, Estados
Unidos, Chile, y muchos otros han experimentado este
fenómeno y América Latina no se escapa
de esto, con la diferencia de que tiene ejemplos que
se pueden comparar entre sí, como resultados
en cuanto al ahorro y gasto fiscal del Estado y nuevos
estilos de gerencia hacia la búsqueda de eficiencia
y eficacia en los entes una vez privatizados.
Teoría económica del Gobierno
Parkin (2004) determina
que la teoría económica del gobierno es
“la teoría que explica el propósito
del Gobierno, sus elecciones económicas y las
consecuencias de las mismas. Una de las razones por
la que existe el gobierno, es para que este se encargue
de establecer y proteger los derechos de propiedad,
así como la determinación de las reglas
para la redistribución del ingreso y la riqueza.
Otra importante razón, es que los gobiernos proporcionan
un mecanismo distinto a los mercados para asignar los
recursos escasos cuando la economía del mercado
es ineficiente, generando lo que se conoce como una
falla de mercado (Pág.370).
Al darse una falla
de mercado, se producen muchas unidades de unas cosas
y pocas de otras, es aquí donde el Gobierno interviene
en pro del beneficio para que algunas personas mejoren
su situación sin perjudicar a otras. Esta intervención
del gobierno es la reasignación de los recursos
posibles y cuatro de los principales problemas que trata
de solucionar son:
- Bienes públicos
- Impuestos y redistribución
- Monopolios
- Externalidades
Para efectos del trabajo,
se mencionará únicamente el concepto de
bien público, por ser el objeto de interés
de la privatización, así como su contrapartida
que es el bien privado.
Bienes públicos
y bienes privados:
Parkin (2004) define
que “un bien público es un bien o servicio
que puede ser consumido de manera simultánea
por todas las personas y de las que no se puede excluir
a ninguna” (Pág. 372). Case-Fair (1997)
define más extensamente bienes públicos
o bienes sociales como “bienes o servicios que
brindan beneficios colectivos a los miembros de la sociedad;
en cierto sentido, se consumen colectivamente. En general,
nadie puede ser excluido del disfrute de esos beneficios”
(Pág. 313).
Las dos principales
características de un bien público son:
la ausencia de rivalidad, es decir, cuando el consumo
de una persona no disminuye el consumo de otra y que
no son excluibles, esto es que es inevitable y muy costoso
que alguien no se beneficie de un bien público.
Los bienes públicos
ocasionan un fenómeno que es el problema del
parásito (free-rider), ya que nadie tiene incentivos
de pagar por un bien público, en otras palabras,
se pague o no este servicio todos se verán beneficiados
con el disfrute del mismo, un buen ejemplo es el alumbrado
publico.
Según Parkin
(2004) “los bienes privados, al contrario de los
bienes públicos, sí implican rivalidad
y además son excluibles, por ejemplo el servicio
de televisión por cable ya que solamente quien
pague por este podrá disfrutarlo” (Pág.372).
Case-Fair (1997) define a los bienes privados como “productos
que elaboran las empresas para su venta a familias individuales”
(Pág. 313).
Aspectos generales
sobre privatización:
Concepto:
Se entiende por privatización
la venta de activos que pertenecen al Estado, o en otras
palabras, lo que busca es reducir la intervención
del Estado en la economía o como bien lo define
Case-Fair (1997) “es la transferencia de empresas
del gobierno al sector privado” (Pág. 395).
Un ejemplo claro de
este fenómeno es el caso de las telecomunicaciones,
este sector en un comienzo estaba bajo la tutela estatal,
sin embargo, cinco de los países más grandes
de la región (Chile, México, Argentina,
Venezuela y Perú) han privatizado sus compañías
de teléfonos y otro grupo importante de países
han liberado este sector.
Según un estudio
realizado por la Secretaría Permanente del SELA
(1995) a nivel latinoamericano, los países han
experimentado tres fases de privatización, la
primera relacionada con la industria, es decir, la venta
de empresas productoras de bienes y servicios comerciales
(plantas de cemento, centrales azucareras y hoteles).
La segunda fase es la que corresponde a la apertura
al capital privado de áreas de infraestructura
que se han mantenido como monopolios o cuasi monopolios
naturales tales como telecomunicaciones, electricidad,
puertos, agua y carreteras. La tercera fase es aquella
en la que se produce la apertura al capital privado
de áreas sociales tales como seguridad social,
educación, salud, vivienda de interés
social. En promedio, bien podría decirse que
la región se encuentra hoy entre la primera y
la segunda fase, con todavía pocos desarrollos
en la tercera fase. Sin embargo, la apertura al capital
privado en los sectores sociales se está comenzando
a producir, especialmente en los sistemas de seguridad
social. Siguiendo el ejemplo de Chile (1981), cuatro
otros países de la región han transformado
sus regímenes de pensión, privatizándolos
en distintos grados: México en 1991, Perú
en 1993 y Argentina y Colombia en 1994 (Pág.
2)
La reestructuración
como alternativa previa a la privatización
Un paso previo a la
privatización es la reestructuración,
ésta promueve la competencia o facilita la venta
de bienes públicos, sin embargo tiene algunos
inconvenientes: de tiempo, por demandar recursos importantes
del Estado o que puede reducir el número de interesados
al tener los mismos programas de inversión.
Polanco (2004) determina
que la reestructuración sólo debe ejecutarse
cuando se cumple alguna de las tres siguientes condiciones:
- Cuando se requiere para permitir
o incentivar la competencia
- Cuando es absolutamente necesaria
para hacer posible la venta
- Cuando el Estado tiene claras
ventajas comparativas con respecto al sector privado
(Pág. 2)
Si la reestructuración
no funciona o la expansión es tal que sobrepasa
de forma amplia la capacidad administrativa del gobierno,
al verse frenada por el gran número de entidades
públicas y la cantidad de empleados, así
como la presión sindical, que condicionan el
replanteamiento de políticas públicas,
causando fuertes desajustes de las fianzas públicas,
la privatización puede ser una alternativa viable.
En este sentido, cabe
aclarar que no se considera a la empresa pública
del todo ineficiente, como tampoco a la empresa privada
eficiente por naturaleza. Si no que al interior de una
empresa privada se pueden alcanzar más fácilmente
la eficiencia y la entrega de bienes y servicios de
buena calidad y hay menor corrupción administrativa,
siempre y cuando ésta tenga capacidad gerencial.
Objetivos de
la privatización
Vargas (1993) enumera
5 objetivos principales de la privatización:
- Mejorar el nivel de desempeño
económico de las empresas, incrementando
su eficiencia y productividad.
- Solucionar las discrepancias
de interrelación entre los organismos del
gobierno central y las empresas públicas.
- Generar ingresos fiscales mediante
la venta de activos productivos.
- Promover una mayor difusión
de la propiedad (capitalismo popular).
- Minimizar el poder de los diversos
grupos que ejercen presiones corporativas sobre
la empresa pública (proveedores, contratistas,
burócratas y sindicatos).
Algunas causas por
las cuales las empresas públicas son generalmente
menos eficientes y producen bienes y servicios de inferior
calidad en relación con la empresa privada son:
no tienen que competir por el capital en el mercado
y, en la gran mayoría de los casos, no necesitan
satisfacer los deseos de los consumidores para poder
permanecer en ese mercado.
Mecanismos
de privatización
Vargas (1993) hace
referencia a los tres mecanismos de privatización
como:
- a. Venta de Empresas Estatales
al Sector Privado:. Es el mecanismo más tradicional
para llevar a la práctica procesos de privatización.
- b. Otorgar la Administración
de Bienes y Servicios Públicos a Organizaciones
Privadas, sin tener que transferir los activos de
éstas: Se le considera como el mejor mecanismo
para la privatización de empresas públicas,
ya que permite el control estatal sobre la eficiencia
y la calidad de la administración y entrega
de servicios públicos, así como la
socialización del acceso a éstos.
- c. El Estado compra servicios
a una empresa privada (privatización parcial:.
En muchas ocasiones, es más rentable para
el Estado comprar ciertos servicios a la empresa
privada que realizarlos.
También existe
otro mecanismo, el cual consiste en eliminar la acción
que realiza el Estado en una área específica
y esperar que "el mercado, las personas o la sociedad
decidan si la realizan” (Págs.10 a 12).
Fases de la
privatización
Polanco (2004) determina
que las tres fases de la privatización son:
- Preparación de la venta:
intervienen factores de presión y elementos
de política.
- Método de venta: mercado
de capitales con inversionistas estratégicos.
- Criterio de selección
de compradores: el precio ofertado es el elemento
clave, pero también los planes de inversión
se toman en cuenta.
Beneficios
de la privatización
Los principales beneficios
de privatizar se pueden sintetizar en los siguientes
cuatro aspectos:
- Es determinante para la superación
de la pérdida económica generada por
la intervención estatal improductiva en áreas
donde la rentabilidad es posible.
- Profundiza el modelo exportador.
- Libera los mercados internos
y las importaciones necesarias para garantizar la
competitividad requerida para el crecimiento de
las exportaciones.
- Aumenta la eficacia y la eficiencia
de las empresas y servicios públicos partiendo
de la base de que el sector privado es más
eficiente que el sector público.
Participantes
en la compra
Polanco (2004) dentro
de su trabajo investigativo cita que en los programas
de privatización generalmente surgen tres tipos
de preocupaciones con respecto a: la extranjerización,
la monopolización y la calidad del sector privado
comprador.
Sobre el tema de la
"extranjerización" es evidente que
la privatización ha servido para captar y atraer
volúmenes importantes de inversión extranjera.
Este ha sido un objetivo primordial deseado por los
países interesados en este proceso. La privatización
generalmente se ha desarrollado dentro del contexto
de políticas de liberalización de los
códigos de inversión extranjera. Pero
ante la presencia de estos voluminosos capitales extranjeros
(que los países necesitan) no debe confundirse
la "extranjerización" de la economía
en el sentido de que el Estado o los nacionales pierden
el control sobre su economía doméstica.
Tal cosa no es verdad por dos razones:
- a. La experiencia al nivel mundial
y latinoamericano ha demostrado que tanto nacionales,
como extranjeros han participado en los procesos
de privatización en distintos países,
constatándose en general que los nacionales
han tenido un rol protagónico mucho mas fuerte
que los foráneos.
- b. Porque al lado de los procesos
de privatización se ha producido una renovación
del aparato estatal, el cual se ha fortalecido (capacidad
regulatoria).
Beneficiados
versus perdedores
Polanco (2004) cita
un estudio económico (Galal, 1994) donde se discuten
las consecuencias de la privatización sobre el
bienestar social. En resumen este trabajo analiza los
casos del Reino Unido, Chile, Malasia y México,
y se evalúa el comportamiento de un total de
12 empresas, comparando el desempeño de las empresas
en el período post-privatización con el
comportamiento que se presume hubiesen tenido estas
empresas de haber continuado en manos del Estado. El
trabajo intenta cuantificar los efectos de la privatización
sobre los distintos actores económicos (compradores
de la empresa, consumidores, gobierno, competidores
y trabajadores).
Se evaluaron las empresas
latinoamericanas Chilgener y Enersis (electricidad)
y Compañía de Teléfonos de Chile;
y Aeroméxico, Mexicana de Aviación y Compañía
de Teléfonos de México. Se llegó
a las siguientes conclusiones con relación a
los diferentes actores económicos:
- Trabajadores:
de los doce casos estudiados, se encontró
que en ninguno los trabajadores pierden como resultado
de la privatización; mientras que en diez
de los casos resultan ganadores. Resultando beneficiados
de la revalorización de sus acciones (Compañía
de Teléfonos de México y Enersis).
- Consumidores:
Se encontró que los consumidores pierden
en cinco de los casos estudiados fundamentalmente
en los países de Reino Unido y Malasia, como
consecuencia del aumento en los precios de los bienes
producidos por las empresas privatizadas. Sin embargo,
esta consideración no evalúa si el
incremento de precios se requería para hacer
viable la empresa en cuestión o si se trató
de un ejercicio de poder monopólico de la
empresa en perjuicio de los consumidores.
- Gobierno y Compradores:
En todos los casos incluyendo las empresas latinoamericanas
(Chilgener y Enersis (electricidad) y Compañía
de Teléfonos de Chile; y Aeroméxico,
Mexicana de Aviación y Compañía
de Teléfonos de México), las ganancias
de las empresas se incrementaron. Por otra parte,
el impacto fiscal fue positivo en la gran mayoría
de los casos estudiados.
- Extranjeros y Nacionales:
A los inversionistas extranjeros les fue bien en
los procesos de privatización, pero a los
nacionales les fue mejor. Los grupos nacionales
aparecen ganando en todos los casos, excepto en
Mexicana de Aviación. Los inversionistas
extranjeros aparecen perdiendo en tres casos: British
Airways, Mexicana de Aviación y Aeroméxico.
Aunque no se expresan explícitamente en las
declaraciones oficiales, emergen dos conclusiones
adicionales a las anteriores.
Los gobiernos mediante
los programas de participación de los trabajadores
en el proceso de privatización, pretenden que
si los mismos resultan bien ejecutados, además
de facilitar la venta de las empresas, pueden incrementar
igualmente su valor.
Generalmente estos
programas de participación son anunciados al
inicio del proceso, pero luego toma tiempo para que
se concreten. Por lo tanto, poco se sabe sobre el verdadero
impacto de los mismos en términos del número
de trabajadores que hoy son accionistas de las empresas
o la transferencia real de riqueza que se produjo a
su favor.
Conclusiones
Luego de haber dado
una amplia reseña de lo que es la privatización,
sus objetivos y beneficios y como puede verse afectado
o beneficiado el Estado y principalmente los consumidores
si se dejan los bienes o servicios en manos de instituciones
privadas, se concluye que la privatización contribuye
a que situaciones como la corrupción institucional
se pueda evitar de alguna forma controlando de una forma
más eficiente los fondos que se manejan, así
como se ve beneficiado el sector laboral generando nuevas
formas de empleo. Al ser más productivo y eficiente
el servicio, se logra incrementar el grado de satisfacción
de los consumidores.
Por otro lado también
incentiva enormemente la competencia y la apertura de
mercados, genera un incremento en los ingresos fiscales,
siendo un proceso útil que permite la reestructuración
del mercado.
En contraposición
a las empresas públicas, donde siempre existen
grupos interesados en mantenerlas bajo el control estatal
y generalmente son los actuales gerentes que serian
reemplazados, funcionarios y trabajadores que les convienen
tener al Gobierno como interlocutor en negociaciones
de índole laboral, sin dejar de lado la parte
sindical que busca el bien propio y no el general.
A pesar de que las
empresas públicas no siempre son ineficientes,
es bien sabido que el sector privado por naturaleza
es eficiente y esto debido a que al estar abierta la
libre competencia en la entrega o venta de un bien o
servicio, debe de existir un alto nivel de calidad y
tiempo de entrega de los mismos, administrando y presentando
estos bienes considerados como necesidades públicas.
Por último,
la privatización debe ser vista en el marco de
las transformaciones globales de la naturaleza del Estado
porque, en definitiva lo que se propugna es un papel
diferente del Estado que se adecue al nuevo modelo de
acumulación y desarrollo el cual incluye como
uno de sus elementos principales la globalización
y transnacionalización de la economía.
Bibliografía:
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